段小虎，張 梅，謝逸蕓，尹 莉

貧困地區(qū)圖書(shū)館發(fā)展研究

欄目主持人：段小虎

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西部貧困縣圖書(shū)館“因素法”財(cái)政保障研究*

段小虎，張 梅，謝逸蕓，尹 莉

西部7個(gè)集中貧困地區(qū)和兩個(gè)國(guó)家特殊政策扶持片區(qū)中25個(gè)貧困縣實(shí)地調(diào)研表明：受自然、社會(huì)和財(cái)政保障機(jī)制的影響，當(dāng)前西部貧困縣公共圖書(shū)館建設(shè)存在諸多“結(jié)構(gòu)性”矛盾，主要表現(xiàn)為基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)能力、財(cái)政投入等基本指標(biāo)與全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館平均水平相比差距較大，人員經(jīng)費(fèi)、文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)與服務(wù)支出結(jié)構(gòu)極不合理，基本服務(wù)均等化面臨較大的成本壓力等。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作為國(guó)家平衡區(qū)域財(cái)政能力、推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化最重要的財(cái)政工具和政策手段，應(yīng)更好地發(fā)揮其“兜底”保障功能。構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的貧困地區(qū)圖書(shū)館財(cái)政保障新機(jī)制是推動(dòng)西部貧困地區(qū)公共圖書(shū)館發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)選擇。

西部貧困縣 貧困地區(qū) 圖書(shū)館 因素法 財(cái)政保障機(jī)制 文化扶貧 精準(zhǔn)扶貧 基層圖書(shū)館引用本文格式 段小虎，張梅，謝逸蕓，等.西部貧困縣圖書(shū)館“因素法”財(cái)政保障研究[J].圖書(shū)館論壇，2018（1）：21-35.

1 西部貧困縣調(diào)研概述

為了做好國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障研究”和教育部人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“西部文化生態(tài)系統(tǒng)中的基層圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)研究”兩項(xiàng)課題的研究工作，從2014年7月起，課題組成員對(duì)我國(guó)西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館建設(shè)、運(yùn)行和財(cái)政保障情況進(jìn)行了為期3年的實(shí)地調(diào)研。

1.1 調(diào)研范圍

我國(guó)西部共有375個(gè)國(guó)定貧困縣，主要分布在8個(gè)集中貧困地區(qū)和3個(gè)國(guó)家特殊政策扶持片區(qū)。3年中，課題組成員先后對(duì)六盤(pán)山區(qū)、秦巴山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇西邊境山區(qū)、呂梁山區(qū)等7個(gè)集中貧困地區(qū)和四川藏區(qū)、南疆三地州等2個(gè)國(guó)家特殊政策扶持片區(qū)中的典型貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障情況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，其中涼山彝族自治州作為烏蒙山區(qū)特殊部分安排了專程調(diào)研?？紤]到南疆三地州有援疆項(xiàng)目等特殊因素，因此課題組計(jì)劃另做專題研究。其他25個(gè)貧困縣的行政與自然區(qū)劃情況詳見(jiàn)表1。

表1 西部集中貧困地區(qū)25個(gè)貧困縣行政與自然區(qū)劃

1.2 調(diào)研方法與主要內(nèi)容

調(diào)研工作主要采取實(shí)地考察、數(shù)據(jù)采集和深度訪談3種方法。

實(shí)地考察行車(chē)總里程3萬(wàn)多公里，全部采用自駕方式。主要原因是西部集中貧困地區(qū)大多屬于山區(qū)或高海拔地區(qū)，路網(wǎng)規(guī)模小，等級(jí)公路覆蓋率和路網(wǎng)密度較低，自駕調(diào)研能提高效率，也便于全面、深入了解當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、交通、人口、文化、民風(fēng)民俗以及鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)行情況。

數(shù)據(jù)采集包括3個(gè)部分：貧困縣2014年地方財(cái)政主要收支數(shù)據(jù)、圖書(shū)館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及與服務(wù)成本有關(guān)的自然、社會(huì)信息。

深度訪談對(duì)象一般是縣級(jí)文化主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、圖書(shū)館館長(zhǎng)，也有部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層文化工作者和當(dāng)?shù)孛癖?。整個(gè)調(diào)研過(guò)程中，共與21位文廣新局(部分縣稱文化旅游廣播電視局)正副局長(zhǎng)、30多位圖書(shū)館正副館長(zhǎng)和20多位鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層文化工作者和當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行深度訪談。訪談內(nèi)容主要涉及基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)國(guó)家公共文化政策的認(rèn)知與圖書(shū)館建設(shè)理念，圖書(shū)館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理運(yùn)行與服務(wù)效能，農(nóng)村人口教育結(jié)構(gòu)與閑暇消費(fèi)結(jié)構(gòu)、信息形式結(jié)構(gòu)、信息內(nèi)容結(jié)構(gòu)的關(guān)系。其中，圖書(shū)館財(cái)政保障問(wèn)題與圖書(shū)館收支結(jié)構(gòu)是訪談的主要議題。

1.3 調(diào)研數(shù)據(jù)說(shuō)明

1.3.1 貧困縣地方財(cái)政數(shù)據(jù)

以往的圖書(shū)館財(cái)政保障統(tǒng)計(jì)與研究，大多以省級(jí)或縣級(jí)平均財(cái)政數(shù)據(jù)為基本依據(jù)。貧困縣財(cái)政數(shù)據(jù)的缺失掩蓋了縣域之間的發(fā)展差異和貧困縣圖書(shū)館財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾。與省級(jí)尺度相比，縣級(jí)、特別是貧困縣財(cái)政數(shù)據(jù)采集相當(dāng)艱難。

(1)各縣財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告公布的時(shí)間差異很大?！吨腥A人民共和國(guó)預(yù)算法》(以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》)第14條規(guī)定：經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)[3]。但實(shí)際情況并非如此。比如，地處滇西邊境山區(qū)的某縣、地處涼山彝族自治州的某縣直到2016年底才在政府網(wǎng)站上公布了2014年地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告。

(2)編制體例、使用概念不同。《預(yù)算法》和財(cái)政部《政府收支分類(lèi)科目》對(duì)地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中的概念、體例、內(nèi)容都有基本規(guī)范。比如，財(cái)政部《2016年政府收支分類(lèi)科目》[4]就對(duì)一般公共預(yù)算、地方一般預(yù)算可用財(cái)力、地方公共財(cái)政預(yù)算收入、上級(jí)補(bǔ)助收入和地方公共財(cái)政預(yù)算支出等基本概念做出了統(tǒng)一規(guī)范①，但縣級(jí)地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告在體例和相關(guān)概念使用上并不完全一致。

(3)按照《預(yù)算法》，縣級(jí)公共財(cái)政預(yù)算支出包括十幾個(gè)大類(lèi)，每類(lèi)下又包含數(shù)量不等的款、項(xiàng)。以文化體育與傳媒支出大類(lèi)為例，分設(shè)了文化、文物、體育、廣播影視、新聞出版和其他六款，其中文化事業(yè)費(fèi)包括公共圖書(shū)館、文化館(站)、紀(jì)念館、展覽館、劇場(chǎng)(院)等文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理、運(yùn)行以及文化藝術(shù)活動(dòng)、群眾文化活動(dòng)、文化交流與合作、文化創(chuàng)作與保護(hù)、文化市場(chǎng)管理等數(shù)十項(xiàng)支出。大類(lèi)以下的款、項(xiàng)在地方政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告中一般不做單列。圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)主要來(lái)自于圖書(shū)館年度收支決算表，數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、報(bào)表的規(guī)范性也存在一些問(wèn)題。

