一、引言

全國人大專門委員會是全國人大常設(shè)性的工作機構(gòu)。根據(jù)1982年憲法的規(guī)定，各專門委員會在全國人大和全國人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下對有關(guān)議案進行研究、審議和擬定。立法法則在此基礎(chǔ)上將專門委員會的立法職能明確為法律案的起草、提出和審議。自領(lǐng)導(dǎo)層將“人大主導(dǎo)立法”作為新形勢下加強和改進立法工作、完善我國立法體制的重要目標以來，專門委員會的法律案起草和提出職能就被賦予了重要的意義，發(fā)揮專門委員會在立法中的作用也被視為健全和完善人大主導(dǎo)立法的重要著力點，各種日常討論中更是儼然將專門委員會主導(dǎo)立法等同于人大主導(dǎo)立法。但是現(xiàn)有的文獻鮮有對專門委員會的法律案起草和提出職能進行細致梳理，以至于相關(guān)的討論始終只能浮于表面。另一方面，早期有關(guān)專門委員會立法職能的研究更多地聚焦于其審議職能，在人大主導(dǎo)立法的目標提出之后，卻鮮有文獻深入分析現(xiàn)有的專門委員會審議制度對于這一目標的積極作用。本文將就這兩方面進行一體化的討論，以求推進相關(guān)領(lǐng)域的研究。

在結(jié)構(gòu)安排上，本文將首先從實然層面梳理和分析專門委員會的法律案起草、提出與審議職能，著重分析現(xiàn)有的制度設(shè)計是如何服務(wù)于“人大主導(dǎo)立法”的總體目標的，提出并論證專門委員會的立法職能中事實上存在著針對國務(wù)院系統(tǒng)的雙重制約結(jié)構(gòu)。其次將從這一雙重制約結(jié)構(gòu)內(nèi)含的矛盾性入手，從應(yīng)然層面反思專門委員會在立法中的作用與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系。最后提出相應(yīng)的完善建議。

二、立法起草和提案環(huán)節(jié)的制約結(jié)構(gòu)

(一)專門委員會起草和提案職能的規(guī)范分析

專門委員會的法律案起草和提案職能在制度規(guī)范層面經(jīng)歷了一個演變。1982年通過的《全國人民代表大會組織法》第37條第2項規(guī)定，專門委員會向全國人大及其常委會提出的議案應(yīng)當(dāng)“同本委員會有關(guān)”，因此專門委員會所提出的法律案的范圍也應(yīng)當(dāng)符合這一規(guī)定。

但是問題在于，“同本委員會有關(guān)”是一個相當(dāng)原則性的標準。目前全國人大一共設(shè)有九個專門委員會，其中法律委員會的性質(zhì)較為特殊，暫且將其擱置在討論范圍之外。從其他八個專門委員會的名稱來看，涵蓋了民族、財政經(jīng)濟、教科文衛(wèi)、外事華僑、內(nèi)務(wù)司法、環(huán)境與資源保護、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村等范圍極其廣闊的事項，是否只要涉及這些事項就可以認定為是同該委員會有關(guān)，進而該委員會就可以提出相應(yīng)的法律案？這是問題之一。問題之二在于，通過這些事項的列舉我們很容易注意到它們與國務(wù)院相關(guān)部門的職權(quán)存在著高度重合之處，一個簡單的對比可見表1。

表1全國人大各專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門的職權(quán)事項對比

從歷史源流來看，全國人大各專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門在職權(quán)事項上的重合可以說是制度設(shè)計者有意為之的。在設(shè)立全國人大專門委員會之時，彭真同志就提出“全國人大是國家最高權(quán)力機關(guān)……要考慮大的、全局的、長遠的問題……一般問題，專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門直接接觸聯(lián)系”[注]參見《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》(第五卷 1979—1997)，中央文獻出版社2012年版，第191頁。。參與了1982年《憲法》修改委員會秘書處工作的肖蔚云先生也就專門委員會與國務(wù)院有關(guān)部門之間的關(guān)系表達了類似的看法，他指出之所以要與國務(wù)院各部門對口設(shè)立專門委員會，就是為了方便專門委員會在日常工作中與國務(wù)院進行接觸，了解和掌握相應(yīng)的情況，從而有利于全國人大與國務(wù)院之間的協(xié)調(diào)與配合。[注]參見肖蔚云：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第66～68頁。這表明在當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)者和學(xué)者看來，全國人大各專門委員會的一項重要職責(zé)就是與國務(wù)院的有關(guān)部門對接和聯(lián)系，因此也就不難理解兩者在職權(quán)事項上的高度重合和對應(yīng)了。

