摘 要：通過對(duì)全國人大常委會(huì)法工委關(guān)于“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”問題的《研究意見》和《復(fù)函》的法律研究和解讀，結(jié)合國家法律法規(guī)對(duì)行政審計(jì)的相關(guān)規(guī)定，提出了審計(jì)條款在實(shí)務(wù)中的法律適用，對(duì)以后在實(shí)務(wù)中運(yùn)用好《研究意見》和《復(fù)函》，規(guī)避審計(jì)條款的合同風(fēng)險(xiǎn)具有很大指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：審計(jì)結(jié)果；工程竣工；結(jié)算依據(jù)

中圖分類號(hào)：D922.27 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-7344（2018）33-0289-02

根據(jù)國家及地方對(duì)于大型投資項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督審計(jì)要求，涉及建設(shè)工程造價(jià)的審計(jì)，實(shí)務(wù)中，建設(shè)單位與承包單位很容易產(chǎn)生爭(zhēng)議和糾紛，如何處理工程結(jié)算及工程造價(jià)審計(jì)之間的關(guān)系非常重要。2017年6月5日，全國人大常委會(huì)法工委對(duì)中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)回復(fù)《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》，該復(fù)函發(fā)布后，社會(huì)上對(duì)政府投資項(xiàng)目“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”存在誤解，很多人認(rèn)為“以審計(jì)結(jié)果為竣工結(jié)算依據(jù)”被全國人大常委會(huì)法工委以復(fù)函的方式取消，認(rèn)為建設(shè)工程合同中不能再約定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”的條款了，這是對(duì)復(fù)函的重大誤解。本文將從多個(gè)視角對(duì)“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”相關(guān)法律問題進(jìn)行研究和解讀。

1 關(guān)于相關(guān)意見的形成背景

社會(huì)各方對(duì)\"以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)\"的認(rèn)識(shí)存在差異，在法律糾紛處理和裁判中意見不統(tǒng)一，為此：

（1）2015年5月，中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)向全國人大常委會(huì)法工委提交《關(guān)于申請(qǐng)對(duì)規(guī)定“以審計(jì)結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算依據(jù)”的地方性法規(guī)進(jìn)行立法審查的函》，函中對(duì)地方性法規(guī)中有關(guān)以審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定提出審查建議。

（2）2017年2月22日，全國人大常委會(huì)法工委發(fā)布了《對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定的研究意見》（法工委函〔2017〕2號(hào)文）（以下簡(jiǎn)稱《研究意見》），對(duì)有關(guān)審計(jì)的地方性法規(guī)進(jìn)行了梳理和要求。

（3）2017年6月5日，全國人大常委會(huì)法工委在回復(fù)中國建筑業(yè)協(xié)會(huì)《關(guān)于對(duì)地方性法規(guī)中以審計(jì)結(jié)果作為政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)有關(guān)規(guī)定提出的審查建議的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)函》）中提出，直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)和應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)的規(guī)定，限制了民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

2 關(guān)于國家法律法規(guī)對(duì)行政審計(jì)的相關(guān)規(guī)定

2.1 行政審計(jì)的建設(shè)項(xiàng)目范圍

（1）《中華人民共和國審計(jì)法》第二十二條規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（2）《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條規(guī)定了政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目包括：①全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的；②未全部使用財(cái)政資金，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%，或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下，但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營實(shí)際控制權(quán)的。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目行政審計(jì)的內(nèi)容

（1）依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第二十條第二款之規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本實(shí)施條例規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

（2）2011年1月14日，國家審計(jì)署頒布施行《政府投資項(xiàng)目審計(jì)規(guī)定》第六條之規(guī)定，“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目重點(diǎn)審計(jì)的內(nèi)容是包括工程造價(jià)、投資控制和資金管理、工程質(zhì)量、設(shè)備物資和材料采購、投資績效、等在內(nèi)的建設(shè)工程合同相關(guān)內(nèi)容?！钡诎藯l之規(guī)定，“對(duì)政府投入大、社會(huì)關(guān)注度高的重點(diǎn)投資項(xiàng)目竣工決算前，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先進(jìn)行審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的多計(jì)工程價(jià)款等問題，應(yīng)當(dāng)責(zé)令建設(shè)單位與設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供貨等單位據(jù)實(shí)結(jié)算?！?/p>

國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)是對(duì)政府投資項(xiàng)目的全方位監(jiān)督，保障政府投資資金安全和資金發(fā)揮最大效益的手段。此后，多個(gè)地方政府先后頒布了地方性審計(jì)條例或?qū)徲?jì)監(jiān)督條例，條例明確規(guī)定政府投資和以政府投資為主的工程項(xiàng)目“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”。

