■ 張小陌

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

0 引言

稀土（REE）是鑭系元素和鈧、釔等17種金屬元素的統(tǒng)稱，不僅是電子、激光、核工業(yè)、超導(dǎo)等諸多高科技的潤滑劑，也是用于提高制造飛機(jī)、坦克、導(dǎo)彈的鋼材、合金的戰(zhàn)術(shù)性能的必需品，其重要戰(zhàn)略意義已得到人們的充分認(rèn)識和肯定。《稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》中明確提出，稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，是改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)及國防科技工業(yè)不可或缺的關(guān)鍵元素?！吨袊圃?025》是中國政府實(shí)施制造強(qiáng)國戰(zhàn)略第一個十年的行動綱領(lǐng)，其中涉及的部分重點(diǎn)領(lǐng)域都離不開對稀土的開發(fā)利用。

中國是稀土大國，資源儲量在世界總儲量中占有相當(dāng)大的比重，但是中國稀土帶來的經(jīng)濟(jì)效益卻不容樂觀，出現(xiàn)稀土資源出口量大幅增長而價格卻只賣出了“土價錢”的現(xiàn)象。鄧小平曾說過“中東有石油，中國有稀土”，如今，中東的石油支撐了整個國家的經(jīng)濟(jì)收入，而中國稀土卻深陷“低價”泥潭。改變中國稀土的困窘狀態(tài)，對現(xiàn)今的國內(nèi)稀土行業(yè)乃至未來整個中國工業(yè)和綜合國力有著重要意義和深遠(yuǎn)影響。

1 中國稀土資源概況

1.1 儲量和分布

1.1.1 儲量情況

自2014年起，由于美國稀土數(shù)據(jù)重新核減，全球稀土按氧化物計(jì)為1.2億t，下降了7.1%。然而，從整體上看，全球稀土資源仍比較豐富，保守估計(jì)，即按照原國土資源部稀土儲量數(shù)據(jù)，并以最低水平的采選回收率10%計(jì)算，全球稀土儲采比也有近60年。尤其是輕稀土，能夠供應(yīng)全球的長期需求。目前，中國稀土資源儲量約為4400萬噸，居全球第一位，其他國家稀土資源儲量遠(yuǎn)低于中國（表1）。

表1 世界稀土資源儲量（萬噸）

稀土資源按照成因主要分為碳酸鹽巖型、堿性巖型、熱液脈型等，其中碳酸鹽巖型占較大比重。碳酸巖型碳酸鹽礦物含量超過50%的火成巖，被認(rèn)為起源于上地幔富二氧化碳而貧二氧化硅的巖漿。堿性巖型來自于異常富集堿性金屬（Na、K、Ca）的巖漿，可以形成一些在其他巖石類型中不常見的含鈉、鉀礦物（如似長石、堿性輝石和堿性角閃石）。

全國礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查資料顯示，中國稀土礦累計(jì)查明資源儲量約18839萬噸，其中碳酸鹽巖型占96.11%；中國稀土礦保有資源儲量約16701萬噸（稀土氧化物），其中碳酸鹽巖型占96.12%（表2）。

1.1.2 分布狀況

中國稀土資源分布呈“南重北輕”的特征，南方主要以重稀土資源為主，分布在江西、廣東、廣西、福建、湖南等省，以獨(dú)特的離子態(tài)賦存于花崗巖風(fēng)化殼層中，主要含釤、銪、釓、鋱、鏑、鈥、鉺、銩、鐿、镥、釔和鑭、釹等元素。北方主要為輕稀土資源，集中分布在包頭白云鄂博等地，主要含鑭、鈰、鐠、釹和少量釤、銪、釓等元素。

表2 稀土資源儲量礦床分布類型

全國礦產(chǎn)資源利用現(xiàn)狀調(diào)查資料顯示，內(nèi)蒙古自治區(qū)稀土保有資源儲量約16010萬噸，占全國總量的95.86%，位居全國第一。四川、湖北、江西等省區(qū)合計(jì)約690.86萬噸，占比僅為4.14%。

