任 健

中共平?jīng)鍪形h校，甘肅 平?jīng)?744000

一、新型城鎮(zhèn)化建設提出的背景

改革開放以來，在社會主義現(xiàn)代化建設過程中，我國積極探索具有中國特色的城鎮(zhèn)化道路，城鎮(zhèn)化建設取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化水平顯著提高，帶動經(jīng)濟發(fā)展的作用日益增強。然而，城鎮(zhèn)化的快速推進過程中也出現(xiàn)了一系列問題，推進城鎮(zhèn)化健康、持續(xù)發(fā)展任重而道遠。隨著社會的不斷發(fā)展，在新的科學發(fā)展理念指導下，我黨又積極尋求具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，以推進我國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。2007年5月提出“走新型城鎮(zhèn)化道路”，黨的十八屆三中全會明確要求，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。后來李克強總理又強調，“推進新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為核心，以質量為關鍵，以改革為動力，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地。”2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，提高城市可持續(xù)發(fā)展能力，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。2015年政府工作報告指出，要堅持以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化的支撐作用，推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破。2015年中央經(jīng)濟工作會議指出，推進城鎮(zhèn)化，要更加注重以人為核心。

二、新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)業(yè)人口轉移存在的問題

當前我國積極推進新型城鎮(zhèn)化，為了切實提高城鎮(zhèn)化質量，解決廣大農(nóng)民最關心的切身利益，出臺了各項政策，建立健全了相關的農(nóng)業(yè)人口轉移的體制機制。然而，目前在這過程中仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化

目前中國特色新型城鎮(zhèn)化建設過程中，普遍存在通過擴張用地帶動城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)擴張占用土地的速度遠高于吸納人口的速度。只注重城鎮(zhèn)建成區(qū)規(guī)?？焖贁U張，過度關注速度和規(guī)模，而忽視了質量和內涵，人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率，忽視城鎮(zhèn)人口規(guī)模的集聚，表現(xiàn)為圈地拓城，“攤大餅式”外延擴張，脫離實際建設寬馬路、大廣場、新城新區(qū)等占地過多；土地財政成為城建財源的主要渠道。而且，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村人口是越來越少了，但是農(nóng)村建設用地總量卻不但沒有減少反而不斷增加，這就說明土地城鎮(zhèn)化速度明顯超過人口城鎮(zhèn)化速度。有不少的城市由于大搞城市擴建，建設新城區(qū)，出現(xiàn)了有城無主的“空城”“鬼城”，大片的高樓林立，卻無人居住，夜間黑暗一片，燈火稀少。據(jù)統(tǒng)計，2000年至2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長45.9%，表明我國人口城鎮(zhèn)化率滯后于土地城鎮(zhèn)化率18.55個百分點，即土地城鎮(zhèn)化遠高于城鎮(zhèn)人口的增長速度。1990-2000年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.71倍；2000-2010年，這一指標上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。這就是說，進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了近50%，而人口城鎮(zhèn)化率只增加了16.38%。由此看出，土地城鎮(zhèn)化速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度，這嚴重影響城鎮(zhèn)化質量的提升。

（二）城市內部新二元結構凸顯

目前中國城鎮(zhèn)化是一種典型的不完全城鎮(zhèn)化。這種不完全性主要體現(xiàn)在：大量農(nóng)業(yè)轉移人口雖然常住在城鎮(zhèn)，形式上算是城鎮(zhèn)居民，但實際上，他們卻沒有享受到城鎮(zhèn)的各項基本公共服務和社會保障福利。因此，他們并沒有真正融入城市，仍然處于城市體制之外，處于非城非農(nóng)的尷尬境地，其生活和消費方式仍保留著農(nóng)民的習慣和特征，市民化程度很低。從外來農(nóng)民工市民化情況來看，這些外出農(nóng)民工主要在城鎮(zhèn)地區(qū)工作和居住，他們雖然被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但在基本公共服務和社會保障，如就業(yè)、子女教育、住房等方面仍難以享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。就本地的農(nóng)民，即各城市郊區(qū)就地轉化的農(nóng)轉非居民以及城鎮(zhèn)擴區(qū)后存在的大量農(nóng)民，其大部分都沒有實現(xiàn)市民化。特別是，行政區(qū)劃調整（大量的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、撤縣變區(qū)）、城鎮(zhèn)轄區(qū)面積擴大導致城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計“虛高”。