但是這就帶來了一個問題，國務(wù)院同樣享有提出法律案的職權(quán)。通常來說，由國務(wù)院提出的法律案都是由某一部門具體負責(zé)起草的，涉及哪個部門的主管事項，就由該部門負責(zé)起草，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議討論審議通過后提出。那么對于前述相重合的事項，究竟是應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的全國人大專門委員會來提出法律案，還是應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院來提出法律案，就成為一個需要予以回應(yīng)的問題。

2005年6月全國人大常委會辦公廳出臺《關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見》，提出專門委員會提出的法律案除了需要滿足“本職工作相關(guān)性”的標準之外，還應(yīng)當(dāng)是“綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于單獨起草的”。[注]全國人大常委會辦公廳：“關(guān)于充分發(fā)揮專門委員會作用的若干意見”，載http：//www. npc.gov.cn/npc/oldarchives/zht/zgrdw/common/zw.jsp@label=wxzlk&id=338813& pdmc=1508.htm，最后訪問時間：2018年1月3日。2015年的立法法修改也延續(xù)了這一思路，明確專門委員會可以組織起草“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性”的重要法律草案。無論是哪一類修飾語，其背后都體現(xiàn)了全國人大各專門委員會與其他國家機關(guān)尤其是國務(wù)院之間權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系的微妙變化。正如劉松山教授所指出的那樣，專門委員會與對口的國務(wù)院有關(guān)部委建立起日常的聯(lián)系，最終是為了便于全國人大對國務(wù)院進行監(jiān)督，而在法律案的提出問題上，專門委員會所享有的提案權(quán)使其能夠站在客觀、中立的立場上統(tǒng)籌考慮有關(guān)問題，避免“部門立法”的弊端。[注]參見劉松山：“專門委員會為何不能行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)”，《法學(xué)評論》2000年第4期，第90頁。那么在立法實踐中，專門委員會提出法律案的實際情況是否符合上述標準呢？

(二)專門委員會起草和提案情況的實證分析

根據(jù)筆者的統(tǒng)計，截至2017年12月召開的十二屆全國人大常委會第三十一次會議，全國人大各專門委員會一共提出了65件法律案。從橫向比較來看，這一數(shù)量僅次于國務(wù)院，高于其他的法定提案主體。從提案的時間分布來看，最早的法律案是由全國人大民族委員會于1984年提出的《民族區(qū)域自治法》(草案)，截至前述的時間節(jié)點最新的法律案是由全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會提出的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》(修正案草案)。從提案的具體主體來看，在全國人大目前所設(shè)的九個專門委員會中，除了外事委員會尚未正式提出法律案之外[注]值得注意的是，在第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃中，有兩部法律草案的提請審議機關(guān)被確定為全國人大外事委員會，分別是陸地國界法和國際刑事司法協(xié)助法，且這兩部法律草案均被列入“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議”的第一類項目。，其他八個專門委員會均有提出法律案的經(jīng)歷。

接下來需要著重分析的是，那些“綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于獨立起草的”法律案是否確實如同制度設(shè)計者所設(shè)想的那樣主要由全國人大各專門委員起草并提出。這里所面臨的難題是，所謂的“綜合性強、涉及面廣”是一個主觀性較強的評價標準，難以用精確的指標進行衡量和判斷。筆者所采取的方法是將某個專門委員會和其所對口的國務(wù)院部門作為一個對照組，比較兩者所提出的法律案的性質(zhì)。此種方法雖然也無法完全避免評價的主觀性，但是由于對照物的存在，至少能夠保證相關(guān)討論建立在共同的基礎(chǔ)上。

