凌 健，毛 笛

（浙江工業(yè)大學(xué)現(xiàn)代大學(xué)制度研究中心，浙江杭州310023）

面向新時(shí)代，“黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展對(duì)高等教育的需要，對(duì)科學(xué)知識(shí)和優(yōu)秀人才的需要，比以往任何時(shí)候都更為迫切”[1]。高等教育迎來(lái)了前所未有的機(jī)遇和考驗(yàn)。一方面，高等教育逐步融入國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，成為支撐國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的重要組成部分；另一方面，“有限政府”理念與落實(shí)“放管服”演化為高等教育發(fā)展的基本語(yǔ)境，高等教育政策的制定與實(shí)施將不斷平衡和優(yōu)化政校關(guān)系。在此過(guò)程中，一個(gè)重要的問(wèn)題突顯而出：高等教育政策落地在高校執(zhí)行層面是否是有效的？顯然，這是一個(gè)急需辨識(shí)和反思的重要問(wèn)題。

一、文獻(xiàn)回顧

政策的執(zhí)行是指執(zhí)行主體為達(dá)成政策目標(biāo)、落實(shí)政策內(nèi)容所進(jìn)行的一系列行為與活動(dòng)，是政策文本向現(xiàn)實(shí)期待轉(zhuǎn)化的過(guò)程。在政策科學(xué)誕生之初，人們普遍認(rèn)為，只要制定出科學(xué)合理的政策文本，政策目標(biāo)就能輕而易舉地實(shí)現(xiàn)。因此，學(xué)者們的研究重點(diǎn)都在政策制定上，提出了諸如理性決策、有限理性決策等理論模型。但實(shí)踐結(jié)果卻并非如此。即便政策文本非常理想，其執(zhí)行結(jié)果與政策目標(biāo)間也可能存在偏差。執(zhí)行者對(duì)政策的響應(yīng)有限，使許多政策研究者感到非常困惑。隨著時(shí)間進(jìn)入20世紀(jì)70年代，許多學(xué)者開始將研究重點(diǎn)從政策的制定轉(zhuǎn)移到政策的執(zhí)行上，在歐美國(guó)家的政策科學(xué)領(lǐng)域掀起了一場(chǎng)關(guān)于政策執(zhí)行的研究熱潮。從1973年加州大學(xué)的普雷斯曼（T.L.Pressman）和韋達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）出版《執(zhí)行——華盛頓的美好期待是如何在奧克蘭破滅的》以來(lái)，有關(guān)政策執(zhí)行的研究已歷經(jīng)三代。每一代都試圖在克服上一代研究的缺陷基礎(chǔ)上，推陳出新，形成更為完備的政策執(zhí)行模型。第一代研究以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為代表，偏重于自上而下地研究具體的政策執(zhí)行個(gè)案，強(qiáng)調(diào)政策的執(zhí)行與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是一種非直線性的關(guān)系。這一時(shí)期的研究雖然具有十分重要的開拓意義，但卻將視野局限在個(gè)案的研究上，難以從中抽離出普遍性的理論框架。第二代研究嘗試建立政策執(zhí)行的理論分析框架與模型，并一改第一代研究中自上而下的研究路徑，強(qiáng)調(diào)自下而上的政策執(zhí)行路徑，關(guān)注基層政策執(zhí)行者與上層政策制定者之間的互動(dòng)與合作。其代表人物有愛德華茲（George C.EdwardsⅢ）、薩巴蒂爾（Paul Sabatier）與利普斯基（Michael Lipsky）等。第三代研究則更進(jìn)一步，主張綜合運(yùn)用定量與定性的研究方式，構(gòu)建動(dòng)態(tài)的、多維的、復(fù)雜的政策執(zhí)行模型。從總體上看，歐美國(guó)家有關(guān)政策執(zhí)行的研究種類多樣，理論繁復(fù)，尚未達(dá)成廣泛的一致。但是他們的研究極大地拓展了政策科學(xué)的研究范圍，將長(zhǎng)期被人們忽視的政策執(zhí)行納入了政策科學(xué)的研究領(lǐng)域。[2]

