文_曹海峰 龔維斌

進入新時代，隨著“一帶一路”交流合作的不斷深化，各類境外活動日益頻繁，公共安全的外延得到極大擴展與延伸，我國公民、組織和機構(gòu)在境外的安全需求越來越迫切。近年來，馬航MH370失聯(lián)、越南平陽大規(guī)模騷亂、也門撤僑等一系列境外涉我突發(fā)事件不斷發(fā)生，對我國的境外應(yīng)急能力提出了嚴峻考驗。我國既有的以應(yīng)對國內(nèi)突發(fā)事件為主的應(yīng)急管理機制亟須作出適當(dāng)調(diào)整。

一、“一帶一路”境外涉我突發(fā)事件應(yīng)急管理機制存在的主要問題

（一）組織體系不夠順暢，資源難以高效整合

一是制度化的應(yīng)急組織體系建設(shè)不足?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)過程中可能出現(xiàn)的境外涉我突發(fā)事件的復(fù)雜性、關(guān)聯(lián)性、政治性強，處置響應(yīng)過程多涉及黨、政、軍、警、企等多個方面，且往往需要國家間的外交協(xié)調(diào)與斡旋。但是，目前我國以各級政府為主體的應(yīng)急管理組織體系，在應(yīng)對“一帶一路”跨國重大突發(fā)事件時，難以在第一時間實現(xiàn)對黨委、軍隊救援力量和資源的統(tǒng)籌調(diào)度。從近年來發(fā)生的境外重大突發(fā)事件的應(yīng)對處置情況看，多是靠成立“一事一議”性質(zhì)的臨時組織指揮體系來完成，由于事前缺乏制度化的職責(zé)權(quán)限約定，各方在聯(lián)合應(yīng)對過程中的磨合與溝通成本較高。

二是國家層面缺乏能夠整合各類涉外應(yīng)急管理職能的高層級權(quán)威常設(shè)機構(gòu)。當(dāng)前，在中央政府層面一般是以行業(yè)主管部門為牽頭單位來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對境外涉我突發(fā)事件。但隨著“一帶一路”建設(shè)的推進，這種以“條”為單位的應(yīng)對模式與境外涉我突發(fā)事件“跨界”資源需求之間的矛盾逐漸顯現(xiàn)。新組建的應(yīng)急管理部雖然能夠在很大程度上實現(xiàn)應(yīng)急資源的整合，但其主要職責(zé)是應(yīng)對國內(nèi)可能發(fā)生的自然災(zāi)害和事故災(zāi)難。因此，這就要求必須依靠一個相當(dāng)高層級的強力決策機構(gòu)和協(xié)調(diào)運作平臺，來實現(xiàn)“條”與“塊”資源的快速融合共享，并統(tǒng)籌黨、政、軍各方力量。

三是境外涉我事件相關(guān)的“前端”部門與“后端”部門間的常態(tài)化風(fēng)險溝通不足。目前，國際發(fā)展合作署以及發(fā)展改革、工業(yè)信息、交通運輸、文化旅游等“一帶一路”建設(shè)牽頭部門對沿途安全風(fēng)險這一“副產(chǎn)品”的關(guān)注度不夠，與應(yīng)急、衛(wèi)生健康、公安、國安等安全保障與應(yīng)急資源供給部門之間的常態(tài)化風(fēng)險溝通與聯(lián)合準(zhǔn)備不夠。一旦境外發(fā)生涉我方人員和項目的重大突發(fā)事件，前端建設(shè)部門與后端保障部門間的協(xié)作只能“臨時抱佛腳”，難免會出現(xiàn)溝通不暢、協(xié)調(diào)不力等問題。

（二）應(yīng)急準(zhǔn)備能力不足，保障措施尚需加強

一是“一帶一路”應(yīng)急資金保障不足且渠道單一。作為我國應(yīng)急資金保障主要來源的各級政府財政應(yīng)急專項資金總額十分有限，多數(shù)情況要靠中央統(tǒng)籌安排，給中央財政帶來巨大壓力。此外，社會資金參與“一帶一路”應(yīng)急管理活動的方向還需引導(dǎo)，參與渠道和資金管理模式也有待完善。“一帶一路”巨災(zāi)保險制度尚處于先期探索階段。

二是境外涉我重特大突發(fā)事件應(yīng)急處置對資源保障提出了更高要求。境外應(yīng)急資源保障不但需要我們根據(jù)不同國家的具體情況提前做好有針對性的物資儲備，而且還需要在當(dāng)?shù)胤煽蚣芟屡c當(dāng)?shù)卣块T和有關(guān)機構(gòu)進行充分對接并達成征用補償協(xié)議，甚至可能要通過國家外交途徑來達成一致。此外，在“一帶一路”倡議推進過程中，如何統(tǒng)籌推進能源、化工、交通建設(shè)等對應(yīng)急資源需求專業(yè)化程度較高的重大項目與配套的應(yīng)急物資保障體系同步落地，也是當(dāng)前一個重大現(xiàn)實問題。

