馬東邦

中共酒泉市肅州區(qū)委黨校，甘肅 酒泉 735000

一、肅州區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

近年來，肅州區(qū)在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，按照積極培育創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，推進全區(qū)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、集約化、機械化發(fā)展的思路，堅持“依法、自愿、有償”的原則，積極引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，充分激發(fā)了全區(qū)土地流轉(zhuǎn)的活力。截至2018年底，全區(qū)農(nóng)村現(xiàn)有家庭承包經(jīng)營農(nóng)戶53461戶，承包耕地面積674647畝，共流轉(zhuǎn)土地237908畝，占家庭承包經(jīng)營面積的35.26%。2018年新增土地流轉(zhuǎn)面積23046畝，涉及農(nóng)戶2442戶，簽訂合同2006份；2018年新建500畝以上規(guī)模流轉(zhuǎn)點17個，流轉(zhuǎn)面積10646畝，涉及農(nóng)戶1129戶，簽訂合同1129份；其中新增千畝規(guī)模流轉(zhuǎn)點2個，流轉(zhuǎn)面積2595畝，涉及農(nóng)戶231戶，簽訂合同231份。

二、肅州區(qū)土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

（一）流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，合同意識缺乏

首先，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶法治意識淡薄，合同契約精神不強，流轉(zhuǎn)隨意性強。主要是部分農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)以口頭協(xié)議為主，未形成有效的書面合同，極易導(dǎo)致流轉(zhuǎn)糾紛。其次，流轉(zhuǎn)的主體不規(guī)范。尤其是以村組為單位開展的規(guī)模化流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶在村組集體土地花名冊上簽字表示流轉(zhuǎn)意愿，以簽字代替委托，流轉(zhuǎn)土地的具體內(nèi)容約定不明確等，易造成農(nóng)戶悔約，引發(fā)流轉(zhuǎn)糾紛和矛盾。尤其是農(nóng)產(chǎn)品行情發(fā)生大幅變動時更易發(fā)生矛盾。以肅州區(qū)為例，2014年、2015年甜葉菊價格大幅上漲，每畝地毛收入接近8 000元，許多流轉(zhuǎn)土地被農(nóng)戶收回自行耕種。2017年、2018年甜葉菊價格大幅下跌，每畝地毛收入只有2 000多元，加之制種行情不佳，許多土地?zé)o法流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)合同毀約，引發(fā)了許多流轉(zhuǎn)糾紛，甚至引發(fā)了信訪上訪事件。

（二）流轉(zhuǎn)市場化水平不高，缺乏流轉(zhuǎn)信息支撐平臺

土地流轉(zhuǎn)主體是廣大農(nóng)民，受農(nóng)村信息化條件的影響和征信不完善的制約，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營戶土地轉(zhuǎn)入需求信息交換不充分，對外來單位、個人的土地流轉(zhuǎn)需求持懷疑排斥態(tài)度，使土地流轉(zhuǎn)僅限于村組熟人間小范圍、小規(guī)模、短期流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)市場不完善，流轉(zhuǎn)中介服務(wù)不健全，也制約了土地大范圍、大規(guī)模長期流轉(zhuǎn)。

（三）定價隨意，思想保守，規(guī)模流轉(zhuǎn)難度大

首先，土地聯(lián)產(chǎn)承包后，土地經(jīng)營權(quán)分解為小家小戶所有，規(guī)模流轉(zhuǎn)涉及眾多農(nóng)戶，農(nóng)戶的思想不一致，意見不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)難度大。其次，流轉(zhuǎn)收益與農(nóng)民自種收益差距明顯，特別是基礎(chǔ)條件較好，收益較高的土地農(nóng)民不愿流轉(zhuǎn)。再次，農(nóng)民戀土情結(jié)較濃，耕地總體偏少，農(nóng)業(yè)勞動力富余，外出務(wù)工缺乏技能，尤其免除農(nóng)業(yè)稅等稅費后，部分農(nóng)民寧可粗放耕種，也不愿將土地流轉(zhuǎn)。另外土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的富余勞動力因缺少技術(shù)技能無法及時輸轉(zhuǎn)或就地吸納，農(nóng)民除了流轉(zhuǎn)收益外，缺少務(wù)工收益，影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的熱情。第四，部分農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)政策心存誤解，小農(nóng)思想嚴重，部分農(nóng)民思想保守小富即安。特別是隨著城鎮(zhèn)化的推進，大量青壯年進城務(wù)工，留守農(nóng)民更是不愿承擔(dān)風(fēng)險，承包耕地農(nóng)民自行種植蔬菜、糧食，滿足自身及子女生活所需，土地成為農(nóng)民及進城務(wù)工子女的“后勤生活基地”。