1.3.2 圖書(shū)館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集原則和統(tǒng)計(jì)口徑

在貧困縣圖書(shū)館基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集方面，課題組在制定調(diào)研計(jì)劃時(shí)確定了3條原則：(1)實(shí)地采集，不委托他人代理或采取遠(yuǎn)程方式；(2)統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集口徑，如人員數(shù)量?jī)H限于正式在編人員，館舍面積不包括在建面積等；(3)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，最大限度確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。

當(dāng)然，在數(shù)據(jù)采集、分析過(guò)程中，課題組也發(fā)現(xiàn)部分?jǐn)?shù)據(jù)不可能完全統(tǒng)一口徑。例如，寧強(qiáng)、紅河、小金、甘孜、赫章、威寧、喜德、越西等縣級(jí)圖書(shū)館均沒(méi)有獨(dú)立法人資格，圖書(shū)館和文化館是一套組織管理體系，人員和財(cái)務(wù)收支很難明確劃分。又如，地處四川藏區(qū)的甘孜縣圖書(shū)館只有一名正式工作人員(兼任館長(zhǎng))，該工作人員還要承擔(dān)部分文化館工作，圖書(shū)館和文化館的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由縣文廣新局財(cái)務(wù)部門(mén)統(tǒng)一管理，很多活動(dòng)也由兩館共同組織開(kāi)展。另外，地處烏蒙山區(qū)的越西縣由于采取文化館、圖書(shū)館、美術(shù)館三館合一建制，因此只享受了國(guó)家一份免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)。該綜合館正式在編11人，實(shí)際在崗5人，其經(jīng)費(fèi)收支、建筑面積、人員數(shù)量、工資福利、服務(wù)支出都無(wú)法做到精確分割。

1.3.3 自然與社會(huì)因素

西部集中貧困地區(qū)有著比較特殊的自然與社會(huì)環(huán)境，如海拔高度、地表起伏度、年平均氣溫、人口密度、少數(shù)民族人口占比、公路密度、人均受教育年限等客觀因素都對(duì)圖書(shū)館服務(wù)成本產(chǎn)生了不同程度的影響。課題組按照客觀、獨(dú)立、可比、可得原則，對(duì)直接影響服務(wù)成本的客觀因素進(jìn)行梳理、分析，并探索建立了一套能夠反映客觀因素與服務(wù)成本之間的關(guān)系模型。

2 西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障的“結(jié)構(gòu)性”矛盾

自2006年《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“堅(jiān)持城鄉(xiāng)、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展”[5]方針之后，實(shí)現(xiàn)基本公共文化服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化成為我國(guó)公共文化發(fā)展新的戰(zhàn)略選擇。在這一政策背景下，基層政府對(duì)公共圖書(shū)館財(cái)政保障意愿不足、保障力度不夠，一度被認(rèn)為是制約基層公共圖書(shū)館發(fā)展的主要障礙。課題組對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)的研究分析表明：西部貧困縣地方政府財(cái)政收支普遍存在嚴(yán)峻的“結(jié)構(gòu)性”矛盾問(wèn)題，單純強(qiáng)調(diào)地方政府財(cái)政保障責(zé)任，難以從根本上解決基本服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題。

2.1 地方財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾

根據(jù)財(cái)政部“地方一般公共預(yù)算收支分級(jí)完成情況”的統(tǒng)計(jì)[6]，2014財(cái)年，全國(guó)縣均地方公共財(cái)政預(yù)算收入13.1370億元、縣均地方公共財(cái)政預(yù)算支出21.8766億元。相比而言，西部25個(gè)貧困縣縣均地方公共財(cái)政預(yù)算收入2.7014億元、縣均地方公共財(cái)政預(yù)算支出19.8952億元，分別是全國(guó)縣均預(yù)算收入的20.56%、縣均預(yù)算支出的90.94%，財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出。

(1)地方財(cái)政自給率低。財(cái)政自給率是指地方公共財(cái)政預(yù)算收入(也稱“地方一般預(yù)算收入”)與地方公共財(cái)政預(yù)算支出(也稱“地方一般預(yù)算支出”)的比值。我國(guó)縣級(jí)財(cái)政自給率大致可以劃分為高、中、低三個(gè)層級(jí)：比值大于0.8屬于高自給率地區(qū)，比值介于0.3～0.8屬于自給率居中地區(qū)，比值小于0.3屬于低自給率地區(qū)。2014財(cái)年，我國(guó)縣級(jí)地方財(cái)政平均自給率是0.58；25個(gè)貧困縣地方財(cái)政自給率最高的3個(gè)縣分別是石柱(0.279)、晴隆(0.253)、納雍(0.208)，最低的3個(gè)縣分別是西吉(0.0383)、清澗(0.0409)、甘孜(0.0442)，平均財(cái)政自給率僅為0.136，是全國(guó)縣級(jí)平均財(cái)政自給率的23.45%。低財(cái)政自給率意味著地方財(cái)政支出缺口大、收支結(jié)構(gòu)性矛盾突出、對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付依賴性更強(qiáng)。

(2)財(cái)政預(yù)算平衡難度大。從收入情況看，西部貧困縣財(cái)源結(jié)構(gòu)普遍比較單一，絕大多數(shù)缺乏骨干稅源支撐，財(cái)政收入增長(zhǎng)空間有限。大多貧困縣只能依賴中央、省級(jí)(以下簡(jiǎn)稱“中、省”)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制維持脆弱預(yù)算平衡，如25個(gè)貧困縣上級(jí)補(bǔ)助資金平均占到一般預(yù)算可用財(cái)力82.79%。從支出情況看，25個(gè)貧困縣平均公共財(cái)政預(yù)算支出比全國(guó)縣均低9個(gè)百分點(diǎn)，但支出的類(lèi)、款、項(xiàng)不僅沒(méi)有減少，反而還會(huì)增加比較特殊的支出項(xiàng)目，如移民搬遷、退耕還林、扶貧項(xiàng)目、艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼等都需要從地方公共財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列支。

(3)剛性和法定支出占比較大。貧困縣財(cái)政除了需要遵守《預(yù)算法》相關(guān)規(guī)定外，還受到諸多法定或政策性限制：一是占比較大的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金必須專款專用，部分涉及民生的專項(xiàng)資金還要求縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)一定的配套比例；二是部分涉及改革與民生事業(yè)的剛性支出、法定支出不斷增加，如《中華人民共和國(guó)教育法》第55條規(guī)定：各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)[7]；三是政府性債務(wù)規(guī)模普遍較大，財(cái)政償債負(fù)擔(dān)重。以云南保山市龍陵縣為例，2014年底，全縣清理甄別上報(bào)的政府性債務(wù)余額222812萬(wàn)元，2015年需政府償還的本息合計(jì)41900萬(wàn)元(不含墊資項(xiàng)目)，相當(dāng)于龍陵縣2015財(cái)年地方公共財(cái)政預(yù)算收入的86.3%。

2.2 圖書(shū)館財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)性矛盾

2013年《中央補(bǔ)助三館一站免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)資金管理暫行辦法》實(shí)施以后，在很大程度上改善了西部、特別是西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政投入狀況，但其財(cái)政投入的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出。

(1)2014年西部25個(gè)貧困縣圖書(shū)館加上20萬(wàn)元免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)后，平均財(cái)政投入68.54萬(wàn)元，只有全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館平均財(cái)政投入167.37萬(wàn)元的40.95%，投入的絕對(duì)值嚴(yán)重不足。

