田鑫雨

（河北省地礦局第六地質(zhì)大隊(duì) 河北 石家莊 050000）

隨著我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，人地矛盾日益突出?！昂侠砝猛恋?、保護(hù)耕地”已成為我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)基本國策。實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，對科學(xué)有效開發(fā)利用土地、保護(hù)耕地、實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，正日益發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目的管理工作，從理論研究、政策制定、法律規(guī)范、人才培養(yǎng)、實(shí)踐操作等方面，都存在著諸多問題。梳理廓清土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的內(nèi)涵外延、政策演變，對于我們搞好土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理工作，推動(dòng)土地資源開發(fā)管理向縱深發(fā)展，具有一定的文獻(xiàn)研究和實(shí)踐指導(dǎo)意義。

1 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的概念

1.1 土地開發(fā)整理。土地開發(fā)整理是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，對荒地、鹽堿地、灘涂、空閑地等宜農(nóng)未利用的土地進(jìn)行開發(fā)利用；對在生產(chǎn)建設(shè)過程中壓占、挖損、污染、破壞的土地和風(fēng)沙、洪災(zāi)、滑坡等自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾；對農(nóng)村地區(qū)林、田、路、渠等進(jìn)行綜合整治。通過土地開發(fā)整理，以增加耕地面積、恢復(fù)土地可利用功能、提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

1.2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目。與土地開發(fā)整理的3種類型相對應(yīng)，土地開發(fā)整理項(xiàng)目分為土地開發(fā)項(xiàng)目、土地復(fù)墾項(xiàng)目、土地綜合整治項(xiàng)目3種類型。

2 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的矛盾與問題

土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別是涉及到跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、多技術(shù)的一個(gè)新興行業(yè)，在理論政策、法律制度、專業(yè)規(guī)范以及社會(huì)參與等方面，還存在著諸多矛盾和問題。

2.1 政策法律有待進(jìn)一步健全完善。近年來，我國土地開發(fā)整理項(xiàng)目建設(shè)快速發(fā)展，但總體上看，國家層面的土地開發(fā)整理政策多，相關(guān)立法相對滯后，土地整治法律體系建設(shè)仍然嚴(yán)重滯后于快速發(fā)展的實(shí)踐需要。迄今為止，國家層面尚未就土地整治專門立法，目前關(guān)于土地整理的法律條文只有 《土地管理法》第四十一條：“國家鼓勵(lì)土地整理。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生存環(huán)境。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)釆取措施，改造中、低產(chǎn)田，整治閑散地和廢棄地?！眹临Y源部出臺并實(shí)施的一系列有關(guān)土地整治工作方面的 《意見》 《通知》或 《標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)范性政策文件，并不真正具有法律效力，不能從根本上替代法律法規(guī)。從實(shí)踐層面看，目前存在著低位法對一些問題作出了具體規(guī)定，但缺乏“上位法”支持的突出問題，制約了土地開發(fā)整理項(xiàng)目的管理規(guī)范。

2.2 管理體制機(jī)制有待進(jìn)一步創(chuàng)新。土地整理管理體制機(jī)制是土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的制度保障。目前在組織管理、資金整合、權(quán)屬調(diào)整、利益分配等方面還有待完善創(chuàng)新。一是政府組織管理部門職能有待強(qiáng)化。目前形成的土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理制度框架主要是政府主導(dǎo)，即土地開發(fā)整理項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收管理主要由各級政府國土資源行政主管部門和財(cái)政部門負(fù)責(zé)，形成了“國家放權(quán)、地方承擔(dān)主要責(zé)任”的項(xiàng)目管理運(yùn)作機(jī)制。從組織管理機(jī)構(gòu)看，土地整理專門管理機(jī)構(gòu)力量薄弱，職能不到位。二是資金管理使用機(jī)制有待完善。成片、成規(guī)模地實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，需要大量的資金投入，中央下達(dá)資金不足，地方配套資金往往難以到位，社會(huì)資金進(jìn)入還有諸多體制機(jī)制上的障礙，難以整合到一個(gè)土地開發(fā)整理項(xiàng)目上來，難以形成合力，發(fā)揮資金最大效益。

