藍 楠，包 旭

(1.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；2.中國地質(zhì)大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

1 生態(tài)補償式扶貧概述

1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議公布的《只有一個地球》中指出：“貧窮是一切污染中最壞的污染”。隨著人們對貧困問題認識的深入，反貧困逐漸成為國際社會的共識。生態(tài)補償式扶貧指對貧困的生態(tài)系統(tǒng)服務提供者，運用生態(tài)補償機制幫助其發(fā)展生產(chǎn)，改變窮困面貌，在促進人與自然和諧的同時實現(xiàn)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展[1]，可見，脫貧對人類生存環(huán)境改善和可持續(xù)發(fā)展的意義日益凸顯。

近年來，我國政府逐步將生態(tài)保護與扶貧結(jié)合，通過各項舉措積極推進扶貧攻堅進程。如2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020年)》指出，建立生態(tài)補償機制，并重點向貧困地區(qū)傾斜；2015年11月，習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出，將生態(tài)補償脫貧列為“五個一批”工程的一項重要內(nèi)容；2016年5月，國務院辦公廳發(fā)布的《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》指出，結(jié)合生態(tài)保護補償推進精準脫貧。這一系列舉措表明生態(tài)補償式扶貧成為一種理所當然、不證自明的扶貧方式。然而，生態(tài)補償與扶貧開發(fā)之間的沖突以及在飲用水源地實踐中顯露出的問題，又不得不認真審視生態(tài)補償式扶貧的存在意義。作為“五個一批”工程的一項重要內(nèi)容，生態(tài)補償式扶貧的可行性亟待證成，有效發(fā)揮作用的路徑也需釋明，以便更好地發(fā)揮脫貧攻堅之效，實現(xiàn)扶貧與生態(tài)保護的共贏。

2 差異與共性：生態(tài)補償式扶貧證成之實現(xiàn)

生態(tài)補償式扶貧是生態(tài)補償和扶貧開發(fā)的有機結(jié)合體，需要考察生態(tài)補償與扶貧開發(fā)所表現(xiàn)出的差異與共性，以發(fā)掘生態(tài)補償式扶貧的存在價值，探尋其形成和發(fā)展的可行性。

2.1 差異與博弈

在飲用水源地生態(tài)補償和扶貧開發(fā)中，生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的實施效果在很大程度上歸于一致——均能發(fā)揮益貧之效。不過，誠如中國環(huán)境規(guī)劃院研究員劉桂環(huán)所言：“生態(tài)補償往往與扶貧工作緊密結(jié)合，但實際上，生態(tài)補償與扶貧并不能劃等號”[2]。兩者實為2項不同的制度設計，在價值訴求、補償對象、運作機制等方面存在差異，其中價值訴求的不同是兩者最大的差異。

飲用水源地生態(tài)補償旨在對該地的生態(tài)保護行為給予補償，以保護其生態(tài)系統(tǒng)服務功能，促進社會發(fā)展與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)；而扶貧開發(fā)則是直接對飲用水源地的貧困區(qū)域、貧困人口進行資金、技術、政策等方面的扶持，旨在提高貧困人口的經(jīng)濟收入，縮小區(qū)域間的發(fā)展差距。由此可見，生態(tài)補償主要的價值訴求是保護生態(tài)，強調(diào)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展；而扶貧開發(fā)的主要價值訴求則是增加收入，強調(diào)人與社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

價值訴求的差異造成了生態(tài)補償與扶貧開發(fā)之間的博弈。生態(tài)補償以生態(tài)利益為先，飲用水源地只有實施相應的生態(tài)保護行為才能獲得相應的補償，然而扶貧開發(fā)無需當?shù)氐南鄳鳛?，便能使當?shù)孬@得近乎零成本的經(jīng)濟補償。因此，制度博弈的結(jié)果往往是貧困地區(qū)的生態(tài)利益讓位于經(jīng)濟利益，扶貧開發(fā)自然成為了一個“經(jīng)濟人”的最優(yōu)選項。貧困地區(qū)政府將其當作燃眉之急，而生態(tài)補償只是錦上添花，當兩者不能兼顧時，地方政府勢必會選擇優(yōu)先推進扶貧開發(fā)工作，有一些地方還打著“生態(tài)扶貧”的旗號，大肆擠占生態(tài)補償資金用于扶貧開發(fā)工作[3]。對于生態(tài)環(huán)境脆弱、承載力較低的飲用水源地來說，重視經(jīng)濟利益增長而忽視生態(tài)保護的做法可保一時發(fā)展，但缺乏可持續(xù)性。長此以往，博弈最終易造成飲用水源地環(huán)境與經(jīng)濟的螺旋式下降，落入“貧困陷阱”[4]。