（三）農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的成本高昂

當前，我國城鎮(zhèn)化正處于快速推進階段，由于經(jīng)濟快速發(fā)展導致對勞動力需求的增加，使得大量農(nóng)村剩余勞動力轉移到了城市。此外，由于城市擴建使得大量城郊農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，轉為城鎮(zhèn)人口。雖然這些農(nóng)業(yè)人口轉移到了城鎮(zhèn)，但是他們沒有享受到和城鎮(zhèn)居民同等的待遇，還未成為真正的城鎮(zhèn)居民。要使他們成為真正的城鎮(zhèn)居民就必須使他們市民化。然而，要解決市民化問題，即為農(nóng)業(yè)轉移人口提供各項福利待遇，均等化的公共服務，社會保障和基礎設施新、擴建，公用事業(yè)、住房等方面的新增需求，滿足和維持這些需求，需要投入大量的資金。因此，較高的市民化成本不僅給政府帶來一定的財政壓力，而且給大部分農(nóng)業(yè)轉移人口帶來難以承受的經(jīng)濟壓力，嚴重阻礙了市民化進程，中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的順利推進舉步維艱。

（四）農(nóng)業(yè)轉移人口缺乏穩(wěn)定的就業(yè)機會

目前我國在推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的過程中，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉移人口雖然進入了城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)生活，但由于自身以及外界的原因，他們還沒有享受到城鎮(zhèn)公平、平等的就業(yè)機會。他們在城鎮(zhèn)生產(chǎn)、生活和消費，但是他們似乎還沒有融入到其所在的城鎮(zhèn)。因為在他們所生活的城鎮(zhèn)，各種人才資源都積聚在一起，他們隨時都有可能被淘汰，喪失其工作機會，這就使得他們沒有穩(wěn)定的就業(yè)機會。而且在快節(jié)奏的城鎮(zhèn)，競爭非常激烈，不可能很容易就能找到一份穩(wěn)定的工作，而這時候政府沒有保障他們就業(yè)的體制機制，也沒有良好的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境，就算有好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，也沒有資金條件，因為創(chuàng)業(yè)也需要一定的資本支撐。那么，在這種情況下，他們就無法養(yǎng)家糊口，在高生活成本的城鎮(zhèn)就根本無法生存下去。這就不但不可能有效的推進人的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)化質量，反而會大大阻礙城鎮(zhèn)化的進程，不利于我國城鎮(zhèn)化健康、持續(xù)發(fā)展。

三、新型城鎮(zhèn)化建設過程中加快農(nóng)業(yè)人口轉移的路徑選擇

（一）深化推進戶籍制度改革，降低農(nóng)業(yè)轉移人口市民化門檻

深化戶籍制度改革，首先，要建立全國統(tǒng)一的居住證制度。相關部門要盡快制定有關法律法規(guī)，建立健全居住證制度。逐步放開居住證申辦的各種限制，嚴禁設置其審辦的各種條件，如學歷、職稱等。對于本地的常住外來人口，各地方要一律統(tǒng)一發(fā)放居住證，不得加以限制，統(tǒng)一規(guī)定：只要有持有居住證，就能在基本公共服務與社會保障等基本保障方面享受與當?shù)貞艏丝谕却?，使公民的基本權益得到有效保障。除此之外，地方政府可以根?jù)實際情況來確定其他如住房、社會救助等方面的基本公共服務與社會保障。相關部門詳細調查并統(tǒng)計登記持證人在當?shù)氐膶嶋H表現(xiàn)，依據(jù)一定的標準，建立積分落戶制度。如果持證人達到了規(guī)定的積分，就應給予落戶，但積分落戶門檻不能太高。其次，盡快剝離戶籍的福利分配功能。戶籍制度改革要有成效，就必須合理分配于戶籍制度背后所隱含的福利與權利。目前，許多福利和權利與戶籍制度掛鉤。因此，加快戶籍制度改革，必須盡快清理與戶籍聯(lián)系的各項政策，合理分配戶籍制度背后所隱含的各種權利和福利，根據(jù)本地常住人口來進行戶口登記，使基本公共服務全覆蓋所有常住人口，方便居民行使基本權利，從而平等地享受各項福利。