2.3 專業(yè)技術(shù)水平有待進(jìn)一步提高。土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理是一項(xiàng)政策性、技術(shù)性、規(guī)范性等要求都非常強(qiáng)的工作，涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域、多行業(yè)、多部門的協(xié)調(diào)配合。由于土地開發(fā)整理項(xiàng)目工程類型多，工作環(huán)節(jié)復(fù)雜，土地整理生態(tài)景觀、城鄉(xiāng)布局、土地流轉(zhuǎn)、工程內(nèi)容、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)跟不上，加之缺乏專業(yè)的規(guī)劃技術(shù)、施工隊(duì)伍、管理人員，特別是當(dāng)今信息技術(shù)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算的應(yīng)用較少，無法對土地整理情況做適時(shí)的分析，土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理缺乏專業(yè)的技術(shù)隊(duì)伍、管理隊(duì)伍，使得土地開發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量效益水平還不是很高。

3 土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的對策與建議

3.1 建立健全土地開發(fā)整理法律體系。建立健全土地開發(fā)整理法律體系是實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理的法律依據(jù)，是全面系統(tǒng)有效解決目前土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理過程中諸多問題，保障土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理健康發(fā)展的前提保障。依據(jù) 《憲法》，完善《土地管理法》，配套出臺 《土地整治條例》，依據(jù)成系統(tǒng)的法律法規(guī)，制定出臺一系列規(guī)范性政策文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，使土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理有法可依、有章可循。

3.2 改革創(chuàng)新土地開發(fā)整理管理機(jī)制。土地開發(fā)整理已上升為國家戰(zhàn)略，但目前的管理體制與機(jī)制已不適應(yīng)快速發(fā)展的土地整理項(xiàng)目建設(shè)的要求，需要積極改革創(chuàng)新。一是建立土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理專門組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門，以及規(guī)劃設(shè)計(jì)、投標(biāo)管理、監(jiān)理、施工、業(yè)主、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)部門單位，健全項(xiàng)目管理各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、合同管理制、建設(shè)監(jiān)理制、工程管護(hù)責(zé)任制，加強(qiáng)土地開發(fā)整理項(xiàng)目質(zhì)量管理，提高管理質(zhì)量水平和綜合效益。二是完善資金管理制度。統(tǒng)籌國土、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門項(xiàng)目資金，統(tǒng)一納入土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金集中管理使用，集中力量建設(shè)重點(diǎn)項(xiàng)目工程。拓寬融資渠道，因地制宜地采取多種融資方式，有效解決土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金缺口問題。三是加強(qiáng)利益分配土地權(quán)屬管理。土地權(quán)益和權(quán)屬管理是土地開發(fā)整理工作的重要內(nèi)容，也是保障土地開發(fā)整理成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目管理上，不僅要追求新增耕地的數(shù)量，更要注重耕地質(zhì)量的提高、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的改善。要嚴(yán)厲杜絕為獲得建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量，忽視土地開發(fā)整理質(zhì)量的行為。要切實(shí)杜絕為獲得土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金，忽視土地開發(fā)整理質(zhì)量的行為。在項(xiàng)目管理中，要切實(shí)注重土地開發(fā)整理數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)相統(tǒng)一。要建立與土地開發(fā)整理相應(yīng)的土地權(quán)屬管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化土地開發(fā)整理中的土地權(quán)屬管理，依據(jù)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，制定符合實(shí)際、切實(shí)可行的土地權(quán)屬分配方案，明晰產(chǎn)權(quán)，本著公平、公正和高效的原則，維護(hù)各方產(chǎn)權(quán)利益。

3.3 切實(shí)提高土地開發(fā)整理專業(yè)技術(shù)水平。一是要加快制定完整系統(tǒng)的土地開發(fā)整理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。明確國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)，明確土地開發(fā)整理專業(yè)門類和序列，建立調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、科研、預(yù)算、施工、監(jiān)理、驗(yàn)收和評價(jià)等方面的行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為提高土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理水平提供可參考的依據(jù)。二是加快培養(yǎng)高素質(zhì)的土地開發(fā)整理專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍。高素質(zhì)的土地開發(fā)整理專業(yè)隊(duì)伍是保證土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理水平提高的前提。要在高校中設(shè)置相關(guān)專業(yè)、相關(guān)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才。要組織正在從事土地開發(fā)整理的技術(shù)人員和管理人員開展專業(yè)培訓(xùn)、國內(nèi)外學(xué)習(xí)考察、技術(shù)管理交流等，迅速提升專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍、管理隊(duì)伍的綜合能力水平。三是要運(yùn)用現(xiàn)代科技成果提高土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理水平。要運(yùn)用衛(wèi)星遙感、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)手段，對土地開發(fā)整理項(xiàng)目科學(xué)管理，促進(jìn)土地開發(fā)整理項(xiàng)目管理水平不斷提高。