我國(guó)有關(guān)政策執(zhí)行偏差的研究要稍晚于西方國(guó)家，從20世紀(jì)90年代中后期開始，一批學(xué)者開始注意到政策執(zhí)行在政策科學(xué)中的重要性，并逐步深入地對(duì)政策執(zhí)行展開研究。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的理論積淀，我國(guó)的相關(guān)研究逐漸顯現(xiàn)出了一些共識(shí)性的話語(yǔ)體系與分析框架，“政策變通”無(wú)疑是其中最受關(guān)注的概念與觀點(diǎn)。所謂的政策變通，是指在政策的執(zhí)行中，政策執(zhí)行者未經(jīng)原政策制定者的同意與準(zhǔn)許，擅自變更原政策內(nèi)容并加以推行的一種政策行為。[3]值得注意的是，政策變通并不一定是消極的，它可能是靈活性在政策執(zhí)行過(guò)程中的體現(xiàn)，其原則與目標(biāo)仍與原政策保持一致。從這個(gè)角度講，政策變通甚至是積極的、合理的。因此，對(duì)政策變通的理解不能一概而論，而要具體問(wèn)題具體分析。學(xué)者們根據(jù)不同的情況，對(duì)政策變通有著不同的概括：有學(xué)者根據(jù)政策精神與執(zhí)行情況將政策變通分為“求神似，去形似”“不求神似，只求形似”“既不求神似，也不求形似”三種類型[4]，顯然只有第一種類型是積極合理的；也有學(xué)者從原政策與執(zhí)行結(jié)果的差異出發(fā)，將政策變通分為“自定義型政策變通”“調(diào)整性政策變通”“選擇性政策變通”“歪曲性政策變通”[3]；還有學(xué)者根據(jù)變通的操作形式將政策變通分為“重新定義政策概念邊界”“調(diào)整制度安排的組合結(jié)構(gòu)”“利用制度約束的空白點(diǎn)”“打政策的‘擦邊球’”等類型[2]。以上的劃分從變通的角度對(duì)政策執(zhí)行中存在的問(wèn)題進(jìn)行了描繪，但仍不能完全解釋政策實(shí)施中遇到的種種現(xiàn)象。因此，學(xué)者們又試圖從其他維度解釋政策執(zhí)行中所遇到的偏差。不少學(xué)者以“中梗阻”的概念來(lái)形容公共政策由于遭受阻力而導(dǎo)致執(zhí)行過(guò)程全部停滯或部分中斷的現(xiàn)象，并認(rèn)為政策執(zhí)行主體是這一阻力的重要來(lái)源[5]。也有學(xué)者提出以“政策空傳”的概念來(lái)解釋政策經(jīng)過(guò)一系列的實(shí)施（逐級(jí)下傳、再?zèng)Q策和執(zhí)行）后，政策目標(biāo)達(dá)成度仍然較低的狀態(tài)[6]。