針對上述問題，有學者指出生態(tài)補償?shù)闹饕蝿帐潜Ｗo生態(tài)環(huán)境，而非解決社會公平問題，若強行將緩解貧困設定為生態(tài)補償?shù)哪繕?，則會對生態(tài)補償項目的實施造成負面影響，不利于實現(xiàn)改善生態(tài)環(huán)境的主要目標[5-6]。此觀點反映了學界對生態(tài)補償和扶貧開發(fā)間的價值差異已有深刻的認識，為生態(tài)補償式扶貧的可行性證成提供了良好條件。

2.2 共性與證成

生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的共性在于兩者的互通共融，主要體現(xiàn)為兩者法理同源、區(qū)域重疊以及效果耦合3個方面。

首先，兩者的法理基礎均為公平正義原則。飲用水源地環(huán)境脆弱又肩負保障飲水安全的重任，實施嚴格的環(huán)境管制措施、以發(fā)展權(quán)換環(huán)境權(quán)的做法使他們無奈地成為生態(tài)貧民。若受益地無償享用飲用水源地的供水，則是對飲用水源地的嚴重不公。因此，需要生態(tài)補償制度予以修正，實現(xiàn)水源地流域內(nèi)的代內(nèi)公平、代際公平和自然公平[7]。扶貧開發(fā)則是為了糾正貧富差距過大，保障民眾的憲法性權(quán)利，實現(xiàn)社會公平。扶貧不是對窮人的恩賜，而是貧困者發(fā)展權(quán)利的回歸，是公平正義的體現(xiàn)[8]。

其次，兩者適用區(qū)域有較大重疊。從《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011～2020)》劃定的集中連片貧困區(qū)來看，我國大部分貧困地區(qū)都屬于水源區(qū)、山區(qū)或林區(qū)。在生態(tài)補償實踐中，飲用水源地位于河流上游、貧困人口分布較多的區(qū)域，生態(tài)補償?shù)牡乩韰^(qū)域與扶貧開發(fā)存在高度的重疊。如武漢市江夏區(qū)所有的貧困村(共計26個)幾乎全都分布在長江江夏水廠水源地的周圍，武漢市飲用水源地生態(tài)補償所涉及的行政區(qū)劃近乎覆蓋了江夏區(qū)所有的貧困村[9-11]。生態(tài)補償與扶貧開發(fā)地域范圍的重疊，能夠使生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟效應輻射到飲用水源地的貧困人口，有助于當?shù)亟?jīng)濟狀況的改善。

最后，兩者的實施效果耦合，促進生態(tài)和經(jīng)濟的協(xié)同發(fā)展。Pagiola等[12]指出，雖然生態(tài)補償并非主要用于減貧，但若能結(jié)合具體情況進行良好的設計，生態(tài)保護和消除貧困這2個目標就能得到協(xié)同實現(xiàn)。生態(tài)補償旨在通過對飲用水源地的扶持，激勵當?shù)剡M行生態(tài)保護的動力。其雖不以脫貧為直接目標，但客觀上也起到了促進飲用水源地貧困居民增收之實效。黃錫生等[13]指出，生態(tài)補償能夠成為平衡經(jīng)濟利益與生態(tài)利益、溝通扶貧與環(huán)保的卓有成效的利益協(xié)調(diào)機制。生態(tài)補償式扶貧與一般的生態(tài)補償保護有較大區(qū)別，更重視發(fā)揮益貧效益，其與一般的扶貧開發(fā)，尤其是“輸血式”扶貧有很大不同，更重視生態(tài)利益的保障。在飲用水源地生態(tài)補償?shù)膶嵺`中，生態(tài)補償式扶貧也已取得初步成效。如袁梁等[14]通過對秦嶺—大巴山水源涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)陜西省安康市3縣的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)精準的生態(tài)補償政策能夠?qū)崿F(xiàn)以可持續(xù)生計能力提升為主要內(nèi)容的“造血式”扶貧?？梢姡鷳B(tài)補償和扶貧開發(fā)逐步統(tǒng)合于我國生態(tài)文明建設框架之中，實現(xiàn)生態(tài)文明與經(jīng)濟建設的良性互動。