在地方立法規(guī)定中，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行政府審計(jì)，要求將政府審計(jì)結(jié)果直接或者應(yīng)當(dāng)作為發(fā)承包雙方工程竣工結(jié)算的最終依據(jù)。從法律層面上分析，發(fā)承包雙方的合同關(guān)系屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，政府審計(jì)屬于內(nèi)部監(jiān)督的行政法律關(guān)系，屬于不同的法律關(guān)系。地方立法的規(guī)定混淆了這兩種法律關(guān)系的界限，超出了行政審計(jì)的監(jiān)督職能，不符合民事雙方平等自愿的原則，實(shí)際中很大程度上損害或影響了承包方的合法權(quán)利，對(duì)此，全國人大常委會(huì)法工委提出立法審查意見，并要求地方政府對(duì)此類規(guī)定進(jìn)行糾正是完全正確的。

3 關(guān)于如何正確解讀《研究意見》和《復(fù)函》的法律研究

全國人大常委會(huì)法工委在《研究意見》中指出，地方性法規(guī)中對(duì)審計(jì)結(jié)果作為政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目竣工結(jié)算依據(jù)做了規(guī)定，這些規(guī)定主要有三種情況：①直接規(guī)定審計(jì)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為竣工結(jié)算的依據(jù)；②規(guī)定建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)；③規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)。

根據(jù)對(duì)《研究意見》的解讀，第一種情況“地方性法規(guī)中直接以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”和第二種情況“應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”的規(guī)定，限制了平等合同主體之間的民事權(quán)利，超越了地方立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)予以糾正。而第三種情況，即規(guī)定建設(shè)單位可以在招標(biāo)文件中載明或者在合同中約定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)”的相關(guān)條款，屬于合同主體之間的自愿約定，不存在與法律不一致、超越地方立法權(quán)限的問題，因此，《復(fù)函》也進(jìn)一步明確該意見。

通過以上對(duì)三種情況的法律研究和分析認(rèn)為，第二種情況和第三種情況的區(qū)別僅在于表述的“應(yīng)當(dāng)”和“可以”。第三種情況中的可以“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算的依據(jù)”，并不屬于全國人大常委會(huì)要求糾正的范圍。發(fā)、承包雙方自愿對(duì)結(jié)算方式和依據(jù)達(dá)成合意，符合民事權(quán)利的平等自愿原則，不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定，因此可以在建設(shè)工程合同中約定“以審計(jì)結(jié)果作為竣工結(jié)算依據(jù)”。

4 關(guān)于審計(jì)條款在司法實(shí)務(wù)中的法律適用

通過以上就審計(jì)條款相關(guān)意見的形成背景及有關(guān)規(guī)定的梳理和法律研究分析，對(duì)如何在司法實(shí)務(wù)中適用的問題，提出如下意見，規(guī)避審計(jì)條款的合同風(fēng)險(xiǎn)。

（1）如果雙方合同條款中有類似“工程的最終結(jié)算以政府審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)”的表述，這屬于雙方明確約定，所以，最終結(jié)算應(yīng)當(dāng)以審計(jì)結(jié)果作為依據(jù)。

最高人民法院[2001]民一他字第2號(hào)文明確指出，“建設(shè)工程承包合同案件應(yīng)以當(dāng)事人的約定作為法院判決的依據(jù)。只有在合同明確約定以審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)或者合同約定不明確、合同約定無效的情況下，才能將審計(jì)結(jié)論作為判決的依據(jù)?！币罁?jù)最高院的意見，只有在合同約定明確的情況下，才以審計(jì)結(jié)果作為結(jié)算依據(jù)。

（2）如果雙方合同條款中雖然約定最終結(jié)算價(jià)款需要提交政府機(jī)關(guān)審核，但沒有約定該審核結(jié)果即為最終結(jié)算依據(jù)的，屬于合同約定不明確。由于審核與結(jié)算屬于不同的法律概念，審核具有政府機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的作用，而結(jié)算屬于平等主體之間的合同行為，因此，這種情形應(yīng)結(jié)合雙方合同實(shí)際履行的情況綜合判定，不宜直接推定該審核結(jié)果即為最終結(jié)算金額。

（3）如果雙方合同條款中對(duì)最終結(jié)算僅僅約定以審計(jì)方式結(jié)算的，但未明確約定審計(jì)主體，亦屬于合同約定不明確，這種情形不宜直接推定為政府審計(jì)。

收稿日期：2018-10-10

作者簡(jiǎn)介：唐慶慶（1982-），經(jīng)濟(jì)師，本科，法學(xué)專業(yè)。

司穩(wěn)玲（1978-），高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，研究生，法學(xué)專業(yè)。