（四）政策市場風(fēng)險，使流轉(zhuǎn)雙方的利益面臨挑戰(zhàn)

根據(jù)中國加入世貿(mào)組織的承諾和世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定，國家逐步減少取消直接向農(nóng)民發(fā)放的“黃箱補貼”，僅保留改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和條件的“綠箱補貼”，流轉(zhuǎn)經(jīng)營戶直接獲取的貨幣補貼不斷減少，經(jīng)濟不景氣導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品價格下跌，加之地膜、農(nóng)藥、種子等農(nóng)資價格不斷上漲，進一步壓縮了流轉(zhuǎn)土地的收益，很難調(diào)動土地流轉(zhuǎn)的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大，周期長，范圍廣，面臨的不確定因素多，客觀上要求有完善的農(nóng)業(yè)保險兜底，但受國家財政的制約，短時間建立起完善的農(nóng)業(yè)保險也不現(xiàn)實，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然、社會、經(jīng)營風(fēng)險全由種植者承擔(dān)，一定程度上也影響土地流轉(zhuǎn)的積極性。

（五）流轉(zhuǎn)土地開發(fā)融資難，制約土地規(guī)模流轉(zhuǎn)

我國經(jīng)濟面臨下行壓力，市場通貨緊縮，各行業(yè)融資困難。而農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，投資風(fēng)險大，回報低，期限長，更難吸引投資。流轉(zhuǎn)土地從事高效設(shè)施農(nóng)業(yè)開發(fā)，需要大量的資金投入，融資難直接影響土地流轉(zhuǎn)和后續(xù)開發(fā)。肅州區(qū)經(jīng)濟發(fā)展滯后，缺乏龍頭企業(yè)帶動，有實力有意愿從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)的企業(yè)不多。流轉(zhuǎn)土地以及農(nóng)村土地上的臨時建筑很難作為抵押物向銀行貸款融資，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地開發(fā)缺少資金支撐。

（六）土地流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，產(chǎn)值增加有限

因缺乏本地龍頭企業(yè)帶動，土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)有限，許多土地流轉(zhuǎn)后，耕作仍然以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、制種等為主，僅僅是生產(chǎn)數(shù)量的簡單疊加，缺少后期的深加工，產(chǎn)值增加有限。因農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，生產(chǎn)者缺少議價定價能力，土地流轉(zhuǎn)后生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品最終淪為低端的生產(chǎn)原料，深加工的附加值被上游企業(yè)壟斷，實際流轉(zhuǎn)業(yè)主受益有限，進一步影響了土地流轉(zhuǎn)的積極性。

三、解決肅州區(qū)土地流轉(zhuǎn)中問題的建議

從國家政策和肅州區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展形勢看，目前土地的流轉(zhuǎn)模式明顯不適應(yīng)該區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為做好土地流轉(zhuǎn)，提出如下建議：

（一）堅持黨的農(nóng)村政策，鼓勵流轉(zhuǎn)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度是黨的農(nóng)村政策的核心，是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民利益的制度基石，更是保證土地有序流轉(zhuǎn)的前提。要進一步貫徹落實《農(nóng)業(yè)法》《土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)和國家相關(guān)政策，切實做好農(nóng)村土地第二輪承包和確權(quán)登記發(fā)證工作，穩(wěn)定承包關(guān)系，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，按照“依法、有償、自愿”原則，推動土地流轉(zhuǎn)。

（二）加強流轉(zhuǎn)平臺建設(shè)，服務(wù)流轉(zhuǎn)