無(wú)論是“政策變通”“中梗阻”，還是“政策空傳”等概念，都是學(xué)者們立足于我國(guó)政策執(zhí)行的實(shí)際問(wèn)題，在深入剖析其背后機(jī)理與邏輯的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有事實(shí)的概括與凝練。這些理論模型從不同角度詮釋了我國(guó)政策執(zhí)行中所存在的偏差，對(duì)我國(guó)政策科學(xué)的發(fā)展與政策實(shí)踐的完善都具有重要意義。但這些模型所關(guān)注的執(zhí)行主體多偏重于政府機(jī)構(gòu)，更多地考慮上下級(jí)政府間（如中央政府與地方政府）的決策與執(zhí)行，因而難以窮盡公共政策執(zhí)行中的現(xiàn)象與問(wèn)題。特別是當(dāng)政策執(zhí)行主體指向高等學(xué)校這類既接受政府主管又具有一定主體性的機(jī)構(gòu)時(shí)，已有的概念通常不能適宜地描繪現(xiàn)實(shí)的偏差。遺憾的是，雖然有關(guān)教育政策執(zhí)行偏差的研究已卷帙浩繁，例如有學(xué)者將教育政策偏差分為結(jié)構(gòu)性政策失真、區(qū)域性政策失真和組織性政策失真三種形式[7]，也有學(xué)者將其分為教育政策的偏離、教育政策的表面化、教育政策的擴(kuò)大化、教育執(zhí)行的缺損、教育政策被替換這五種類型[8]，但卻少有文獻(xiàn)專門論述高等教育政策執(zhí)行中的偏差。與中小學(xué)不同，高校與政府之間的關(guān)系更為微妙。高校既需要政府提供的支持與保障，又想要擺脫隨之而來(lái)的干預(yù)與管理，因此與政府間一直處于若即若離的狀態(tài)。如若簡(jiǎn)單套用教育政策執(zhí)行中的模型與框架，去分析高等教育政策的執(zhí)行，難免會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。雖然也有學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到高校與政府間的這種微妙關(guān)系，因此采用“政策變形”[9]的概念來(lái)描繪高等教育政策執(zhí)行中的偏差，但卻不免失之粗糙。為了更精確地刻畫高等教育政策的執(zhí)行偏差，有必要提出“有限響應(yīng)”的概念。所謂的有限響應(yīng)，是指政策執(zhí)行者疏于對(duì)政策精神的理解與思考，雖然象征性、選擇性地執(zhí)行了政策，但態(tài)度消極被動(dòng)，響應(yīng)內(nèi)容空洞模糊、流于形式，更像是為了應(yīng)付上級(jí)檢查而走走過(guò)場(chǎng)。這在我國(guó)高等教育政策的執(zhí)行中比較常見，上級(jí)各類主管部門的政策下發(fā)到高校后往往“雷聲大雨點(diǎn)小”，政策執(zhí)行的形式主義色彩濃厚。

二、有限響應(yīng)：地方高校章程建設(shè)政策執(zhí)行中的特征

（一）A省地方高校章程建設(shè)的政策源流

2011年7月，教育部第21次部長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)教育部第31號(hào)令——《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），分五章三十三條對(duì)高等學(xué)校章程的起草、審議、修訂以及核準(zhǔn)、備案等內(nèi)容做出了規(guī)定，拉開了我國(guó)高等學(xué)校章程建設(shè)的序幕。2012年11月，為貫徹落實(shí)黨的十八大精神，全面落實(shí)依法治國(guó)的要求，教育部印發(fā)了《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），明確提出要“加強(qiáng)章程建設(shè)，健全學(xué)校依法辦學(xué)自主管理的制度體系”，并要求在2015年“全面形成一校一章程的格局”。截至2014年5月，仍有高校尚未報(bào)送章程核準(zhǔn)稿，為此，教育部辦公廳又下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)高等學(xué)校章程制定、核準(zhǔn)與實(shí)施工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），再次督促教育部和省級(jí)教育行政部門在2015年12月31日前完成所有高校章程的核準(zhǔn)工作?！锻ㄖ窂穆鋵?shí)工作責(zé)任、完善核準(zhǔn)程序、健全執(zhí)行機(jī)制三個(gè)方面出發(fā)，進(jìn)一步規(guī)范了高等學(xué)校章程的建設(shè)與核準(zhǔn)工作。根據(jù)這些文件的精神，A省教育廳于2013年4月發(fā)布了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈高等學(xué)校章程制定暫行辦法〉的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），就A省高校如何進(jìn)行章程建設(shè)做出了部署與規(guī)劃?！兑庖姟芬驛省高校充分認(rèn)識(shí)章程建設(shè)的重大意義，準(zhǔn)確把握章程的主要內(nèi)容，并結(jié)合A省實(shí)際情況，圍繞章程建設(shè)的方法、組織和領(lǐng)導(dǎo)提出了八點(diǎn)指導(dǎo)性意見。2015年8月，為實(shí)現(xiàn)《綱要》提出的“到2015年底一校一章程”的目標(biāo)，A省教育廳又印發(fā)了《公辦高校章程建設(shè)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》），安排于2015年11月前分五個(gè)批次核準(zhǔn)66所公辦高校的章程，其中地方本科院校28所，?？圃盒?8所。從教育部的《辦法》到A省教育廳的《意見》和《計(jì)劃》，自上而下地構(gòu)成了A省地方高校章程建設(shè)的政策體系。