首先來看提出法律案數(shù)量最多的財政經(jīng)濟委員會和環(huán)境與資源保護委員會。財政經(jīng)濟委員會主要負責(zé)經(jīng)濟方面的立法，經(jīng)濟類法律的涵蓋面相當(dāng)廣泛，就我國現(xiàn)有經(jīng)濟類法律的實際情況來看，至少涵蓋了宏觀調(diào)控、財政稅收、金融外匯、國有資產(chǎn)、資源能源、交通運輸、建設(shè)土地、審計統(tǒng)計、價格質(zhì)量等多個方面。[注]參見“全國人大財經(jīng)委經(jīng)濟立法工作座談會在長沙召開”，載http：//www.npc.gov.cn/npc/bmzz/caizheng/2012-10/30/content_1741382.htm，最后訪問時間：2018年1月3日。由此觀之，財政經(jīng)濟委員會所對口的國務(wù)院部門數(shù)量也相當(dāng)多，為了討論的便利，在這里我們集中關(guān)注發(fā)改委(含其前身國家計委、國家發(fā)展計劃委員會)和財政部這兩個部門所起草的法律案情況[注]當(dāng)然更為準確地來說應(yīng)該是“起草并進入后續(xù)的正式立法程序的法律案”。，并與全國人大財政經(jīng)濟委員會進行比較。自1983年以來，由發(fā)改委所起草的法律案有：《農(nóng)業(yè)法》(由農(nóng)業(yè)部與國家計委聯(lián)合起草，1993年[注]此處的時間均為法律案第一次提請審議的時間，以下均同。)、《節(jié)約能源法》(國家計委，1995年)、《價格法》(國家計委，1997年)、《招標投標法》(國家發(fā)展計劃委員會，1999年)；由財政部起草的法律案有：《會計法》(1985年)、《稅收征收管理法》(1992年)、《注冊會計師法》(1993年)、《預(yù)算法》(1993年)、《海域使用管理法》(由國土資源部、國家海洋局與財政部聯(lián)合起草，2001年)、《企業(yè)所得稅法》(由財政部、國家稅務(wù)總局和國務(wù)院法制辦聯(lián)合起草，2006年)、《環(huán)境保護稅法》(由財政部、國家稅務(wù)總局和環(huán)保部聯(lián)合起草，2016年)、《煙葉稅法》(由財政部與國家稅務(wù)總局聯(lián)合起草，2017年)、《船舶噸稅法》(由財政部與海關(guān)總署聯(lián)合起草，2017年)。與此相比，由全國人大財政經(jīng)濟委員會所起草并提出的法律案情況則見表2。

表2全國人大財政經(jīng)濟委員會所起草并提出的法律案情況

可以看到，由發(fā)改委和財政部所起草的法律案的絕對數(shù)量并不多，其中發(fā)改委自2003年改組為現(xiàn)行的組織機構(gòu)之后甚至沒有起草過一件法律案。[注]當(dāng)然更為準確的說法可能是“沒有一件起草的法律案能夠進入正式的立法程序”。從它們所起草法律案的具體情況來看，《農(nóng)業(yè)法》《價格法》《稅收征收管理法》《預(yù)算法》等應(yīng)當(dāng)說是符合“綜合性強、涉及面廣”的標準的。這是否意味著并非所有的此類法律案都是由全國人大財政經(jīng)濟委員會起草并提出的呢？筆者認為我們應(yīng)當(dāng)注意到以下幾點：第一，發(fā)改委和財政部起草上述法律案的時間均集中在20世紀90年代，進入21世紀以來，發(fā)改委如前所述沒有一件起草的法律案能夠進入正式的立法程序，而財政部也沒有再獨立起草過法律案；而全國人大財政經(jīng)濟委員會在進入21世紀之后起草的法律案數(shù)量呈現(xiàn)出明顯的增勢，其中不乏政府采購法、企業(yè)破產(chǎn)法、企業(yè)國有資產(chǎn)法等“綜合性強、涉及面廣”的法律案。即便是在起草法律案數(shù)量相對較少的20世紀90年代，財政經(jīng)濟委員會也承擔(dān)了證券法、信托法等重要法律的起草工作。第二，如果我們著眼于“企業(yè)”這一現(xiàn)代經(jīng)濟活動最為重要的組織形式，并對企業(yè)相關(guān)立法進行一個縱向觀察的話，就會發(fā)現(xiàn)如下的歷史演變過程：1979年原國家計委起草了中外合資經(jīng)營企業(yè)法，20世紀80年代原對外經(jīng)濟貿(mào)易部起草了《外資企業(yè)法》和《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》，原國家經(jīng)濟委員會起草了《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》。而在進入20世紀90年代之后，除了最為重要的公司法是由全國人大法工委起草之外，其他所有的企業(yè)相關(guān)法律都是由全國人大財政經(jīng)濟委員會所起草的。