1.2 中國稀土經(jīng)濟(jì)概況

1.2.1 生產(chǎn)情況

1998年之后，中國的稀土產(chǎn)量在全球比重一直高達(dá)80%以上，并在2011年達(dá)到全球產(chǎn)量的97%，處歷史最高峰，2012年開始有所下降[1]。雖然原國土資源部從2006年實(shí)施稀土開采總量控制，2006—2011年國內(nèi)稀土開采總量指標(biāo)在8～10萬噸之間，但是國內(nèi)實(shí)際稀土產(chǎn)量依舊居高不下，仍保持在10萬噸以上。2014年，世界稀土產(chǎn)量約為11萬噸，中國稀土產(chǎn)量約為9.5萬噸，占86.36%，與2013年持平；2016年，世界稀土產(chǎn)量約為12.6萬噸，中國稀土產(chǎn)量約為10.5萬噸，占83.33%；2017年世界稀土產(chǎn)量約為17.82萬噸，中國稀土產(chǎn)量約為16萬噸，占89.79%[2]。

中國的稀土產(chǎn)量主要來自內(nèi)蒙古的白云鄂博礦床，是開采鐵礦石的副產(chǎn)品；部分稀土產(chǎn)自四川冕寧的牦牛坪氟碳鈰礦和華南的離子吸附性稀土礦床。2012年9月13日，原國土資源部公布了新的《稀土采礦權(quán)名單》，全國稀土采礦權(quán)證由原來的113個整合為67個，其中大部分集中在江西省。中國的主要稀土生產(chǎn)商有：北方的包頭稀土集團(tuán)、山東微山稀土公司和四川江銅稀土公司；南方的江西贛州稀土集團(tuán)、福建稀土集團(tuán)、廣東稀土集團(tuán)等。根據(jù)中國稀土資源分布的特征，北方地區(qū)主要生產(chǎn)輕稀土，南方地區(qū)主要生產(chǎn)中重稀土。

1.2.2 消費(fèi)情況

2001—2016年，我國稀土消費(fèi)量從2.2萬噸增加至8.5萬噸左右，年均增長速度約10%，其中新材料領(lǐng)域稀土消費(fèi)所占比重超過60%。同時，我國稀土消費(fèi)占世界稀土消費(fèi)比重從25%提高至60%左右，成為世界最大稀土消費(fèi)國[3]?？傮w來看，中國稀土廣泛應(yīng)用于新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天等高新技術(shù)領(lǐng)域，特別是在新材料領(lǐng)域的消費(fèi)增長非常迅速，稀土消費(fèi)結(jié)構(gòu)已從原來的傳統(tǒng)領(lǐng)域?yàn)橹鬓D(zhuǎn)變?yōu)橐孕虏牧项I(lǐng)域?yàn)橹鳌?/p>

預(yù)計(jì)到2020年，中國國內(nèi)稀土消費(fèi)總量將達(dá)到19萬噸，其中高新技術(shù)領(lǐng)域消費(fèi)量達(dá)到13萬噸，將占全球總消費(fèi)量的68%。對中國稀土行業(yè)現(xiàn)狀分析可以看出，稀土產(chǎn)品包括稀土鹽類、稀土氧化物、稀土合金、混合稀土金屬、單一稀土金屬、稀土新材料（稀土永磁材料、稀土儲氫材料和稀土發(fā)光材料），用于多個領(lǐng)域，特別是在新材料領(lǐng)域的消費(fèi)增長非常迅猛，刺激了稀土材料的需求，從而帶動了稀土工業(yè)的發(fā)展[4]。

1.2.3 貿(mào)易情況

20世紀(jì)80年代起，中國稀土真正開始進(jìn)入國際市場，1995年以后，中國一直占據(jù)著世界稀土市場供給度90%以上的絕對領(lǐng)先地位。中國出口的稀土資源銷往美國、日本、法國、荷蘭等70多個國家和地區(qū)，其中多為發(fā)達(dá)國家。2015年，中國稀土平均出口價格為10.7美元/千克，比2014年下降6.4%，出口總量為34833噸，比2014年增長25.4%，出口量的大幅增長導(dǎo)致中國稀土價格一路下跌。

令人尷尬的是，盡管中國是全球最大的稀土出口國，但由于國內(nèi)稀土冶煉提取技術(shù)落后，每年仍需要從國外進(jìn)口部分稀土精煉產(chǎn)品。2011年和2012年中國稀土產(chǎn)品進(jìn)口量及金額概況見表3。