從政策內(nèi)容來(lái)看，由教育部到A省教育廳的這些政策文件一脈相承、一以貫之。在表述上，都深刻認(rèn)識(shí)到了章程的重要地位與作用，將章程視作高等學(xué)校依法治校的基本準(zhǔn)則與重要依據(jù)；在邏輯上，都將章程建設(shè)視為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的切入點(diǎn)與著力點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)通過(guò)章程建設(shè)推動(dòng)我國(guó)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。就政策要求而言，這些文件從章程的制定程序與實(shí)施機(jī)制等方面對(duì)高校做出了規(guī)定，主要包括五項(xiàng)內(nèi)容：在制定組織上，高校要成立專門的起草組織，組織成員必須囊括學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表、學(xué)校舉辦者或主管部門代表等利益相關(guān)群體成員；在制定過(guò)程中，需要高校各利益相關(guān)方的廣泛參與和共同協(xié)商，征集與聽取他們的意見與要求；在章程核準(zhǔn)后，高校應(yīng)“在學(xué)校主頁(yè)設(shè)置專門欄目、突出位置公布章程并配發(fā)解讀文章、相關(guān)規(guī)定”，并對(duì)章程進(jìn)行全方位、多角度的宣講；在章程實(shí)施中，要完善配套制度，以章程為統(tǒng)領(lǐng)全面清理校內(nèi)規(guī)章制度，及時(shí)修訂和廢止與章程不一致的校內(nèi)文件；在章程執(zhí)行中，高校要指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，受理利益相關(guān)方對(duì)學(xué)校違章管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴。具體政策內(nèi)容如表1所示。可以看到，從《辦法》到《意見》的一系列政策，對(duì)章程的制定程序與實(shí)施機(jī)制有著明確而又具體的規(guī)定。高校作為政策的具體執(zhí)行者，能否理解政策精神、響應(yīng)政策要求，將成為這一輪章程建設(shè)的核心與關(guān)鍵。

（二）有限響應(yīng)：地方高校章程建設(shè)執(zhí)行中的特征

為考察地方高校對(duì)章程建設(shè)政策的響應(yīng)情況，本文選取《計(jì)劃》中的66所高校為樣本，以“章程”為關(guān)鍵詞對(duì)各高校官網(wǎng)中的新聞進(jìn)行了檢索與梳理。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，截至2017年4月，66所高校均已完成章程的核準(zhǔn)工作。其中，有18所本科高校和35所專科高校章程得到A省教育廳審議核準(zhǔn)的時(shí)間要晚于《計(jì)劃》要求。不僅如此，高校對(duì)章程建設(shè)政策的響應(yīng)程度不高，呈現(xiàn)出“有限響應(yīng)”的態(tài)勢(shì)，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