(2)加上中、省免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，西部25個(gè)貧困縣圖書(shū)館2014年財(cái)政投入平均占到地方公共預(yù)算支出的萬(wàn)分之三，遠(yuǎn)低于全國(guó)縣均萬(wàn)分之七點(diǎn)六五的平均水平，投入的相對(duì)值嚴(yán)重不足。

(3)25個(gè)貧困縣按財(cái)政投入絕對(duì)值排名，最高的是180萬(wàn)元(敘永縣)，最低的是20萬(wàn)元(寧陜縣、小金縣)，相差9倍；按財(cái)政投入占比相對(duì)值排名，最高的是0.16(米脂縣)，最低的是0.01(寧強(qiáng)縣、威寧縣)，相差16倍；按人均財(cái)政投入排名，最高的是12.35(佛坪縣)，最低的是0.31(威寧縣)，相差近40倍。這些數(shù)據(jù)表明貧困縣圖書(shū)館之間的投入差異也很大。

2.3 圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾

除投入的結(jié)構(gòu)性矛盾外，25個(gè)樣本縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)也極不合理，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面(見(jiàn)圖 1)。

圖1 25個(gè)貧困縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)總額、工資福利、文獻(xiàn)經(jīng)費(fèi)與全國(guó)縣級(jí)平均值的對(duì)比圖

(1)工資福利支出占比過(guò)高。樣本縣圖書(shū)館工資福利支出在支出總額中的占比最高為子州縣(96.49%)、西吉縣(92.91%)、威寧縣(90.67%)，最低為寧陜縣(33.29%)、敘永縣(33.33%)、石柱縣(33.42%)，平均占比是63.17%，遠(yuǎn)高于全國(guó)36.44%的縣均水平，說(shuō)明這些縣圖書(shū)館平均財(cái)政投入的6成以上是用來(lái)養(yǎng)人的，可用于商品和服務(wù)(辦公費(fèi)、水電物業(yè)費(fèi)、流動(dòng)服務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等)、基本建設(shè)(基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建)和其他資本性支出(辦公設(shè)備購(gòu)置、文獻(xiàn)資源建設(shè)等)的經(jīng)費(fèi)不足支出總額的4成。

(2)館藏資源建設(shè)費(fèi)用嚴(yán)重不足。25個(gè)樣本縣圖書(shū)館文獻(xiàn)建設(shè)費(fèi)最高是甘孜縣(2014年文獻(xiàn)購(gòu)置?？?0萬(wàn)元)、敘永縣(12.5萬(wàn)元)、石柱縣(12萬(wàn)元)，最低是衡山縣(0元)、威寧縣(0元)、納雍縣(0.9萬(wàn)元)，館均文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)4.29萬(wàn)元，在館均支出總額中的占比為6.26%，分別是全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館館均文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的22.22%和館均支出總額占比的54.25%。

(3)貧困縣內(nèi)部各項(xiàng)支出差異較大。25個(gè)樣本縣支出總額最高是敘永縣(180萬(wàn)元)，最低是小金縣、寧強(qiáng)縣(20萬(wàn)元)，相差9倍；工資福利支出最高是米脂縣(130萬(wàn)元)，最低是小金縣(8萬(wàn)元)，相差16.25倍；文獻(xiàn)經(jīng)費(fèi)最高是甘孜縣(20萬(wàn)元，系專項(xiàng)經(jīng)費(fèi))，最低是衡山縣和威寧縣(0元)。這些數(shù)據(jù)表明，貧困縣圖書(shū)館各項(xiàng)主要支出，不僅面臨區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間不均衡問(wèn)題，而且就是在貧困縣內(nèi)部，也是極不均衡的。

3 基本服務(wù)成本差異因素分解

西部貧困縣圖書(shū)館現(xiàn)行財(cái)政保障體系中的一系列結(jié)構(gòu)性矛盾僅僅涉及到財(cái)政體制及其制度設(shè)計(jì)的一個(gè)方面，要實(shí)現(xiàn)公共圖書(shū)館基本服務(wù)均等化，還必須重視并考慮西部復(fù)雜的自然、社會(huì)因素對(duì)圖書(shū)館服務(wù)成本的影響。

3.1 自然因素對(duì)圖書(shū)館服務(wù)成本的影響

影響西部貧困地區(qū)圖書(shū)館服務(wù)成本的自然因素主要有地理因素和氣候因素，包括平均海拔、地表起伏度、全年平均氣溫等。

(1)平均海拔(AMSL)又稱“海拔高度”，是指以平均海平面高度作為高程基準(zhǔn)面測(cè)定的地面或空中高度。西部集中貧困地區(qū)和國(guó)家特殊政策扶持片區(qū)的地形地貌以高原、山地為主。其中，地處青藏高原的四川藏區(qū)平均海拔4000米；地處黃土高原的呂梁山區(qū)、六盤(pán)山區(qū)，地處云貴高原的滇西邊境山區(qū)、烏蒙山區(qū)平均海拔1500米；地處帕米爾高原東北麓的南疆三地州平均海拔1300米，均遠(yuǎn)高于我國(guó)大地原點(diǎn)400米海拔高度。

海拔高度對(duì)圖書(shū)館基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和流動(dòng)服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：①根據(jù)“生態(tài)環(huán)境應(yīng)力指數(shù)”，在世界大陸平均海拔高度的基礎(chǔ)上每增加100米，區(qū)域基礎(chǔ)建設(shè)成本會(huì)增加2.2%～2.4%，該系數(shù)被稱為“成本—高度遞增率”[8]；②統(tǒng)計(jì)顯示，海拔高度每增加1000米，機(jī)動(dòng)車(chē)發(fā)動(dòng)機(jī)動(dòng)力性能下降12%，燃料消耗增加10%[9]；③高海拔還意味著人口密度和公路密度下降。比如，位于雅礱江上游、橫斷山脈東北邊緣的甘孜縣平均海拔3500米，每平方公里人口密度只有11，每百平方公里公路密度只有27。較高的海拔、較低的人口密度和相對(duì)落后的交通條件，不僅加大了基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)滑坡、崩塌、泥石流等工程地質(zhì)災(zāi)害的頻度和強(qiáng)度，也明顯加大了圖書(shū)館流動(dòng)服務(wù)的單位成本。

(2)地表起伏度(RDLS)是指在一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)最高點(diǎn)海拔高度與最低點(diǎn)海拔高度的差值，反映宏觀區(qū)域內(nèi)地面的起伏特征。地表起伏度過(guò)大意味著傾斜度、切割度、表面積以及“表面積”對(duì)其“投影面積”之比都有較大增加。假設(shè)寧陜縣是一個(gè)立于3678平方公里底面積上的圓錐體，那么其表面積會(huì)隨著圓錐體高度的變化而變化，錐體越高，表面積越大，人口實(shí)際密度會(huì)隨著表面積的增加而相應(yīng)降低。課題組在秦巴山區(qū)調(diào)研時(shí)特別關(guān)注流動(dòng)服務(wù)車(chē)的運(yùn)行成本與服務(wù)效率。據(jù)寧陜縣、佛坪縣圖書(shū)館館長(zhǎng)介紹，山區(qū)公路普遍坡陡彎急，除了會(huì)大幅增加流動(dòng)服務(wù)車(chē)運(yùn)行與維護(hù)成本之外，還經(jīng)常導(dǎo)致車(chē)內(nèi)圖書(shū)散落、設(shè)備散架。兩位館長(zhǎng)都特別強(qiáng)調(diào)：有時(shí)辛辛苦苦跑一天，服務(wù)不了幾個(gè)村落，評(píng)估時(shí)，服務(wù)效能這塊會(huì)失很多分……