堅持政府搭臺，為土地流轉(zhuǎn)搭建平臺，培育規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，支持鼓勵引導(dǎo)農(nóng)戶依法、合理、有序流轉(zhuǎn)土地。一是建立肅州區(qū)區(qū)級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，培育區(qū)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和信息庫，搭建流轉(zhuǎn)信息發(fā)布平臺，及時向區(qū)內(nèi)外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋。建立完善區(qū)級土地流轉(zhuǎn)征信平臺，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方信用體系，減少毀約失信行為的發(fā)生。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)所及時收集整理土地流轉(zhuǎn)信息，為流轉(zhuǎn)雙方提供價格評估、法律咨詢等服務(wù)，監(jiān)督指導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，保障雙方的權(quán)利義務(wù)。三是健全村級土地流轉(zhuǎn)信息采集工作，確保流轉(zhuǎn)信息準(zhǔn)確及時收集報送，協(xié)助流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同。

（三）健全完善扶持政策，助推流轉(zhuǎn)

根據(jù)該區(qū)土地、產(chǎn)業(yè)實際情況，健全完善相應(yīng)的扶持政策，細化措施，助推土地流轉(zhuǎn)。一是加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，推動“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”同步發(fā)展，加快形成“工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮”的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。推行標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，做好“戈壁雪潤”有機農(nóng)產(chǎn)品品牌建設(shè)，根據(jù)鄉(xiāng)村實際，打造“一村一品、一鄉(xiāng)一業(yè)”發(fā)展格局。借助第二輪基礎(chǔ)設(shè)施投資計劃，加強農(nóng)村水利、道路、橋梁、環(huán)保、電網(wǎng)、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。二是加大資金信貸支持。農(nóng)村金融組織要立足該區(qū)農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)實際，落實2018年“中央一號”文件中關(guān)于“農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)可以依法向金融機構(gòu)融資擔(dān)保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”的政策精神，科學(xué)論證，創(chuàng)新金融工具，對有良好發(fā)展前途和經(jīng)濟效益的農(nóng)業(yè)項目，允許用土地經(jīng)營經(jīng)權(quán)和流轉(zhuǎn)土地上的附著物作抵押，向銀行申請貸款，解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金短缺的問題。三是推行結(jié)構(gòu)性減稅。對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)進行減稅，扶持農(nóng)業(yè)企業(yè)成長。四是完善拉長產(chǎn)業(yè)鏈。建立本地的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，不斷提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，積極吸納土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的富余勞動力，實現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，提高農(nóng)民的實際收入。五是要加強勞務(wù)市場的建設(shè)，解決好農(nóng)村勞動力的出路問題，緩解人地矛盾，減輕土地壓力，及時把有能力有技術(shù)的富余農(nóng)村勞動力輸轉(zhuǎn)到企業(yè)，解決企業(yè)用工荒和農(nóng)村勞動力閑置的問題。

（四）健全完善制度機制，促進流轉(zhuǎn)

一是制定出臺該區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險防范保障機制，區(qū)級財政安排一定財政資金建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保障金，以保障土地流轉(zhuǎn)雙方的收益，建立健全土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險預(yù)警、防范、控制和處置機制，把土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險降低到最低。二是完善農(nóng)村社保和富余勞動力就業(yè)渠道，建立完善農(nóng)村社會保障體系，抓好新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)力度，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、生有所靠”，減少農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地后的后顧之憂，激發(fā)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的熱情。利用農(nóng)閑時節(jié)，加強農(nóng)村富余勞動力再就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民就業(yè)技能，與用工企業(yè)對接，實現(xiàn)勞動力輸轉(zhuǎn)就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

（五）優(yōu)化培育特色產(chǎn)業(yè)，助推流轉(zhuǎn)

根據(jù)該區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局和優(yōu)勢，結(jié)合肅州區(qū)一區(qū)十園建設(shè)，在泉湖、銀達、果園、西峰、西洞等6鄉(xiāng)鎮(zhèn)地重點打造設(shè)施農(nóng)業(yè)蔬菜瓜果基地及休閑采摘，上壩、三墩、臨水、下河清等鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點發(fā)展高效制種基地，總寨、東洞等地重點發(fā)展戈壁農(nóng)業(yè)，沿山鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點發(fā)展林果、畜牧、花卉制種及田園觀光，懷茂、銀達、華尖等鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖、優(yōu)質(zhì)蔬菜和經(jīng)濟作物制種。支持鼓勵本地企業(yè)建立農(nóng)副產(chǎn)品加工基地，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，吸納更多的勞動力，為推動農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟發(fā)展做出貢獻。