表1 A省高校章程建設(shè)政策內(nèi)容表

1.籌備上欠完備——相關(guān)制定程序缺失

章程作為高等學(xué)校依法治校的重要依據(jù)，是學(xué)校行為的基本準(zhǔn)則?！吨杏埂酚醒?，“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”要?jiǎng)?chuàng)制一份完備、明確、具有可操作性的章程，其起草前的籌備程序尤為重要，不容倉(cāng)促。章程制定者必須對(duì)學(xué)校的辦學(xué)類型、辦學(xué)層次、辦學(xué)特色、辦學(xué)理念、文化傳統(tǒng)、發(fā)展定位了然于心，并能充分認(rèn)識(shí)政府、社會(huì)、教職工、學(xué)生、校友等利益相關(guān)群體與學(xué)校之間的關(guān)系，理解他們對(duì)學(xué)校辦學(xué)的期許與要求。正是基于這一認(rèn)識(shí)，《辦法》以整整一章七條的篇幅，詳盡規(guī)定了高校制定章程前所應(yīng)進(jìn)行的籌備工作。如表1所示，高校需要建立專門的章程制定組織，在廣泛征集相關(guān)群體意見的前提下，草制章程，并提交教代會(huì)審議。但從高校的新聞報(bào)道看，高校在籌備程序上欠完備。如表2所示，僅有2所本科高校與1所專科高校召開了章程制定工作會(huì)議，成立了章程制定小組；1所本科高校與5所?？聘咝＿M(jìn)行了公開的意見征集。其他高校的此類活動(dòng)并不見諸新聞報(bào)道，這或表明了高校并不重視這些程序，或表明了高校缺失這些必要程序。無(wú)論何種情形，都折射出高校的籌備工作尚不到位。

2.態(tài)度上欠主動(dòng)——缺少主動(dòng)的宣傳推廣

大學(xué)章程是大學(xué)組織的自治法，它的實(shí)施離不開大學(xué)共同體成員自發(fā)、自愿的恪守與遵循。換言之，大學(xué)各利益相關(guān)主體是否具備“依章治?！钡乃枷肱c內(nèi)生動(dòng)力，是章程能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵。正因?yàn)槿绱?，在《辦法》《綱要》與《通知》中均強(qiáng)調(diào)要深入學(xué)習(xí)與宣傳章程，在高校內(nèi)部培育學(xué)習(xí)章程、尊重章程的新氛圍，形成“依章治?！钡男戮置?。但從調(diào)查結(jié)果看，高校對(duì)此的態(tài)度十分被動(dòng)，缺少對(duì)章程強(qiáng)有力的宣傳與普及。如表3所示，在章程的公示上，仍有6所地方本科高校和7所?？聘咝Ｎ丛诠倬W(wǎng)中公示章程；在章程的宣傳推廣中，僅能檢索到15所本科高校的章程相關(guān)活動(dòng)的新聞，平均新聞數(shù)為6.93條/所；10所?？聘咝Ｓ信c章程相關(guān)活動(dòng)的新聞，平均新聞數(shù)為2.90條/所。與振聾發(fā)聵的口號(hào)聲相比，這些活動(dòng)數(shù)就顯得頗為寂寥了。不僅如此，在這些高校中，僅有5所本科院校組織了學(xué)校章程的宣講與學(xué)習(xí)活動(dòng)，平均次數(shù)為1.60次；3所?？圃盒＝M織學(xué)習(xí)了學(xué)校章程，平均次數(shù)僅為1.00次。可見，地方高校尚未形成有關(guān)章程的普及機(jī)制，對(duì)章程的宣傳、推廣與學(xué)習(xí)也只是蜻蜓點(diǎn)水，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