2 稀土行業(yè)現(xiàn)存問題

2.1 資源過度開發(fā)，儲量迅速減少

盡管中國是稀土資源儲量大國，但由于國內(nèi)稀土回收利用率較低、政府監(jiān)管不力等諸多原因，經(jīng)過半個多世紀(jì)的開采，中國稀土資源保有儲量和保障年限不斷降低，很多礦山資源枯竭，礦區(qū)資源衰減速度不斷加快[5]，一些經(jīng)濟(jì)價值高的重稀土資源濫采濫挖嚴(yán)重。很多礦區(qū)存在采易棄難、采富棄貧的現(xiàn)象，資源回收率很低。南方離子型稀土資源開采回收率不到50%，包頭稀土礦采選利用率僅10%。長此以往，必將危及到中國稀土資源儲量的優(yōu)勢地位，不利于稀土工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。與之形成鮮明對比的是美國稀土資源儲量基本保持不變，而日本則從中國進(jìn)口大量稀土資源囤積儲備，其數(shù)量已足夠日本使用數(shù)十年之久。

表3 中國稀土產(chǎn)品進(jìn)口量及金額

2.2 缺乏明確戰(zhàn)略規(guī)劃和有效調(diào)控監(jiān)管機(jī)制

最初，稀土產(chǎn)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位未能得到政府的足夠重視，如何對稀土資源高效開發(fā)利用、促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展、加強(qiáng)稀土科技創(chuàng)新等一系列問題長期以來缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。2006年以前，政府對稀土行業(yè)采取的是鼓勵出口政策，2006年后逐步縮緊對稀土的管控，2010年明確控制開采原礦的總量，大幅度削減出口配額量。但是，隨著2014年世貿(mào)組織作出不利于中國稀土貿(mào)易的裁定，中國于2015年取消了稀土出口配額與出口稅。由于稀土資源大規(guī)模的開發(fā)和盲目擴(kuò)張影響到中國稀土產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，我國政府開始不斷出臺調(diào)整稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)措施并起到了一定作用，但由于缺乏明確的戰(zhàn)略規(guī)劃以及地方對政策的執(zhí)行力不強(qiáng)等原因，導(dǎo)致稀土產(chǎn)業(yè)仍舊擺脫不了當(dāng)前的窘困局面。此外，由于稀土資源多分布于偏遠(yuǎn)地區(qū)，執(zhí)法部門實(shí)施有效監(jiān)管較為困難，很多中小企業(yè)私采亂挖行為導(dǎo)致政府的調(diào)控措施成為一紙空文。

2.3 稀土行業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前，中國稀土產(chǎn)品缺乏技術(shù)創(chuàng)新，初級產(chǎn)品產(chǎn)能嚴(yán)重過剩。稀土材料及器件科技研發(fā)滯后，在稀土新材料開發(fā)和終端應(yīng)用技術(shù)方面與國際先進(jìn)水平差距明顯，擁有知識產(chǎn)權(quán)和新型稀土材料及器件生產(chǎn)加工技術(shù)較少。產(chǎn)能格局不合理，低端產(chǎn)品過剩，高端產(chǎn)品匱乏，缺少附加值高的深加工產(chǎn)品。產(chǎn)業(yè)集中度低，缺少具有核心競爭力的大型企業(yè)，行業(yè)自律性差，存在一定程度的惡性競爭。以低端產(chǎn)品為主的稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終導(dǎo)致中國出口了大量寶貴資源卻不能換來公平的經(jīng)濟(jì)效益。

2.4 生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

部分稀土企業(yè)缺乏環(huán)保意識，只注重眼前經(jīng)濟(jì)利益，沒有在開采后對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理。稀土開采過程中一般要使用浸礦等手段對礦物進(jìn)行分離，會導(dǎo)致大量的化學(xué)藥劑滲透到土壤，對土壤和水源都具有一定威脅，嚴(yán)重破壞地表植被，造成水土流失和土壤污染、酸化，使得農(nóng)作物減產(chǎn)甚至絕收[4]。輕稀土礦多為多金屬共伴生礦，在冶煉、分離過程中會產(chǎn)生大量有毒有害氣體、高濃度氨氮廢水、放射性廢渣等污染物。一些地方因?yàn)橄⊥恋倪^度開采，還造成山體滑坡、河道堵塞、突發(fā)性環(huán)境污染事件，甚至造成重大事故災(zāi)害。