(3)常年平均氣溫過(guò)低或過(guò)高會(huì)增加能源消耗。例如，四川藏區(qū)甘孜縣屬高山寒溫帶氣候，年平均氣溫5.6℃，最高氣溫31.7℃，最低氣溫極值-28.9℃，長(zhǎng)冬無(wú)夏，四季均可出現(xiàn)霜、雪。課題組成員到達(dá)甘孜縣文化旅游局會(huì)議室的時(shí)間是2015年8月26號(hào)下午2點(diǎn)30分，室外雪山皚皚，室內(nèi)寒氣逼人，不得不打開(kāi)空調(diào)取暖。據(jù)測(cè)算，甘孜縣每年需要供暖時(shí)間超過(guò)8個(gè)月。又如，滇西邊境山區(qū)元陽(yáng)縣屬熱帶雨林、季風(fēng)雨林氣候，年平均氣溫24.4℃，最高氣溫44.1℃，最低氣溫3.7℃。課題組成員到達(dá)元陽(yáng)縣圖書(shū)館的時(shí)間是2016年4月4日，當(dāng)日最高氣溫37℃，最低氣溫22℃。據(jù)圖書(shū)館館長(zhǎng)介紹，元陽(yáng)縣每年超過(guò)35℃的高溫天數(shù)130余天，該館每年需要空調(diào)降溫的時(shí)間超過(guò)8個(gè)月。能源消耗費(fèi)用的大幅增長(zhǎng)是貧困地區(qū)圖書(shū)館不小的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

3.2 社會(huì)因素對(duì)圖書(shū)館服務(wù)成本的影響

影響西部貧困地區(qū)公共圖書(shū)館服務(wù)成本的社會(huì)因素主要有人均受教育年限、少數(shù)民族人口占比和人口密度。

(1)“人均受教育年限”是指某特定群體人均接受學(xué)歷教育的年數(shù)。一個(gè)地區(qū)人均受教育年限低，不僅會(huì)影響圖書(shū)館服務(wù)資源的利用效率，而且也會(huì)增加服務(wù)過(guò)程中的培訓(xùn)或教育成本。以涼山彝族自治州某縣為例，該縣總?cè)丝?27607人(彝族人口占65%)，人均受教育年限7.2年，低于全國(guó)平均水平3個(gè)百分點(diǎn)。課題組在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，2012年文化共享工程為鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站配備的電腦等設(shè)備，到2015年還堆放在一個(gè)落滿灰塵的倉(cāng)庫(kù)中。訪談時(shí)得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站設(shè)備一直沒(méi)人來(lái)領(lǐng)，沒(méi)有人管、沒(méi)有地方放，也沒(méi)有人會(huì)用。再以甘孜縣為例，第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年15歲以上人口文盲率為30.17%，遠(yuǎn)高于全國(guó)4.60%、四川6.67%的平均水平。類(lèi)似這些地區(qū)的圖書(shū)館服務(wù)必然需要對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娺M(jìn)行更多的宣傳、解釋或輔導(dǎo)，一定程度上提高了單位服務(wù)成本。

(2)少數(shù)民族人口占比高對(duì)服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是民族結(jié)構(gòu)復(fù)雜帶來(lái)了文化需求的多元化，公共文化或公共圖書(shū)館服務(wù)需要考慮到不同民族文化傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)俗的差異；二是部分少數(shù)民族如藏族、維族、蒙古族、彝族等都有本民族的語(yǔ)言文字，因此在文獻(xiàn)資源建設(shè)中，既要考慮漢文文獻(xiàn)和數(shù)字資源建設(shè)，也要兼顧少數(shù)民族文獻(xiàn)建設(shè)和文化遺產(chǎn)保護(hù)。課題組在四川藏區(qū)、涼山彝族自治州、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市以及南疆喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯?tīng)柨俗巫灾沃?、和田地區(qū)的調(diào)研表明，當(dāng)?shù)毓矆D書(shū)館除了需要購(gòu)買(mǎi)漢文文獻(xiàn)外，還需要根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡迦丝诮Y(jié)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)藏、彝、蒙、柯(柯?tīng)柨俗巫?、維等民族文獻(xiàn)，而少數(shù)民族文獻(xiàn)的平均價(jià)格遠(yuǎn)高于漢文文獻(xiàn)的價(jià)格，少數(shù)民族地區(qū)文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)漢民族地區(qū)。

(3)人口密度對(duì)服務(wù)成本的影響主要表現(xiàn)為：人口密度越小，單位服務(wù)成本越高，整體服務(wù)效能越低。西部集中貧困地區(qū)人口分布極不均衡，25個(gè)貧困縣中人口密度最高的5個(gè)縣納雍(417)、晴隆(256)、赫章(246)、威寧(228)、敘永(225)平均人口密度256.91；人口密度最低的5個(gè)縣佛坪(27)、寧陜(20)、太白(17.7)、小金(15)、甘孜(11)平均人口密度15.35，前者是后者的16.7倍。當(dāng)然，這里所說(shuō)的人口密度尚未考慮到地表起伏度變化對(duì)人口密度的影響。從理論看，人口密度過(guò)低難以形成服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)，單位服務(wù)成本會(huì)有較大程度的提高。

4 “因素法”財(cái)政保障模型構(gòu)建與應(yīng)用

“因素法”財(cái)政保障模型設(shè)計(jì)與應(yīng)用的目的是從強(qiáng)化國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付均衡保障功能入手，為西部貧困縣圖書(shū)館構(gòu)建以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的財(cái)政保障新機(jī)制。

“因素法”又稱“客觀因素評(píng)估法”“因素分配法”，是各國(guó)為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化而廣泛采用的財(cái)政分配(財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)制度。為了“支持和引導(dǎo)地方落實(shí)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和地方基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化”[10]，財(cái)政部2015年12月24日印發(fā)的《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第20條提出“一般項(xiàng)目補(bǔ)助資金實(shí)行因素分配法”的制度設(shè)計(jì)方案，具體辦法是：先按照基本因素和業(yè)務(wù)因素(權(quán)重各占50%)計(jì)算分配金額，再根據(jù)中央對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法規(guī)定的各省(區(qū)、市)財(cái)政困難程度系數(shù)對(duì)分配金額進(jìn)行調(diào)整并確定補(bǔ)助數(shù)額，以解決公共文化建設(shè)領(lǐng)域的省際不平衡問(wèn)題。相比省際不平衡問(wèn)題，縣域之間不平衡以及貧困縣圖書(shū)館財(cái)政收支的結(jié)構(gòu)性矛盾是一個(gè)更復(fù)雜的問(wèn)題，需要在“精準(zhǔn)扶貧”思想指導(dǎo)下，利用“差異因素分解”“保障模型構(gòu)建”“均等化效應(yīng)測(cè)量”等方法探索均等化發(fā)展的財(cái)政保障新機(jī)制。

4.1 “差異因素分解”與數(shù)據(jù)說(shuō)明

在為期3年的實(shí)地調(diào)研中，課題組收集并整理了大量相關(guān)數(shù)據(jù)。通過(guò)對(duì)這些數(shù)據(jù)的篩選、分析，最終保留了與圖書(shū)館財(cái)政保障、服務(wù)成本關(guān)系最為密切的12類(lèi)數(shù)據(jù)，分別涉及財(cái)政、自然與社會(huì)3個(gè)方面，具體內(nèi)容詳見(jiàn)表2。