表2 高校執(zhí)行制定程序情況表

表3 章程普及推廣情況表

3.行為上有選擇——校內(nèi)制度、組織的整合度有限

以章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面清理校內(nèi)規(guī)章制度，整合校內(nèi)組織，是從《辦法》到《意見》的共同要求。高校要以章程為憲，通過(guò)存、廢、改、立、釋等工作，全面梳理舊有的規(guī)章制度，提升章程與制度的整合度。然而，在瀏覽了各高校信息公開網(wǎng)中有關(guān)的規(guī)章制度后發(fā)現(xiàn)，有許多規(guī)章細(xì)則的發(fā)布時(shí)間仍要早于章程核準(zhǔn)時(shí)間，表明這些文件尚未根據(jù)章程更新整合。從新聞活動(dòng)中也可以看出，僅1所?？聘咝Ｕ匍_了內(nèi)控制度建設(shè)工作專題會(huì)，探討內(nèi)部制度與章程的整合問(wèn)題，除此以外并未看到其他高校有此類努力?？梢姼咝H僅選擇性地更新了規(guī)章，章程與制度的整合度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。另一方面，在章程得到教育廳核準(zhǔn)后，高校應(yīng)該根據(jù)章程內(nèi)容審核修訂校內(nèi)組織的章程，實(shí)現(xiàn)章程與校內(nèi)組織的有效銜接。根據(jù)各高校的章程規(guī)定，這些校內(nèi)組織主要包括五類：第一類是以黨委為核心的領(lǐng)導(dǎo)組織；第二類是以校長(zhǎng)為核心的行政組織；第三類是包括學(xué)術(shù)評(píng)議會(huì)、學(xué)位評(píng)定委員會(huì)等在內(nèi)的學(xué)術(shù)治理組織；第四類是教代會(huì)、學(xué)生會(huì)等群團(tuán)組織；第五類是后勤保障組織。除此以外，高校還需設(shè)立諸如理事會(huì)（董事會(huì)）、校友會(huì)、教育發(fā)展基金會(huì)等用以加強(qiáng)社會(huì)聯(lián)系的校內(nèi)組織。通過(guò)檢索各高校審核、修訂各類校內(nèi)組織章程的情況，發(fā)現(xiàn)僅有少數(shù)高校審核修訂了校內(nèi)組織章程，平均審核通過(guò)的章程數(shù)也較少。例如，不少高校的章程中均要求設(shè)立理事會(huì)（亦稱董事會(huì)）對(duì)學(xué)校重大事項(xiàng)進(jìn)行決策咨詢，但僅有一所高校根據(jù)章程規(guī)定審議通過(guò)了相應(yīng)的董事會(huì)章程。另外，本次調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，地方高校更偏重于選擇社會(huì)聯(lián)系類組織的建設(shè)。共7所本科高校審議修訂了各級(jí)、各地校友會(huì)章程，平均審議通過(guò)7.29項(xiàng)；4所本科高校審議修訂了基金會(huì)章程，平均審議通過(guò)1.25項(xiàng)。具體數(shù)據(jù)如表4所示。

表4 高校審核、修訂校內(nèi)組織章程情況表

4.結(jié)果上有偏差——缺乏專門的章程監(jiān)督機(jī)構(gòu)

教育部在《辦法》第三十條中明確規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，依據(jù)章程審查學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度、規(guī)范性文件，受理對(duì)違反章程的管理行為、辦學(xué)活動(dòng)的舉報(bào)和投訴?！薄锻ㄖ芬苍俅螐?qiáng)調(diào)高校要指定相對(duì)獨(dú)立的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)章程的監(jiān)督。然而，僅有2所本科高校與1所?？聘咝Ｔ谡鲁讨忻鞔_提出要指定專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行情況，1所?？聘咝Ｖ付h委為章程的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其余高校均未指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)章程的監(jiān)督。有20所本科高校與29所?？聘咝H僅要求教職工代表大會(huì)履行“監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)”之職能；甚至還有6所本科高校與7所?？聘咝＃谄湔鲁虄?nèi)并無(wú)有關(guān)監(jiān)督章程執(zhí)行的規(guī)定，這完全背離了《辦法》的要求。具體數(shù)據(jù)如表5所示。不僅如此，雖然有3所高校在章程中均明確指出要建立專門的章程監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但在它們的機(jī)構(gòu)設(shè)置中也并未發(fā)現(xiàn)有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?？梢夾省的地方高校并沒有嚴(yán)格按照政策要求實(shí)施章程，在執(zhí)行結(jié)果上呈現(xiàn)出較大的偏差。