3 三個維度：生態(tài)補償式扶貧合理進路之探析

前述證成的實現(xiàn)，消解了對生態(tài)補償式扶貧存立問題的疑慮，進而使探討如何發(fā)揮生態(tài)補償式扶貧的作用成為可能。目前飲用水源地的生態(tài)補償式扶貧還是“摸著石頭過河”，需要進一步釋明生態(tài)補償式扶貧的合理進路。

3.1 理念維度：觀念的破與立

生態(tài)補償式扶貧是以生態(tài)補償?shù)男问介_展的，飲用水源地和受益地對于生態(tài)補償?shù)恼J識程度，決定了他們參與的積極性以及生態(tài)補償式扶貧的最終效果。當前，飲用水源地居民對生態(tài)補償?shù)睦斫夂蛥⑴c度不足，而受益地則認為無償用水是理所應當，進而很少主動補償。有學者在對漢江水源地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，水源地人民對生態(tài)補償認識很少，只有26%的當?shù)鼐用衤犝f過生態(tài)補償，人們在無私奉獻地保護生態(tài)環(huán)境，而為此遭受的各種損失卻幾乎得不到補償[15]。而即使得到了補償，受償?shù)亍稗r(nóng)戶往往只看到直接得到的現(xiàn)金收入，而沒有考慮到自己的機會成本”[16]，這種補償是不全面、不合理的。因此，要發(fā)揮生態(tài)補償式扶貧的作用，首先就應該破除陳舊的生態(tài)觀念，摒棄資源無償使用的做法，在全社會樹立起“誰受益、誰補償”的理念。要加大對貧困地區(qū)生態(tài)補償政策的宣傳，讓居民充分認識到當?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)服務價值，增強生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體意識，激發(fā)他們參與生態(tài)補償式扶貧的積極性和主動性。此外，生態(tài)補償式扶貧有其局限性，不可能覆蓋所有的貧困人口，在扶貧開發(fā)中如何適用生態(tài)補償式扶貧，是需要綜合考慮后再進行判斷的。貧困地區(qū)只有因為保護生態(tài)環(huán)境付出代價、通過資金等方式彌補其損失的補償才算是生態(tài)補償式扶貧[17]。因此，生態(tài)補償式扶貧必然要求飲用水源地和受益地共同參與，探索促進兩地生態(tài)和經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的補償模式，通過激勵機制促進兩地的積極參與，并構(gòu)建“參與式生態(tài)扶貧”，保障貧困人口切實參與生態(tài)補償，用自己的雙手脫貧致富。

3.2 制度維度：政策與法律協(xié)作

目前，我國關于生態(tài)補償式扶貧的政策主要有中央層面的《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》、《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》、《生態(tài)扶貧工作方案》等和地方層面的《湖北省委省政府關于全力推進精準扶貧精準脫貧的決定》、《中共安徽省委安徽省人民政府關于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等。與法律相比，政策具有針對性強、反應及時的優(yōu)勢，能夠在比較前沿且成熟的生態(tài)補償領域單獨制定文件[18]。在飲用水源地生態(tài)補償式扶貧實踐中，地方政府能夠因地制宜，制定符合當?shù)靥厣?、行之有效的生態(tài)補償式扶貧政策。如三江源國家公園設立了生態(tài)管護公益崗位，對當?shù)啬撩袢罕娺M行生態(tài)管護培訓，降低牧民對草原的依賴，提高牧民保護草原的積極性和日常收入[19]。在新安江流域生態(tài)補償中，共建共享的聯(lián)動機制和上下游聯(lián)席會議制度成為制度亮點。

政策在生態(tài)補償式扶貧中發(fā)揮了很大作用，但政策型扶貧具有臨時性和不確定性的特點，不利于生態(tài)扶貧的長期和穩(wěn)定推進。此時就需要具有強制性和穩(wěn)定性的法律同政策協(xié)作，以彌補政策的不足，盡快出臺專門的生態(tài)補償法律或行政法規(guī)，對生態(tài)補償式扶貧予以專門規(guī)定，明確補償主體、補償標準、融資支付、監(jiān)管等問題，使生態(tài)補償式扶貧長效化、制度化。