（二）推進公共服務制度和社會保障制度改革，提高城鎮(zhèn)化質量

推進新型城鎮(zhèn)化建設，加快農(nóng)業(yè)人口轉移，必須加快建立健全基本公共服務制度和社會保障制度，努力實現(xiàn)其均等化。首先，完善基本公共服務供給管理制度。從基本公共服務政府供給、預算管理、轉移與接續(xù)等方面提高公共服務制度化水平。不斷提升公共服務的統(tǒng)籌層次，在國家層面實現(xiàn)普惠性公共服務的規(guī)范化化；其次，提高教育醫(yī)療資源的可獲得性。實現(xiàn)基礎教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的均等化，關鍵是提高落后地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)人口對優(yōu)質的教育、醫(yī)療資源的可獲得性。在教育資源方面，隨著城鎮(zhèn)化的推進，相對日益增加的城鎮(zhèn)人口子女，城鎮(zhèn)教育資源的稀缺性越來越突出，需要根據(jù)常住人口數(shù)量配置，提高城鎮(zhèn)基礎教育供給水平。在醫(yī)療資源方面，重點是推進城市醫(yī)療衛(wèi)生服務向農(nóng)村延伸，并擴大農(nóng)村合作醫(yī)療的適用范圍，降低農(nóng)村居民、農(nóng)業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)獲取基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的成本。最后，提高社會保險的參保率。在醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等各類社會保險制度設計上，充分考慮包括農(nóng)業(yè)轉移人口在內的群體，提高農(nóng)業(yè)轉移人口參保率；建立全國統(tǒng)一的賬戶管理系統(tǒng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間、區(qū)域間社會保險的自由流轉與對接；政府財政通過無差別地給予所有低收入群體以相適應補貼，提高社會保險參保率，最終實現(xiàn)人人享有基本社會保障。

（三）深化勞動就業(yè)制度改革，建立健全農(nóng)民工政治參與政策體系

一方面，深化勞動就業(yè)制度改革。第一，建立健全相關的政策體系，使勞動力能夠在城鄉(xiāng)之間自由的流動，根除對農(nóng)民工的各種就業(yè)束縛，從根本上消除就業(yè)歧視，平等客觀地對待他們。第二，逐步建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)就業(yè)、失業(yè)登記制度，以便城鄉(xiāng)居民能夠平等、充分地就業(yè)，擴大就業(yè)、失業(yè)登記范圍，將農(nóng)村剩余勞動力計算在內，統(tǒng)一發(fā)放“就業(yè)失業(yè)登記證”，對城鄉(xiāng)社會登記失業(yè)率要及時發(fā)布。第三，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。另一方面，建立健全農(nóng)民工政治參與政策體系。首先，對于農(nóng)民工政治參與權利的關鍵，國家和地方有關部門要把握好，在此基礎上，研究制定合理的全體農(nóng)民工的參與政策體系，解除城鄉(xiāng)分割的政治參與體系，根據(jù)實際制定詳細的農(nóng)民工政治參與內容，使其切實可行。其次，政府要鼓勵農(nóng)民工建立表達自己合法權益的各種組織，使其政治參與規(guī)范化，切實保障他們的政治權利。例如在一些農(nóng)民工比較多的社區(qū)，建立農(nóng)民工自治組織，真正保障他們的合法權益。最后，實行社區(qū)民主治理。建立開放、民主的社區(qū)治理體制。對于社區(qū)內的公共管理事務，居民一律有權進行參與。努力發(fā)揮社會組織的作用，鼓勵其參與社區(qū)的管理，從而建立完善新型的社區(qū)公共治理模式。充分利用網(wǎng)絡媒介，加快社區(qū)管理網(wǎng)絡化，使得社區(qū)管理公開、透明化，進一步保障居民的權益。