表5 章程監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置情況表

三、反思與建議

公共政策的執(zhí)行為何會(huì)出現(xiàn)“政策變通”“中梗阻”“政策空傳”等現(xiàn)象，需要從政策制定者、執(zhí)行者與監(jiān)控者的三方關(guān)系著手予以探討，利益分析是學(xué)者們經(jīng)常用來(lái)分析這三方面關(guān)系的工具與框架。政策執(zhí)行被視為“相關(guān)政策主體之間基于利益得失考慮進(jìn)行的一種利益博弈過(guò)程”[10]，制定者、執(zhí)行者與監(jiān)控者在利益偏好上的差異是政策執(zhí)行偏離預(yù)期軌道的重要原因。在通盤考慮成本與收益的得失后，“政策變通”等行為成為政策執(zhí)行者的理性選擇。在高等教育領(lǐng)域，高校之所以選擇以“有限響應(yīng)”的方式回應(yīng)高等教育政策，也可以從利益博弈中找到答案。在政策制定者、政策執(zhí)行者與政策監(jiān)督者的利益博弈中，執(zhí)行者意識(shí)到有限響應(yīng)所帶來(lái)的收益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于風(fēng)險(xiǎn)，因此象征性、選擇性地執(zhí)行政策，以獲得自身利益的最大化。

就政策制定者而言，如果政策制定者無(wú)法準(zhǔn)確判斷與政策執(zhí)行者之間的關(guān)系，缺乏對(duì)各相關(guān)群體利益的通盤考量，其所制定的利益分配方案（即政策）對(duì)各方的利益界定不清晰，對(duì)人力、財(cái)力、物力的調(diào)配不對(duì)稱，那么在政策執(zhí)行過(guò)程中就難免會(huì)出現(xiàn)沖突與對(duì)抗。從A省章程建設(shè)政策執(zhí)行的實(shí)踐來(lái)看，公辦高校由地方政府舉辦，但高校章程僅由教育行政部門核準(zhǔn)，僅代表教育行政部門的意志，對(duì)利益的劃分面臨著權(quán)威性不高的困境。許多高校都認(rèn)為“章程難以規(guī)定學(xué)校與舉辦者的關(guān)系，能夠規(guī)定的事項(xiàng)有限，實(shí)際所起作用不大”[11]，因此不愿意積極響應(yīng)章程建設(shè)政策。

另一方面，高等教育政策具有層次性與模糊性。從中央到地方，政策制定者層級(jí)越高，所制定的政策往往越宏觀，“政策的指導(dǎo)性就越強(qiáng)而其操作性則越弱，政策的目標(biāo)、措施及對(duì)象就越模糊”[12]。即便是同一層次的高等教育政策，往往也需要出臺(tái)一系列的實(shí)施細(xì)則，使政策目標(biāo)、對(duì)象與措施更具體化、更可操作。在層次性與模糊性的影響下，高校不會(huì)在初始政策一出臺(tái)之時(shí)即執(zhí)行政策，而會(huì)選擇先有限響應(yīng)政策要求，繼而等待后續(xù)一系列實(shí)施細(xì)則的形成與出臺(tái)。如若后續(xù)政策缺乏明晰的操作方案設(shè)計(jì)，或是操作方案脫離實(shí)際、難以有效實(shí)施，那么高校難免會(huì)采取觀望態(tài)度，只響應(yīng)那些力所能及的政策要求。