三是境外涉我突發(fā)事件應(yīng)急處置需要更多依賴他國專業(yè)應(yīng)急救援力量，國內(nèi)應(yīng)急力量參與救援行動受制于諸多復(fù)雜因素。一方面，“一帶一路”沿線很多國家應(yīng)急救援力量較為薄弱；另一方面，受政治、法律、外交等多重影響，國內(nèi)專業(yè)應(yīng)急力量赴外開展處置行動時往往缺乏主動權(quán)，“遠水”與“近渴”的結(jié)構(gòu)性矛盾突出。即便是國內(nèi)救援力量獲準(zhǔn)進入“一帶一路”沿線國家在與當(dāng)?shù)鼐仍α康穆?lián)合行動方面也存在很多困難。

（三）應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)滯后

目前，我國針對“一帶一路”建設(shè)中特定風(fēng)險的應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)滯后，涵蓋四大類突發(fā)事件、覆蓋各相關(guān)部門及企業(yè)的“一帶一路”境外涉我突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系尚未建成。在國家層面，盡管目前已有國家涉外突發(fā)事件專項預(yù)案和各部門預(yù)案，但是，這些預(yù)案的情景設(shè)計較為寬泛，并未針對“一帶一路”倡議推進中可能會遇到的各種重大突發(fā)事件專門進行情景構(gòu)建，其有效性尚需在實踐中檢驗。在企業(yè)層面，部分走出去的中國企業(yè)在境外突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)方面存在明顯準(zhǔn)備不足的情況。相關(guān)企業(yè)的應(yīng)急預(yù)案體系在涉及境外事項時，內(nèi)容過于籠統(tǒng)且缺乏操作性，“自說自話”現(xiàn)象較為普遍，與政府有關(guān)部門和駐外機構(gòu)、所在國政府部門之間缺乏有效銜接。

二、完善“一帶一路”境外涉我突發(fā)事件應(yīng)急管理機制的幾點建議

（一）在中央層面設(shè)立“一帶一路”安全與應(yīng)急協(xié)調(diào)議事機構(gòu)

在中央層面，建議設(shè)立“一帶一路”安全與應(yīng)急專門協(xié)調(diào)議事機構(gòu)。例如，可考慮在國家安全委員會之下，專門設(shè)立“一帶一路”安全與應(yīng)急分委員會，作為“一帶一路”境外涉我突發(fā)事件應(yīng)急管理的最高決策和議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。原因有二：一是可以解決“一帶一路”境外重大突發(fā)事件應(yīng)對中需要黨、政、軍各方力量系統(tǒng)整合與高度協(xié)同的關(guān)鍵問題；二是可以兼顧內(nèi)部安全與外部安全、國土安全與國民安全、自身安全與共同安全等若干方面的統(tǒng)籌安全問題。

“一帶一路”安全與應(yīng)急協(xié)調(diào)議事機構(gòu)主要聚焦于“非常規(guī)”情景，對關(guān)系“一帶一路”建設(shè)安全的重大事項進行討論研究和統(tǒng)籌決策，制定最高安全政策，對境外發(fā)生的涉我重大突發(fā)事件處置做出政治層面的決策，并統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)可能涉及的中央與國家有關(guān)部門。在非常規(guī)緊急狀態(tài)下，應(yīng)急管理部、衛(wèi)生健康委員會、公安部、國家安全部等現(xiàn)有應(yīng)急管理機構(gòu)統(tǒng)一納入國家安全委員會框架之下，接受統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而對于一般性的常規(guī)境外涉我突發(fā)事件，仍然按照原有的四大類突發(fā)事件分類響應(yīng)（其中自然災(zāi)害、事故災(zāi)難類歸口應(yīng)急管理部）的機制進行應(yīng)對處置。

（二）完善國內(nèi)、國際“一帶一路”風(fēng)險溝通與應(yīng)急協(xié)調(diào)機制

在國內(nèi)，進一步完善跨部門的常態(tài)化“一帶一路”風(fēng)險溝通與信息共享機制。依托重大事項的部際聯(lián)席會議制度，重點打通“一帶一路”倡議中發(fā)揮關(guān)鍵作用的前端建設(shè)推進部門（如國際發(fā)展合作、發(fā)展改革、工業(yè)信息、交通運輸、文化旅游、能源等部門）與后端安全應(yīng)急保障部門（如應(yīng)急、氣象、衛(wèi)生健康、公安、國安、生態(tài)環(huán)境等部門）相互之間的信息關(guān)卡，做到重大安全風(fēng)險信息實時共享。如遇可能涉及國家安全的重大緊急事項，及時向國安委“一帶一路”安全與應(yīng)急分委員會報告。