筆者認為以上兩點表明，全國人大財政經(jīng)濟委員會所起草并提出的法律案性質(zhì)存在一個歷史演變的過程。在20世紀80、90年代，由于種種原因(詳見下文)，并非所有的經(jīng)濟領(lǐng)域中“綜合性強、涉及面廣”的法律案都是由財政經(jīng)濟委員會起草的，發(fā)改委、財政部等與之對口的國務(wù)院部門也承擔(dān)了相當(dāng)一部分此類法律案的起草工作，但即便是在這一時期財政經(jīng)濟委員會也已經(jīng)負責(zé)起草了《證券法》等重要的綜合性法律。進入21世紀之后，財政經(jīng)濟委員會所承擔(dān)的立法職責(zé)的綜合性越來越突出，其在整個經(jīng)濟立法中所占的比重也越來越大。[注]根據(jù)第十二屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，擬定由全國人大財政經(jīng)濟委員會起草并提請審議的法律案還包括《期貨法》《電子商務(wù)法》。事實上我們也可以看到，全國人大常委會有關(guān)“專門委員會提出的法律案一般應(yīng)是綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于單獨起草的法律”的要求本身也是在進入21世紀之后提出的，可以說在這之后全國人大財政經(jīng)濟委員會的法律案起草工作是較好地體現(xiàn)了這一要求的。

那么提出法律案數(shù)量位居第二的全國人大環(huán)境與資源保護委員會是否同樣體現(xiàn)了這一歷史演變趨勢呢？環(huán)境與資源保護委員會所對口的國務(wù)院部門是環(huán)保部(含其前身國家環(huán)?？偩?、國家環(huán)保局、國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組)，自1983年以來由后者所起草的法律案有：《海洋環(huán)境保護法》(國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，1982年)、《水污染防治法》(國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，1984年)、《大氣污染防治法》(國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組，1987年)、《環(huán)境保護法》(國家環(huán)保局，1989年)、《固體廢物污染環(huán)境防治法》(國家環(huán)保局，1995年)、《放射性污染防治法》(國家環(huán)?？偩?，2002年)、《水污染防治法》(修正案)(國家環(huán)保總局，2007年)、《環(huán)境保護稅法》(由財政部、國家稅務(wù)總局和環(huán)保部聯(lián)合起草，2016年)、《水污染防治法》(環(huán)保部，2016年)。與此相對應(yīng)，由全國人大環(huán)境與資源保護委員會所起草并提出的法律案情況則見表3。

表3全國人大環(huán)境與資源保護委員會所起草并提出的法律案情況

通過對比我們可以發(fā)現(xiàn)以下情況和特點：第一，在環(huán)境與資源保護領(lǐng)域最為重要，同時也是綜合性最強的基礎(chǔ)性法律——環(huán)境保護法是由國務(wù)院系統(tǒng)的國家環(huán)保局起草的，但是該法的起草是在20世紀80年代末；第二，在20世紀80年代至90年代，國務(wù)院系統(tǒng)的國務(wù)院環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組、國家環(huán)保局起草了大量的環(huán)境保護法單行法，而全國人大環(huán)境與資源保護委員會在整個80年代都沒有進行任何法律案的起草工作，一直到1994年才提出了大氣污染防治法的修正案，到1996年才提出了獨立起草的第一部法律案——《環(huán)境噪聲污染防治法》；第三，進入21世紀之后，國務(wù)院系統(tǒng)的國家環(huán)?？偩?、環(huán)保部起草法律案的數(shù)量急劇減少，而全國人大環(huán)境與資源保護委員會則承擔(dān)了絕大多數(shù)的環(huán)境立法工作，尤其值得注意的是，由國務(wù)院系統(tǒng)在20世紀80、90年代所起草的環(huán)境法律的修正案幾乎全部是由環(huán)境與資源保護委員會起草的，在這個意義上可以說環(huán)境與資源保護委員會已經(jīng)全面“接管”了環(huán)境領(lǐng)域的立法工作?？偨Y(jié)來說，全國人大環(huán)境與資源保護委員會的法律案起草與提出情況同樣反映了存在于財政經(jīng)濟委員會身上的歷史演變趨勢：在20世紀80年代“默默無為”，從20世紀90年代開始逐漸承擔(dān)本領(lǐng)域的立法工作，在進入21世紀之后基本上承擔(dān)了本領(lǐng)域絕大多數(shù)“綜合性強、涉及面廣”的法律案起草工作。