首先，明確生態(tài)補償?shù)呢熑沃黧w。在飲用水源地生態(tài)補償中，受償主體一般為飲用水源地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，或者具體到企業(yè)、居民等，而補償主體則要結(jié)合飲用水源的受益范圍來合理界定。對于處于全國重要水源涵養(yǎng)功能區(qū)的飲用水源地，由于受益范圍廣且貧困程度較深，可由受益地方和中央政府共同作為補償主體進行生態(tài)補償，以實現(xiàn)資源和政策向重要水源涵養(yǎng)功能區(qū)的傾斜，推進飲用水源地貧困地區(qū)的脫貧進程。對于其他的飲用水源地，依據(jù)其受益范圍確定生態(tài)補償?shù)闹黧w，中央政府可不再參與。其次，健全補償標準和財政轉(zhuǎn)移支付制度。至少應以直接成本為補償標準，并逐步增加機會成本、生態(tài)系統(tǒng)服務價值等考量因素，保障飲用水源地民眾的經(jīng)濟水平得到切實改善。同時，完善區(qū)域間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，并以環(huán)境稅費等保障財政投入的穩(wěn)定增長。通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，增加對重點地區(qū)的財政投入，助力貧困地區(qū)民眾脫貧。再次，開辟多元化的融資渠道和補償方式。市場機制能夠有效吸納社會資本，通過生態(tài)基金、生態(tài)彩票等途徑擴寬融資渠道，緩解財政壓力。此外，飲用水源地生態(tài)補償中的異地開發(fā)、水權(quán)交易、生態(tài)旅游等成功案例也表明，多元化的生態(tài)補償方式能為飲用水源地帶來更大的經(jīng)濟效益，實現(xiàn)生態(tài)補償與扶貧開發(fā)的有機結(jié)合。最后，明確監(jiān)管職責和法律責任。應明確生態(tài)環(huán)境部及地方環(huán)境保護部門在飲用水源地生態(tài)補償中的監(jiān)管主體地位，統(tǒng)一負責飲用水源地的水質(zhì)和環(huán)境監(jiān)測，擺脫我國之前“九龍治水”的監(jiān)管亂象。同時，應明確由中立第三方主導的生態(tài)補償效益評估制度，加強對飲用水源地生態(tài)補償效益的考核，設定生態(tài)補償扶貧資金績效目標，并細化量化為經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、社會效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等績效指標。建立公開透明的生態(tài)補償式扶貧資金運作機制，接受社會各界的監(jiān)督，對于重大的生態(tài)補償事項，規(guī)定必要的聽證程序，對違規(guī)挪用或侵占生態(tài)補償式扶貧資金的個人或組織追求其法律責任。

3.3 實踐維度：特色與精準度

飲用水源地具有優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，一些地方甚至還有較好的文化底蘊，因此發(fā)展生態(tài)旅游是生態(tài)補償式扶貧的不二選擇。不過，由于環(huán)境承載力的限制等因素，飲用水源地，尤其是貧困地區(qū)飲用水源地發(fā)展生態(tài)旅游仍存在一定難度。因此，貧困地區(qū)飲用水源地應充分發(fā)掘自身人文或自然特色，加大宣傳力度，以打造亮點、提升競爭力，并引導貧困人口將土地、森林等資源流轉(zhuǎn)到村里合作社或入股生態(tài)旅游企業(yè)，讓貧困人口在生態(tài)旅游開發(fā)中獲得更多的收益[20]。此外，貧困地區(qū)飲用水源地也應利用生態(tài)補償資金、技術、產(chǎn)業(yè)等方面的支持，加強基礎設施建設，發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，帶動就業(yè)率和經(jīng)濟水平的提升。

2014年3月，習近平總書記參加兩會代表團審議時強調(diào)，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，進行重點施策。生態(tài)補償式扶貧要把精準扶貧和生態(tài)補償相結(jié)合，瞄準補償對象，精準安排項目和資金。有學者對貴州省重要水源涵養(yǎng)區(qū)內(nèi)的3個貧困縣實地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補償項目區(qū)內(nèi)貧困區(qū)域與環(huán)境脆弱區(qū)域有較高的吻合度，但是貧困戶與資源之間并不是很吻合，相對富裕戶擁有的劃入項目范圍的土地面積是極端貧困戶的1.5倍，從而富裕戶得到的補償資金比貧困戶多[21]。因此，生態(tài)補償式扶貧在制度設計時應關注補償對象的異質(zhì)性，精準識別出的貧困群體并給予政策傾斜，以使生態(tài)補償獲得更精準和持續(xù)的益貧功效，共同合作打贏精準扶貧攻堅戰(zhàn)。