4.2 “因素法”財(cái)政保障模型構(gòu)建的基本理論

制約和影響西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障水平的客觀因素很多，課題組按照客觀、可得、可檢驗(yàn)原則，分別從財(cái)政因素、自然因素、社會(huì)因素中篩選出12個(gè)具有較高關(guān)聯(lián)度的影響因素。為了消除影響因素之間存在的多重共線性，需要先利用因子分析法對(duì)其做出初步處理。因子分析法處理多因素模型時(shí)可以實(shí)現(xiàn)在較少信息丟失的前提下，將實(shí)證調(diào)研獲得的眾多變量濃縮為少數(shù)幾個(gè)相互之間沒(méi)有顯著線性關(guān)系的因子。經(jīng)過(guò)因子分析法處理過(guò)的數(shù)據(jù)還需要用熵值法加以分析。熵值法是通過(guò)熵值指標(biāo)對(duì)相關(guān)因素的離散程度進(jìn)行分析的一種方法，指標(biāo)熵值越小，離散程度越高的因素在綜合評(píng)定中所占比重也就越大。就理論基礎(chǔ)而言，因子分析的主要思想是使用較少的獨(dú)立因子反映原有多數(shù)因子的大部分信息，最終每個(gè)原有變量可由新的因子線性表示。

設(shè)模型原有變量共有p個(gè)，分別表示為x1，x2，x3，…，xp。它們均可標(biāo)準(zhǔn)化為標(biāo)準(zhǔn)形式：均值為0，標(biāo)準(zhǔn)差為1。經(jīng)過(guò)因子分析后得到的因子分別為f1，f2，f3，…，fk。因子分析的數(shù)學(xué)模型可以表示為：

表2 25個(gè)西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政保障“差異因素”分解表

其中，aij稱為因子載荷，是在所有因子不相關(guān)的前提下，表示變量和因子相關(guān)程度大小的變量，是原有變量xi和分析所得因子fi的相關(guān)系數(shù)，其數(shù)值應(yīng)介于0-1之間。其絕對(duì)值越接近1，說(shuō)明兩者的相關(guān)性越強(qiáng)，因子對(duì)原有變量的解釋程度就越高。

完成因子分析后，需要用熵值法分析各因素在決策中所占權(quán)重大小，步驟如下：

第二步，為避免后續(xù)計(jì)算對(duì)數(shù)時(shí)出現(xiàn)無(wú)意義現(xiàn)象，需要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行非負(fù)數(shù)據(jù)化的處理，所用數(shù)學(xué)公式為：

ej表示所有方案對(duì)屬性xj的貢獻(xiàn)總量：其中k>0，In為自然對(duì)數(shù)，ej≥0。式中常數(shù)k與樣本數(shù)m有關(guān)，一般令K=則0≤ej≤1。第j個(gè)屬性對(duì)第i個(gè)方案的貢獻(xiàn)程度Pij的計(jì)算公式如下:

對(duì)第j項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)值Xij的差異越大，其在綜合評(píng)定中的權(quán)重越高。定義gi為第j屬性下的各方案貢獻(xiàn)度的一致性程度。gi=1-ei。各屬性權(quán)重Wi計(jì)算公式為：

第三步，根據(jù)所得權(quán)重可以計(jì)算出各方案的綜合評(píng)分，并以此作為依據(jù)在各個(gè)方案中進(jìn)行選擇。公式為：

4.3 結(jié)果分析與說(shuō)明

首先采用因子分析法對(duì)社會(huì)、財(cái)政、自然3個(gè)方面的12個(gè)因素進(jìn)行分析，然后采用方差貢獻(xiàn)率對(duì)85%以上的因子選取方法進(jìn)行研究。下面具體說(shuō)明3個(gè)方面的研究結(jié)果。

4.3.1 社會(huì)因素

表3～5分析結(jié)果表明，社會(huì)因素中可以提取3個(gè)因子作為后續(xù)研究的基礎(chǔ)，其累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為90.591%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個(gè)因子中的成分載荷可以得出：社會(huì)因素中的第一個(gè)因子代表人口密度和公路密度，其方差貢獻(xiàn)率為40.561%，占整個(gè)社會(huì)因素的44.77%；第二個(gè)因子代表人均受教育年限，其方差貢獻(xiàn)率為25.019%，占整個(gè)社會(huì)因素的27.62%；第三個(gè)因子代表少數(shù)民族人口占比，其方差貢獻(xiàn)率為25.011%，占整個(gè)社會(huì)因素的27.61%。

表3 社會(huì)因素解釋的總方差

表4 社會(huì)因素的成分矩陣a

表5 社會(huì)因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

4.3.2 自然因素

從表6～8分析結(jié)果可以看出，自然因素中可以提取兩個(gè)因子，其累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為92.056%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個(gè)因子中的成分載荷可以得出：自然因素的第一個(gè)因子代表夏季平均氣溫、冬季平均氣溫以及年平均氣溫，該因子的方差貢獻(xiàn)率為55.261%，占整個(gè)自然因素的60.03%；第二個(gè)因子代表地表起伏度和平均海拔，其方差貢獻(xiàn)率為36.795%，占整個(gè)自然因素的39.97%。

4.3.3 財(cái)政因素

從表9～11分析結(jié)果可看出，財(cái)政因素中可提取兩個(gè)因子，累計(jì)方差貢獻(xiàn)率為90.229%，具有較高的準(zhǔn)確度。根據(jù)旋轉(zhuǎn)成分矩陣中各因素在每個(gè)因子中的成分載荷可以得出：財(cái)政因素的第一個(gè)因子代表人均財(cái)政投入和人均圖書(shū)館財(cái)政投入，方差貢獻(xiàn)率為56.704%，占整個(gè)財(cái)政因素的62.84%；第二個(gè)因子代表財(cái)政自給率，其方差貢獻(xiàn)率為33.525%，占整個(gè)自然因素的37.16%。

表6 自然因素解釋的總方差

表7 自然因素的成分矩陣a

表8 自然因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

表9 財(cái)政因素解釋的總方差

表10 財(cái)政因素的成分矩陣a

表11 財(cái)政因素的旋轉(zhuǎn)成分矩陣a

根據(jù)以上因子提取結(jié)果，將各因子按其所占權(quán)重加權(quán)進(jìn)行各因素內(nèi)部評(píng)分；然后利用熵值法對(duì)三個(gè)一級(jí)因素權(quán)重進(jìn)行計(jì)算，將所得結(jié)果加入綜合評(píng)分之中；最后以綜合得分為依據(jù)，計(jì)算各貧困縣得分與全國(guó)平均水平得分的差異系數(shù)，計(jì)算公式為：計(jì)算結(jié)果詳見(jiàn)表12。

根據(jù)以上研究結(jié)果所得的各貧困縣與全國(guó)縣均水平的差異系數(shù)(也可稱為“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”)可以計(jì)算出各貧困縣應(yīng)有財(cái)政投入。

5 對(duì)策建議

調(diào)研與數(shù)據(jù)分析表明，西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政保障面臨兩大基本矛盾：一是受地方財(cái)政可用財(cái)力和地方政府投入意愿的制約，貧困縣館均財(cái)政投入嚴(yán)重不足，經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾非常突出；二是受特殊自然與社會(huì)因素的影響，貧困縣圖書(shū)館建設(shè)與服務(wù)成本面臨很大壓力?；膺@兩大矛盾的基本思路，就是為西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的財(cái)政保障新機(jī)制。具體對(duì)策建議包括4個(gè)方面的內(nèi)容。

表12 25個(gè)貧困縣得分與全國(guó)平均得分的差異系數(shù)對(duì)比表

5.1 量化地方政府財(cái)政保障責(zé)任

西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政保障量化指標(biāo)有兩個(gè)具體概念：地方財(cái)政投入的“基準(zhǔn)比例”和地方財(cái)政“基礎(chǔ)投入”。