提出法律案數(shù)量緊隨其后的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會和內(nèi)務(wù)司法委員會也或多或少地體現(xiàn)了上述特點，此處不再贅述。剩下的四個專門委員會中，民族委員會和華僑委員會雖然各自只提出了2件法律案，但是其所提出的民族區(qū)域自治法和歸僑僑眷權(quán)益保護法本就是這兩個領(lǐng)域中最為重要的綜合性、基礎(chǔ)性法律。而教科文衛(wèi)委員會和外事委員會的法律案提出情況無論是從數(shù)量上來看還是從具體內(nèi)容上來看確實仍遠遠不及其所對口的國務(wù)院部門，但是可以看到這兩個專門委員會也逐漸開始承擔(dān)相應(yīng)的立法職能。

總體上來說，根據(jù)對全國人大各專門委員會法律案提出情況的實證分析，我們可以初步總結(jié)出以下特點：第一，各專門委員會在成立之后至20世紀末的這一段歷史時期，立法活動并不活躍，同一時期本領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案基本上是由其所對口的國務(wù)院部門所起草的，但即使在這一時期也有部分專門委員會開始起草并提出本領(lǐng)域的重要法律草案(例如財政經(jīng)濟委員會起草并提出的《證券法》)；第二，進入21世紀之后，各專門委員會的立法活動普遍開始活躍化(盡管在時間進度上有所先后)，并開始更多地承擔(dān)本領(lǐng)域的綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案的起草工作以及先前由對口國務(wù)院部門所起草法律的修訂工作，也是在同一時期全國人大常委會正式提出了全國人大各專門委員會所提出的法律案應(yīng)當(dāng)是“綜合性強、涉及面廣、其他國家機關(guān)難于獨立起草的”的要求。筆者認為以上兩點表明，全國人大各專門委員會作為全國人大的常設(shè)性專門機構(gòu)，日漸開始發(fā)揮在立法工作中的重要作用，在立法的起草和提出環(huán)節(jié)形成了一種針對國務(wù)院系統(tǒng)的制約結(jié)構(gòu)。那么，各專門委員會為何能夠發(fā)揮這樣的作用，其立法活動的活躍程度又為何呈現(xiàn)出一個逐漸演變的過程呢？

(三)制約結(jié)構(gòu)的形成原因

首先需要分析為何全國人大各專門委員會在20世紀80至90年代的立法活動普遍并不活躍。可以看到，除了民族委員會在1984年即提出了民族區(qū)域自治法的法律案之外，其他專門委員會在整個20世紀80年代都“默默無為”[注]當(dāng)時也有專門委員會協(xié)助相應(yīng)的國務(wù)院部門起草法律案，例如1985年5月27日中共中央《關(guān)于教育體制改革的決定》提出加強基礎(chǔ)教育，有步驟地實行九年制義務(wù)教育的要求之后，全國人大教科文衛(wèi)委員會就開始協(xié)助教育部進行義務(wù)教育法的起草工作。參見張承先：“回憶彭真主持六屆全國人大工作”，載http：//www.zgdsw.org.cn/n/2015/0731/c244516-27391798.html，最后訪問時間：2018年1月3日。但是除了民族委員會之外，在20世紀80年代沒有其他專門委員會獨立地起草并提出有關(guān)法律案。，直到進入90年代之后才開始提出相應(yīng)的法律案。

筆者認為，造成這一現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，在全國人大各專門委員會成立之初，其主要職能被定位于審議相關(guān)的議案。在六屆全國人大一次會議根據(jù)憲法的規(guī)定設(shè)立了民族委員會等第一批六個專門委員會之后，時任全國人大常委會委員長彭真同志在六個專門委員會聯(lián)席會議上就專門委員會的工作開展發(fā)表講話，首先就提出專門委員會主要管議案和質(zhì)詢案的審議，并強調(diào)了由專門委員會對議案和質(zhì)詢案先行審議的優(yōu)點，而對于同樣作為法定職能的擬定議案則只是簡單地帶過。[注]參見彭真：“全國人大專門委員會怎么工作”，載《彭真文選(1941—1990年)》，人民出版社1991年版，第470～471頁。從中可以看出，在全國人大各專門委員會成立之初，雖然其法定職能中包括了擬定議案，但是相對而言該項職能并沒有被著力強調(diào)。