2.5 稀土產(chǎn)品出口走私情況嚴(yán)重

稀土價格長期低迷，不能真實(shí)反映其稀缺性和重要性，并且開采稀土產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境破壞也沒有得到合理補(bǔ)償。與黃金、銅、鐵礦石等原材料產(chǎn)品相比，稀土產(chǎn)品的價格漲幅較低，差距甚遠(yuǎn)。受國內(nèi)國際需求與國家嚴(yán)格管控等多種因素影響，稀土產(chǎn)品目前出口走私情況嚴(yán)重。雖然中國海關(guān)將稀土列為重點(diǎn)打私項(xiàng)目，但稀土產(chǎn)品的出口走私現(xiàn)象仍然存在?！吨袊南⊥翣顩r與政策》白皮書曾提到，2006年至2008年，國外海關(guān)統(tǒng)計(jì)的從中國進(jìn)口稀土量，比中國海關(guān)統(tǒng)計(jì)的出口量分別高出35%、59%和36%，2011年更是高出1.2倍。國內(nèi)稀土出口量和國外進(jìn)口量的差異并不是簡單的統(tǒng)計(jì)口徑差異造成的，根本原因在于國內(nèi)一些稀土企業(yè)私采濫挖，并將稀土產(chǎn)品偷偷走私到國外。

3 對策建議

3.1 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

2018年政府工作報(bào)告提出堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，著力培育壯大新動能，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)加快優(yōu)化升級。結(jié)合中國稀土產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急在于化解過剩產(chǎn)能，破除無效供給。

3.1.1 發(fā)展稀土中高級產(chǎn)品

一直以來，中國稀土以原材料的形式出口到世界各地，在國家限制及對稀土原料出口實(shí)行配額制之后，很多企業(yè)為了規(guī)避監(jiān)管將原材料進(jìn)行簡單加工后再出口，出口的稀土產(chǎn)品本質(zhì)仍舊是原材料。國家應(yīng)當(dāng)促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)應(yīng)用技術(shù)的研究開發(fā)，推動科研成果產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)變，升級當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。出口的稀土產(chǎn)品不單單局限于原材料，而應(yīng)向中高級產(chǎn)品發(fā)展，提高稀土產(chǎn)品的出口價格，擴(kuò)大中國稀土資源優(yōu)勢。

3.1.2 整合稀土資源企業(yè)

為了加快稀土產(chǎn)業(yè)整合，構(gòu)建規(guī)模優(yōu)勢，國家應(yīng)當(dāng)支持大型國有稀土企業(yè)或礦產(chǎn)企業(yè)兼并重組，努力打造具有獨(dú)立研究創(chuàng)新能力的綜合性稀土產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，將產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游有機(jī)結(jié)合起來，這樣不僅能夠使企業(yè)在遭遇經(jīng)營危機(jī)時有較好的抗壓能力，也能夠使最新的稀土科研成果迅速應(yīng)用于生產(chǎn)。通過稀土資源企業(yè)的整合，國家在管理稀土資源和稀土產(chǎn)業(yè)方面也將更為得心應(yīng)手。

3.2 加大科研技術(shù)投入

3.2.1 創(chuàng)新稀土開發(fā)應(yīng)用技術(shù)

目前國內(nèi)稀土產(chǎn)業(yè)的相關(guān)技術(shù)更新較慢，國家應(yīng)當(dāng)提供一定的資金和政策支持，加速稀土應(yīng)用技術(shù)的研發(fā)，搭建高?？蒲辛α亢拖⊥疗髽I(yè)間的有效溝通橋梁，引導(dǎo)稀土新材料和元器件的研發(fā)方向，努力取得稀土資源的創(chuàng)新科研成果，推動整個稀土產(chǎn)業(yè)的升級發(fā)展，擺脫當(dāng)前只能生產(chǎn)和出口稀土原材料和初級產(chǎn)品的窘境。

3.2.2 發(fā)展稀土資源環(huán)保技術(shù)

現(xiàn)如今，開采稀土資源帶來的生態(tài)環(huán)境污染問題已不可小覷，國家不僅要嚴(yán)格執(zhí)法，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)技術(shù)改造，重視科技作用，發(fā)展稀土環(huán)保技術(shù)，從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題。中國治理生態(tài)環(huán)境污染的價格幾乎等于稀土的售價，也就是說，中國稀土資源是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取低廉的價格，獲取競爭優(yōu)勢。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，這種做法帶來的弊端越來越明顯，生態(tài)環(huán)境破壞的修復(fù)代價極為巨大。國家應(yīng)當(dāng)加大力度推廣、研發(fā)無污染的采、選、冶和回收新工藝，提高稀土資源的利用率；加強(qiáng)稀土資源生產(chǎn)技術(shù)、設(shè)備、工藝的革新升級，降低“三廢”對生態(tài)環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)清潔無害生產(chǎn)，達(dá)到減少環(huán)境污染的目的。