地方財(cái)政投入的“基準(zhǔn)比例”是指圖書(shū)館財(cái)政投入占地方公共財(cái)政支出的指導(dǎo)或強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)比例。按照課題組前期研究成果《西部貧困縣圖書(shū)館“跨越式”發(fā)展的財(cái)政保障研究》[12]的解決方案，“基準(zhǔn)比例”可根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家公共文化發(fā)展需要采取三種確定方式：一是參照全國(guó)公共圖書(shū)館財(cái)政投入占全國(guó)財(cái)政一般預(yù)算支出的實(shí)際比例；二是國(guó)家以法律、法規(guī)形式制定出具有法律約束力的法定比例；三是學(xué)者根據(jù)實(shí)證研究測(cè)算出的具有參考價(jià)值的最佳理論比例。經(jīng)過(guò)進(jìn)一步研究論證，課題組認(rèn)為：第一種方案對(duì)地方財(cái)政壓力過(guò)大。2014年，西部集中貧困地區(qū)25個(gè)樣本縣圖書(shū)館財(cái)政投入平均占比為萬(wàn)分之三點(diǎn)三三，扣除20萬(wàn)元免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)后，該占比實(shí)際僅為萬(wàn)分之二點(diǎn)三二，讓其一次性增加到萬(wàn)分之七點(diǎn)六五的全國(guó)平均水平對(duì)地方財(cái)政壓力過(guò)大；第二種方案即由國(guó)家以法律、法規(guī)形式制定出具有法律約束力的法定比例，目前還缺乏法理與政策依據(jù)。經(jīng)過(guò)排除法后，課題組將研究重點(diǎn)放在第三種方案的可行性分析之上。

在長(zhǎng)達(dá)3年的實(shí)地調(diào)研、深度訪談和數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，課題組采取專家評(píng)估方法，認(rèn)為西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政投入“基準(zhǔn)比例”暫定為萬(wàn)分之五比較合理。當(dāng)然，這個(gè)“基準(zhǔn)比例”也可以隨著貧困地區(qū)財(cái)政狀況的變化和國(guó)家公共文化發(fā)展需要及時(shí)調(diào)適。

明確了地方財(cái)政投入的“基準(zhǔn)比例”，也就可以準(zhǔn)確地計(jì)算出貧困縣圖書(shū)館的“基礎(chǔ)投入”。以地處滇桂黔石漠化區(qū)的晴隆縣為例，2014年晴隆縣圖書(shū)館財(cái)政投入總額是44萬(wàn)元，減去中、省20萬(wàn)元免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)后，晴隆縣地方政府對(duì)圖書(shū)館實(shí)際財(cái)政投入24萬(wàn)元。如果按照專家評(píng)估方確定的萬(wàn)分之五“基準(zhǔn)比例”計(jì)算，當(dāng)年晴隆縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬(wàn)，減去實(shí)際投入的24萬(wàn)元后，地方財(cái)政“基礎(chǔ)投入”缺口61萬(wàn)元。貧困縣圖書(shū)館“基礎(chǔ)投入”的計(jì)算方法可以表示為：

其中Ii為i縣縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算支出，α為西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政投入“基準(zhǔn)比例”?！盎鶞?zhǔn)比例”建立起衡量貧困縣圖書(shū)館財(cái)政投入狀況的全國(guó)統(tǒng)一尺度，而“基礎(chǔ)投入”又明確了地方政府財(cái)政保障責(zé)任的量化指標(biāo)，兩項(xiàng)指標(biāo)一旦為正式制度認(rèn)可，便可對(duì)貧困縣政府產(chǎn)生與其財(cái)力相適應(yīng)的剛性約束。

5.2 強(qiáng)化中央、省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“兜底”保障功能

明確了貧困地區(qū)地方財(cái)政“基礎(chǔ)投入”，也就為劃分各級(jí)政府財(cái)政保障責(zé)任奠定了基礎(chǔ)。接下來(lái)就需要確定基本服務(wù)均等化目標(biāo)下中、省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算依據(jù)、資金規(guī)模和資金使用方向，強(qiáng)化“兜底”保障功能，具體包括兩項(xiàng)措施：

(1)中、省財(cái)政對(duì)已經(jīng)履行自身保障義務(wù)的貧困縣圖書(shū)館財(cái)政缺口“填平補(bǔ)齊”。受地方財(cái)政可用財(cái)力和“基準(zhǔn)比例”限制，貧困縣圖書(shū)館普遍無(wú)法依靠“基礎(chǔ)投入”維系圖書(shū)館管理、運(yùn)行和基本服務(wù)所需的財(cái)力，這就需要中、省財(cái)政以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式承擔(dān)其差額部分。

再以晴隆縣為例，按照萬(wàn)分之五的“基準(zhǔn)比例”計(jì)算，2014年晴隆縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬(wàn)元，與全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館館均167.37萬(wàn)元的財(cái)政投入相比仍然有62.37萬(wàn)元的財(cái)政缺口。也就是說(shuō)，中、省財(cái)政需要在原有20萬(wàn)元免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)的基礎(chǔ)上，還須進(jìn)一步追加專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金62.37萬(wàn)元。具體算法是：

中、省財(cái)政“差額投入”=167.37(全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館平均財(cái)政投入)—85(地方財(cái)政“基礎(chǔ)投入”)—20(中、省財(cái)政已支付的免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi))=62.37(萬(wàn)元)。

(2)中、省財(cái)政要通過(guò)“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)”(即表12中的差異系數(shù))對(duì)沖貧困縣圖書(shū)館服務(wù)成本的變化。具體辦法是：在“差額投入”的基礎(chǔ)上，根據(jù)貧困地區(qū)財(cái)政、自然、社會(huì)因素對(duì)圖書(shū)館服務(wù)成本的影響系數(shù)確定。中、省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付“差額投入”的計(jì)算辦法可表示為：

其中，Ei是保證i縣圖書(shū)館基本財(cái)政投入的差額部分；βi為“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”，具體表達(dá)式為：

其中，j(j=1，2，3，…，m)分別對(duì)應(yīng)于i縣人均財(cái)政投入、人均圖書(shū)館財(cái)政投入、財(cái)政自給率、地表起伏度、平均海拔、夏季平均氣溫、冬季平均氣溫、年平均氣溫、公路密度、人口密度、少數(shù)民族人口占比、人均受教育年限等，其作用是在基本財(cái)政投入的基礎(chǔ)上通過(guò)該系數(shù)抵消圖書(shū)館服務(wù)成本的變化，以推動(dòng)基本服務(wù)均等化。結(jié)合地方財(cái)政“基礎(chǔ)投入”，西部集中貧困地區(qū)縣級(jí)圖書(shū)館財(cái)政保障模型是：

仍以晴隆縣為例，2014年該縣“基礎(chǔ)投入”應(yīng)為85萬(wàn)元，中、省財(cái)政“差額投入”應(yīng)為82.37萬(wàn)元(含20萬(wàn)元免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi))，“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)系數(shù)”是1.24，那么2014年晴隆縣圖書(shū)館應(yīng)有財(cái)政投入計(jì)算辦法為：