就政策執(zhí)行者而言，之所以選擇有限響應(yīng)，歸根結(jié)底還是出于對(duì)自身利益的追求與保護(hù)。新政策的利益分配方案不合理，致使政策執(zhí)行者的利益獲得感薄弱。執(zhí)行者在權(quán)衡自身既得利益與執(zhí)行政策所帶來(lái)的利益變化后，會(huì)選擇對(duì)自身最有利的方式來(lái)執(zhí)行政策，忽視、歪曲、篡改不利于自身的政策內(nèi)容，在行為上表現(xiàn)敷衍。伴隨著此輪章程建設(shè)浪潮的是權(quán)利、責(zé)任與利益的再次分配，在利益格局的重新界定中，滯后的自主權(quán)下放進(jìn)度與章程修訂需要之間的矛盾，成為高校選擇“有限響應(yīng)”的根本原因。章程規(guī)定的各項(xiàng)自主權(quán)的落實(shí)有賴于政府的簡(jiǎn)政放權(quán)，高校無(wú)法通過(guò)章程建設(shè)獲得所需的自主權(quán)，也就缺乏執(zhí)行章程建設(shè)政策的動(dòng)力與能力。

就政策監(jiān)控者而言，政策的有效執(zhí)行離不開監(jiān)控者的有效監(jiān)管。政策監(jiān)控者必須保持一定的獨(dú)立性與權(quán)威性，并具備較高的專業(yè)素質(zhì)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲取信息。監(jiān)控工作必須貫穿政策執(zhí)行的始終，監(jiān)控者需要跟蹤審查政策執(zhí)行現(xiàn)況，對(duì)執(zhí)行的效益、效率、效果予以實(shí)時(shí)的評(píng)估與反饋。在章程建設(shè)中，為確保大學(xué)章程得到有效實(shí)施，有必要設(shè)立定位正確、職責(zé)明確的章程實(shí)施監(jiān)督機(jī)構(gòu)[13]，但現(xiàn)實(shí)中卻少有地方高校指定了這類專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)章程的監(jiān)督與審查。正是政策監(jiān)控者的缺位，給了高校以可乘之機(jī)，“無(wú)章運(yùn)行”的慣性得以繼續(xù)留存，成為高校實(shí)現(xiàn)“依章治校”的重大阻礙。

要落實(shí)章程建設(shè)政策，消弭“有限響應(yīng)”現(xiàn)象，首先需要將“章程的制定從部門意愿上升為國(guó)家意志，固化為法律文本”[14]，高校、政府、社會(huì)等利益相關(guān)群體的權(quán)力邊界由此得以固化，成為各方權(quán)力運(yùn)行的依據(jù)。各級(jí)各類高校主管部門必須建立與高校之間的平等協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建基于合意的、明晰政府與高校權(quán)責(zé)關(guān)系的章程[15]。只有這樣，章程的實(shí)施才能得到保障，高校才有動(dòng)力去執(zhí)行章程建設(shè)政策。其次，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)。《中華人民共和國(guó)高等教育法》以法律的形式規(guī)定了高校享有自主招生、自主設(shè)置學(xué)科專業(yè)、自主制定教學(xué)計(jì)劃等多項(xiàng)自主權(quán)，但這些權(quán)利只是行政權(quán)轄內(nèi)的一種不完全自主權(quán)。各主管部門應(yīng)進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，通過(guò)個(gè)別讓渡、授權(quán)或者認(rèn)可等方式，盡快落實(shí)《高等教育法》中規(guī)定的各項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)。隨著自主權(quán)與章程文本的不斷匹配，高校也將彰顯更多的動(dòng)力與活力去推動(dòng)章程的執(zhí)行與實(shí)施。最后，針對(duì)政策監(jiān)督者缺位的現(xiàn)象，一方面，高校應(yīng)指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)章程的監(jiān)督與審查；另一方面，應(yīng)盡快構(gòu)建外部監(jiān)督者角色?？紤]到高校巡視問(wèn)責(zé)“要求明確，需要高校及時(shí)回應(yīng)，能夠客觀發(fā)現(xiàn)并指出高校內(nèi)部治理中的實(shí)際問(wèn)題”[16]，可以將章程執(zhí)行情況納入高校巡視問(wèn)責(zé)的專項(xiàng)內(nèi)容，建立巡視結(jié)果公開、通報(bào)、反饋及問(wèn)責(zé)機(jī)制，以此督促高校執(zhí)行與落實(shí)章程。