在國際上，重點加強與“一帶一路”沿線國家的安全風(fēng)險信息共享與應(yīng)急協(xié)調(diào)機制建設(shè)。通過與沿線國家簽署雙邊、多邊安全與應(yīng)急合作協(xié)議等形式，進行安全利益“捆綁”，將合作意向上升為法律文件進行固化。重點在防災(zāi)減災(zāi)、生產(chǎn)安全、防恐反恐、傳染病防控、跨境水污染及環(huán)境污染等領(lǐng)域開展情報信息共享。通過外交等多重手段，創(chuàng)造有利條件和渠道，爭取在發(fā)生境外涉我重大突發(fā)事件時，我方救援力量能夠共同參與聯(lián)合處置。進一步完善上海合作組織、中國—東盟、中國—阿拉伯國家、中國—非洲等多邊國際合作組織框架下的情報共享、風(fēng)險溝通與境外聯(lián)合應(yīng)急行動等機制建設(shè)。

（三）組建“一帶一路”風(fēng)險評估與預(yù)警發(fā)布的半官方研究機構(gòu)

依托國家級智庫，整合現(xiàn)有不同領(lǐng)域的安全風(fēng)險研究資源，組建半官方的“一帶一路”風(fēng)險評估與預(yù)警發(fā)布學(xué)術(shù)研究機構(gòu)。中央有關(guān)部委及其下屬的國家級預(yù)警中心、情報中心等信息集散部門，要為該研究機構(gòu)的運行提供后臺信息資源支持，建立一體化“一帶一路”涉外安全風(fēng)險信息平臺。系統(tǒng)、客觀地開展“一帶一路”沿線國家公共安全風(fēng)險評估工作，重點關(guān)注并持續(xù)跟蹤境外有關(guān)國家的政治動蕩風(fēng)險、社會治安與恐怖主義風(fēng)險、重大自然災(zāi)害風(fēng)險、生產(chǎn)安全風(fēng)險及公共衛(wèi)生安全風(fēng)險等方面，定期或適時向社會及時公布。通過制度化建設(shè)，將沿線國家公共安全風(fēng)險評估作為“一帶一路”境外重大項目投資建設(shè)的前置條件，有關(guān)企事業(yè)單位應(yīng)同步推進項目可行性和安全性的研究論證工作。

（四）大力推進沿邊、沿海及海上救援基地建設(shè)

統(tǒng)籌兼顧“一帶一路”重大安全風(fēng)險防范和應(yīng)急救援的需求，有針對性地優(yōu)化我國各類應(yīng)急救援基地的空間布局，重點推動沿邊、沿海地區(qū)以及海上應(yīng)急救援基地建設(shè)。不同地區(qū)按照不同側(cè)重點進行應(yīng)急力量的建設(shè)和應(yīng)急資源的儲備。

完善各類民間救援力量參與海外應(yīng)急救援行動的渠道和機制，積極鼓勵民間救援力量“走出去”，通過加大國際人道主義援助力度、加大應(yīng)急救援國際合作力度等方式，“講好中國故事”。

（五）完善“一帶一路”境外涉我重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系

出臺“一帶一路”境外涉我重大突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)的規(guī)范性文件，明確提出各級政府及其相關(guān)部門、各相關(guān)企業(yè)和機構(gòu)應(yīng)急預(yù)案編制的原則性要求。結(jié)合沿線不同國家、不同項目的具體風(fēng)險和實際情況，推廣情景構(gòu)建技術(shù)，建設(shè)具有針對性和可操作性的應(yīng)急預(yù)案體系。鼓勵相關(guān)部門和單位與沿線國家有關(guān)部門和單位聯(lián)合編制應(yīng)急預(yù)案，并開展聯(lián)合應(yīng)急演練，提升應(yīng)急協(xié)同處置能力。建立境外涉我重大突發(fā)事件以及跨國大規(guī)模聯(lián)合演練的后評估制度，適時修訂完善相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。

（六）加強“一帶一路”應(yīng)急資金保障體系建設(shè)

建立“一帶一路”安全與應(yīng)急專項資金管理制度，在各級財政中預(yù)留出一定比例的專項應(yīng)急準(zhǔn)備金，并統(tǒng)籌確定中央與地方財政的比例。提供有力政策，積極鼓勵和引導(dǎo)各類“一帶一路”基金和有關(guān)社會資金采取靈活多樣的形式參與“一帶一路”安全與應(yīng)急管理活動。加快研究并推進“一帶一路”應(yīng)急保險制度的落地等問題。