其他貧困縣圖書(shū)館應(yīng)有財(cái)政投入可以此類(lèi)推。

5.3 構(gòu)建具有剛性約束力的法規(guī)保障體系

自2006年《國(guó)家“十一五”時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》首次提出“堅(jiān)持城鄉(xiāng)、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展”方針以來(lái)，西部貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)在黨和政府一系列政策法規(guī)指導(dǎo)下，在一批重大文化惠民工程以及地方黨委政府的大力支持下取得了很大成就。公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展對(duì)豐富貧困地區(qū)群眾精神文化生活、促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)邊疆穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)發(fā)揮了重要作用。然而，從公共圖書(shū)館基本服務(wù)均等化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求看，西部集中貧困地區(qū)公共圖書(shū)館在財(cái)政投入、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、人才隊(duì)伍建設(shè)以及服務(wù)效能等方面與全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館平均發(fā)展水平相比還存在很大差距，甚至部分地方或部分方面出現(xiàn)了比較明顯的“馬太效應(yīng)”，嚴(yán)重制約了我國(guó)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)程。因此，加快構(gòu)建以基本服務(wù)均等化為導(dǎo)向、以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為手段、以“客觀因素”為測(cè)算依據(jù)的貧困地區(qū)圖書(shū)館財(cái)政保障法規(guī)體系至關(guān)重要。

2017年10月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委領(lǐng)導(dǎo)在陜西省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的陪同下，赴陜西進(jìn)行《公共圖書(shū)館法》立法調(diào)研。在座談會(huì)上，筆者結(jié)合貧困地區(qū)圖書(shū)館財(cái)政保障研究，就《公共圖書(shū)館法》(草案)第七條提出具體修改建議如下：

原文：國(guó)家扶持革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)的發(fā)展。

建議修改為：國(guó)家按照因素分配原則通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等方式促進(jìn)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

修改建議在第七條原文的基礎(chǔ)上，增加了“扶持”的依據(jù)、手段和目標(biāo)三個(gè)限項(xiàng)。主要理由和依據(jù)有：

(1)符合我國(guó)財(cái)稅體制改革的基本方向。各國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的根本目的在于推動(dòng)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化。以“因素法”為均衡性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算依據(jù)，在許多國(guó)家都有成功實(shí)踐，也符合我國(guó)財(cái)稅體制改革的基本方向和“精準(zhǔn)扶貧”的基本要求。例如，《中央補(bǔ)助地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第四條規(guī)定：專項(xiàng)資金分配實(shí)行因素分配與項(xiàng)目管理相結(jié)合的方法，重點(diǎn)向革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。這就特別強(qiáng)調(diào)了“因素分配原則”[10]。

(2)有利于政策法規(guī)體系之間的銜接?！豆矆D書(shū)館法》是《公共文化服務(wù)保障法》(以下簡(jiǎn)稱《保障法》)下位法，因此《公共圖書(shū)館法》需要與《保障法》在價(jià)值取向上保持一致，在相關(guān)條款上保持統(tǒng)一。比如，《保障法》第八條規(guī)定“國(guó)家扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)，促進(jìn)公共文化服務(wù)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”，其中“均衡協(xié)調(diào)發(fā)展”就比“發(fā)展”更具體；《保障法》第四十六條規(guī)定“國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)增加投入，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等方式，重點(diǎn)扶助革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)開(kāi)展公共文化服務(wù)”[11]，其中“轉(zhuǎn)移支付等方式”就對(duì)手段做出了具體規(guī)定。當(dāng)然，按照我國(guó)當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，涉及民生領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付通常采用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式。比如，2015年11月29日頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出：“中央財(cái)政繼續(xù)加大對(duì)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金規(guī)模實(shí)現(xiàn)較大幅度增長(zhǎng)，一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類(lèi)涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和中央預(yù)算內(nèi)投資進(jìn)一步向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜?！盵13]

有了依據(jù)、手段和目標(biāo)三方面的具體規(guī)范，“國(guó)家扶持”也就落在了實(shí)處。

5.4 專項(xiàng)資金重點(diǎn)化解貧困縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)收支的結(jié)構(gòu)性矛盾

西部貧困縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)收支的結(jié)構(gòu)性矛盾是制約其服務(wù)效能提升的重要因素。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金不僅要彌補(bǔ)投入不足問(wèn)題，更要通過(guò)良好的制度設(shè)計(jì)規(guī)范和不斷優(yōu)化貧困縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)支出結(jié)構(gòu)。課題組的具體建議是：將中、省財(cái)政對(duì)西部貧困縣圖書(shū)館的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移資金(或差額補(bǔ)助經(jīng)費(fèi))劃分為4種：免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)、文獻(xiàn)建設(shè)專項(xiàng)、人員培訓(xùn)專項(xiàng)和縣域公共圖書(shū)館“總分館”服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)。

(1)免費(fèi)開(kāi)放專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。對(duì)西部基層公共文化建設(shè)而言，“三館一站”免費(fèi)開(kāi)放無(wú)疑是一項(xiàng)重要的制度安排，但運(yùn)行4年以來(lái)也暴露出一些問(wèn)題。一是該制度設(shè)計(jì)沒(méi)有考慮西部各縣的具體差異。我國(guó)西部地區(qū)包括12個(gè)省、直轄市和自治區(qū)，在現(xiàn)有1065個(gè)縣級(jí)區(qū)劃中，既有城鄉(xiāng)或市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣之分，又有貧困縣與非貧困縣、山區(qū)(高原)縣與平原(盆地)縣、民族縣與非民族縣之分，其地方財(cái)政收入差距最高可達(dá)數(shù)百倍之多。特別是中西部375個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣分別分布于集中貧困地區(qū)、特殊政策扶持片區(qū)和非集中貧困地區(qū)。不考慮各縣自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件、文化傳統(tǒng)與人口結(jié)構(gòu)的巨大差異，全部按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)劃撥免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)顯然不符合“精準(zhǔn)識(shí)別”“精準(zhǔn)扶貧”的要求。二是現(xiàn)有免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)在既有的結(jié)構(gòu)性矛盾重力之下，往往也很難做到?？顚Ｓ?，存在“打醬油的錢(qián)也常常被用來(lái)打醋、買(mǎi)鹽”。只有從制度安排上全面化解貧困縣圖書(shū)館經(jīng)費(fèi)支出的結(jié)構(gòu)性矛盾，方能從根本上解決免費(fèi)開(kāi)放經(jīng)費(fèi)專款專用問(wèn)題。

(2)文獻(xiàn)建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。文獻(xiàn)是圖書(shū)館最基本的服務(wù)資源，在經(jīng)費(fèi)短缺的前提下，大多數(shù)貧困縣圖書(shū)館只能將工資福利、基本運(yùn)行等剛性支出項(xiàng)目置于優(yōu)先保障范疇。例如，25個(gè)樣本縣館均正式在編人員數(shù)量不足8人，遠(yuǎn)低于全國(guó)縣級(jí)圖書(shū)館平均在編人數(shù)，但圖書(shū)館工資福利支出平均占比仍然高達(dá)63%，幾乎是全國(guó)縣均占比36.44%的兩倍；文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)平均占比6.25%，又不足全國(guó)縣級(jí)館均支出占比54.21%的八分之一。特別是南疆三地州、西藏、四川藏區(qū)、涼山彝族自治州、大興安嶺南麓山區(qū)等民族地區(qū)，圖書(shū)館文獻(xiàn)信息資源建設(shè)既要考慮漢文文獻(xiàn)，又要考慮民族文獻(xiàn)，文獻(xiàn)建設(shè)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際需求遠(yuǎn)高于非民族地區(qū)。設(shè)立文獻(xiàn)建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)對(duì)于推動(dòng)貧困縣圖書(shū)館文獻(xiàn)信息資源建設(shè)、夯實(shí)服務(wù)能力具有重要意義。