3.2.3 重視人才的培養(yǎng)和儲備

科技創(chuàng)新離不開人才，企業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人為本，重視人力資源的開發(fā)和培養(yǎng)，為中國稀土產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展提供人才支撐，促進(jìn)科學(xué)技術(shù)的不斷革新，增強(qiáng)企業(yè)競爭能力。大力培養(yǎng)稀土專業(yè)技術(shù)人才和經(jīng)營管理人才，培養(yǎng)造就一批能夠走向國際的稀土產(chǎn)業(yè)科研技術(shù)骨干隊(duì)伍，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)稀土產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.3 完善稀土調(diào)控制度

3.3.1 重視出口許可證制度

中國政府在2015年之前對稀土初級材料出口實(shí)行嚴(yán)格的配額管理制度，禁止出口鏑、鋱、銩、镥、釔等稀土金屬。2015年受WTO稀土案敗訴的影響，出口稀土配額制度又被取消。這意味著政府對稀土資源的出口控制措施需要調(diào)整，未來將主要采取出口許可證管理制度來減少稀土走私情況的發(fā)生。稀土行業(yè)主管部門應(yīng)對具有經(jīng)營資質(zhì)企業(yè)的申報(bào)進(jìn)行嚴(yán)格審查，符合條件的頒發(fā)出口許可證，通過強(qiáng)化稀土出口企業(yè)資質(zhì)審查管理達(dá)到控制稀土出口的目的。

3.3.2 制定科學(xué)的稀土關(guān)稅體系

進(jìn)一步細(xì)化完善稀土產(chǎn)品的關(guān)稅體系，按類別、品質(zhì)、梯度、屬性等分別制定符合實(shí)際情況的關(guān)稅額度，強(qiáng)化對稀土資源的關(guān)稅管理。在必要時期，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)稀土貿(mào)易的態(tài)勢實(shí)時調(diào)整部分稀土產(chǎn)品的關(guān)稅稅率，充分發(fā)揮關(guān)稅稅率的杠桿調(diào)節(jié)作用。

3.4 實(shí)施稀土資源儲備戰(zhàn)略

稀土資源是不可再生資源，隨著我國稀土開發(fā)利用水平的不斷提高，未來稀土需求量將會進(jìn)一步擴(kuò)展，因而，保障稀土資源的可持續(xù)利用顯得十分重要[6]。加強(qiáng)稀土資源戰(zhàn)略儲備能夠增強(qiáng)國內(nèi)外市場調(diào)控能力，有利于均衡稀土資源及其收益的代際配置，確保稀土資源“物盡其用”。

3.4.1 加大稀土勘查投入，增加稀土資源儲量

組織力量對初步探明的資源儲量進(jìn)行一次全面的核查評價，核準(zhǔn)稀土資源儲量類別和勘查程度，完善儲量登記備案制度[7]。加大政府稀土資源勘查投入力度。實(shí)施礦山外圍、深部及成礦遠(yuǎn)景區(qū)的地質(zhì)勘查工作，擴(kuò)大稀土資源累計(jì)儲量，實(shí)現(xiàn)“節(jié)流”與“開源”并舉。同時，掌握各稀土礦產(chǎn)地的稀土元素，進(jìn)行分類管理。

3.4.2 提供國家扶持政策，建立稀土戰(zhàn)略儲備體系

根據(jù)稀土產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)情況，梳理現(xiàn)行稀土資源法律法規(guī)、相關(guān)政策措施，編制稀土資源儲備戰(zhàn)略規(guī)劃，建立稀土礦產(chǎn)地儲備和稀土產(chǎn)品儲備相結(jié)合的儲備體系。從國家長遠(yuǎn)戰(zhàn)略的高度出發(fā)，將稀土工作的管理職能明確到國務(wù)院相關(guān)部門，建立國家、地方、行業(yè)協(xié)會三位一體的產(chǎn)業(yè)管理體系[8]。盡快完善稀土管理方面的法律法規(guī)體系，嚴(yán)格依法管理，加強(qiáng)對稀土資源的有效管控，保證稀土產(chǎn)業(yè)健康良性發(fā)展。建議從政府層面提供財(cái)政資金支持，籌集稀土礦床資源的專項(xiàng)資金，用于稀土資源儲備的收儲、勘查、維護(hù)和管理等方面，奠定物質(zhì)基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和保護(hù)基礎(chǔ)。