(3)人員培訓(xùn)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。西部貧困縣圖書(shū)館人員的結(jié)構(gòu)性矛盾主要表現(xiàn)在數(shù)量不足、專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)與職稱結(jié)構(gòu)不合理3個(gè)方面。25個(gè)樣本縣館均正式在編人員不足8人，其中有的縣級(jí)圖書(shū)館只有1名正式在編員工，人員數(shù)量相對(duì)較多的又普遍存在專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)與職稱結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。另外，計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)維護(hù)技術(shù)人員的缺乏也嚴(yán)重制約了服務(wù)資源的有效利用，特別是當(dāng)電子設(shè)備或網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)故障時(shí)，這些圖書(shū)館常常面臨既無(wú)錢(qián)維修又無(wú)力自行修復(fù)的尷尬局面?！巴ㄟ^(guò)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持，大力加強(qiáng)貧困地區(qū)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)”[14]是《“十三五”時(shí)期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》精神的基本要求。

(4)縣域“總分館”服務(wù)體系建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)?？h域“總分館”是現(xiàn)代公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)中制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)組織形式和基本管理單元[15]，“通過(guò)縣級(jí)圖書(shū)館總分館制，整合縣域內(nèi)的公共閱讀資源，實(shí)行總館主導(dǎo)下的文獻(xiàn)資源統(tǒng)一采購(gòu)、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送、通借通還和人員的統(tǒng)一培訓(xùn)”[16]是現(xiàn)階段我國(guó)基層圖書(shū)館建設(shè)的重要任務(wù)，也是構(gòu)建現(xiàn)代公共圖書(shū)館服務(wù)體系的基本任務(wù)。為了推進(jìn)縣域“總分館”服務(wù)體系建設(shè)，文化部等部委頒布的《關(guān)于推進(jìn)縣級(jí)文化館圖書(shū)館總分館制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出：“地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要通過(guò)現(xiàn)有資金渠道，為總分館制建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中屬于公共財(cái)政支持范圍的事項(xiàng)提供必要的資金支持?！盵16]根據(jù)筆者對(duì)此條規(guī)定的理解，其中的“現(xiàn)有資金渠道”應(yīng)該包括中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。從貧困地區(qū)公共圖書(shū)館事業(yè)發(fā)展需要看，通過(guò)專項(xiàng)資金支持貧困縣圖書(shū)館“總分館”服務(wù)體系建設(shè)，符合國(guó)家公共文化發(fā)展政策的基本要求和國(guó)家財(cái)政體制改革的基本方向。

6 結(jié)語(yǔ)

在為期3年的實(shí)地調(diào)研中，課題組成員橫穿了秦巴山區(qū)、六盤(pán)山區(qū)、祁連山區(qū)和滇西邊境山區(qū)，經(jīng)歷了川西高原的滑坡塌方和烏蒙山區(qū)的狂風(fēng)暴雪，見(jiàn)證了塔克拉瑪干沙漠公路上黃沙漫天的奇幻，體驗(yàn)了縱貫天山南北獨(dú)庫(kù)公路的兇險(xiǎn)……然而每到一個(gè)貧困縣，路途上的疲憊、饑餓和恐懼立即被同行的熱情化為烏有。貧困地區(qū)圖書(shū)館館員是一個(gè)可愛(ài)的群體，無(wú)論工作中有多少困難和委屈，他們總是滿懷激情、保持積極向上的樂(lè)觀態(tài)度；貧困地區(qū)圖書(shū)館館員是一個(gè)有擔(dān)當(dāng)?shù)娜后w，無(wú)論身處邊遠(yuǎn)地區(qū)、大山深處，還是大漠邊緣、雪域高原，都在盡己所能為當(dāng)?shù)匕傩辗?wù)。在和他們的交往中，我們收獲了無(wú)數(shù)感動(dòng)和友誼，一個(gè)個(gè)冰冷的數(shù)據(jù)因此也融入了更多責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，他們對(duì)職業(yè)精神的堅(jiān)守、對(duì)事業(yè)發(fā)展的期盼和當(dāng)?shù)鬲?dú)特的風(fēng)情、美麗的傳說(shuō)都深深地留在我們記憶之中。

本研究不足之處：一是以2014年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的研究，沒(méi)有反映出近幾年西部貧困縣圖書(shū)館在財(cái)政保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)能力等方面的新變化；二是部分沒(méi)有獨(dú)立法人資格的圖書(shū)館，其經(jīng)費(fèi)收支數(shù)據(jù)采集渠道還不太規(guī)范，有的數(shù)據(jù)是由館長(zhǎng)口述記錄下來(lái)的；三是“多因素動(dòng)態(tài)調(diào)整系數(shù)”在技術(shù)上難以涵蓋所有能夠引起成本變化的客觀因素，具體客觀因素的選擇也存在一定的主觀性，客觀因素與服務(wù)成本之間的函數(shù)關(guān)系還需要在今后相關(guān)研究中逐漸完善。

注 釋

①財(cái)政部《2016年政府收支分類(lèi)科目》對(duì)相關(guān)概念規(guī)范如下：（1）一般公共預(yù)算是指以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算；（2）地方一般預(yù)算可用財(cái)力包括地方本級(jí)收入、上級(jí)政府對(duì)本級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付、下級(jí)政府的上解收入；（3）地方公共財(cái)政預(yù)算收入（也稱地方一般公共預(yù)算收入）等于地方財(cái)政總收入減去政府基金預(yù)算收入，再減去上劃中央、省市(州)收入；（4）上級(jí)補(bǔ)助收入包括中、省一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；（5）地方公共財(cái)政預(yù)算支出（也稱地方一般公共預(yù)算支出）包括地方本級(jí)支出、對(duì)上級(jí)政府的上解支出、對(duì)下級(jí)政府的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。

[1]李炳元，潘保田，程維明，等.中國(guó)地貌區(qū)劃新論[J].地理學(xué)報(bào)，2013（3）：291-306.

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[15]于良芝，邱冠華，許曉霞.走進(jìn)普遍均等服務(wù)時(shí)代：近年來(lái)我國(guó)公共圖書(shū)館服務(wù)體系構(gòu)建研究[J].中國(guó)圖書(shū)館學(xué)報(bào)，2008（3）：31-40.

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Financial Security Based on the“Factor Law”for the Libraries of Western Poor Counties

DUAN Xiaohu，ZHANG Mei，XIE Yiyun，YIN Li

There are many structural contradictions in the construction of public libraries in the poor counties in Western China，which are affected by natural，social and financial security mechanism.For example，their basic indicators of infrastructure， service capacity and financial investment lag behind the national average； the financial funding structures of human resources，library collections and services are extremely unreasonable；and the equal access to basic public service is under intense cost pressure.Fiscal transfer payments，the most important financial tool and policy approach for balancing regional financial capacity and promoting the equalization of basic public service，should be better to play its security function.It is a realistic choice to promote the public library strategy in the western poverty-stricken areas by creating a new financial security mechanism on the calculation basis of“object factor”，which is oriented by the equalization to public basic service and uses the financial transfer payment as a way.

western poor counties；poverty-stricken area；library；factor method；financial security mechanism；cultural poverty alleviation；grassroots librarty

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“基本服務(wù)均等目標(biāo)下西部貧困縣圖書(shū)館財(cái)政保障研究”（批準(zhǔn)號(hào)：15BTQ029）研究成果。

段小虎，西安文理學(xué)院圖書(shū)館研究館員；張梅，西安文理學(xué)院圖書(shū)館研究館員；謝逸蕓，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院在讀研究生；尹莉，長(zhǎng)安大學(xué)圖書(shū)館副研究館員。

2017-11-02

劉洪）