其次，在全國人大各專門委員會成立之初，無論是作為其領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的全國人大常委會，還是各專門委員會自身，對于專門委員會的具體工作應(yīng)當(dāng)如何開展，都缺乏相關(guān)的經(jīng)驗。彭真同志在前述的講話中也坦承，“各專門委員會經(jīng)常的具體工作究竟干什么？怎么干？現(xiàn)在還缺乏全面系統(tǒng)的經(jīng)驗”，并希望各專門委員會“邊工作，邊總結(jié)，邊修改、補充”[注]同上，第472頁。。當(dāng)時各專門委員會的普遍做法是先開展本領(lǐng)域內(nèi)的調(diào)查研究，積累和了解相應(yīng)的經(jīng)驗與情況。例如六屆全國人大教科文衛(wèi)委員會常務(wù)副主任委員張承先就指出“為了更好地完成專門委員會的職責(zé)，我們必須注意改變工作方法，加強調(diào)查研究……對國家各方面的基本情況，特別是教科文衛(wèi)方面的基本情況和重大問題，要有所了解，有所研究。只有這樣才能更好地完成委員會‘研究、審議和擬訂有關(guān)議案’的職責(zé)”[注]張承先：“加強人大專門委員會的工作”，載煙臺大學(xué)《張承先教育文集》編輯委員會編：《張承先教育文集》，北京大學(xué)出版社2012年版，第376～377頁。。

再次，全國人大各專門委員會在成立之初組成人員數(shù)量普遍較少。根據(jù)六屆全國人大一次會議所通過的名單，當(dāng)時各專門委員會組成人員的數(shù)量都僅在10人上下。當(dāng)時彭真同志也表示各專門委員會的人數(shù)確實少了，并指出在確定人數(shù)之時是根據(jù)實際的工作需要來考慮的。[注]參見前注〔12〕，彭真書，第471頁。除了組成人員數(shù)量偏少之外，當(dāng)時的專門委員會在內(nèi)設(shè)機構(gòu)和專業(yè)經(jīng)驗等方面也有所不足，1983年4月彭真同志在與有關(guān)人員談全國人大專門委員會工作時，就提出“專門委員會要搞自己的研究室，把自己的研究工作先搞起來”[注]參見前注〔1〕。。1988年3月第六屆全國人大財政經(jīng)濟委員會(也就是第一屆財政經(jīng)濟委員會)在向全國人大所作的工作報告中也坦承“很多同志是從黨政機關(guān)轉(zhuǎn)來的，不熟悉人大工作的性質(zhì)和特點，要適應(yīng)新的工作，有一個認識和摸索的過程”[注]“第六屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會工作報告”，載http：//www. npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-11/30/content_5002097.htm，最后訪問時間：2018年1月3日。。在種種客觀條件的制約之下，各專門委員會即便想開展法律案的起草和提出工作也勢必會面臨各種困難。

總結(jié)來說，全國人大各專門委員會之所以在20世紀80至90年代在立法領(lǐng)域表現(xiàn)得并不活躍，主要是由于工作重心的安排和人員經(jīng)驗上的欠缺。相比較而言，各專門委員會所對口的國務(wù)院有關(guān)部門則已經(jīng)在本領(lǐng)域開展了數(shù)十年的工作，具備豐富的實踐經(jīng)驗，同時在人員配備上也較為齊整，因此這一時期的相關(guān)立法工作主要由國務(wù)院系統(tǒng)來承擔(dān)也就不難理解了。值得注意的是，即便是在這一時期作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的全國人大常委會也已經(jīng)開始強調(diào)各專門委員會在立法工作上的獨特作用。1993年時任全國人大常委會委員長喬石同志在第八屆全國人大專門委員會負責(zé)人座談會上就指出，“立法工作……也是專門委員會的首要任務(wù)……有的法律要由專門委員會組織或牽頭起草，這是改進立法工作、加快立法進度、更充分地發(fā)揮專門委員會在立法工作中作用的一項重要措施”[注]喬石：“加強專門委員會建設(shè) 提高人大工作水平和成效”，載喬石：《喬石談民主與法制》(下)，人民出版社2012年版，第375頁。。而在進入21世紀之后，隨著全國人大各專門委員會在組織建設(shè)上的不斷增強，其與所對口的國務(wù)院部門在人員組織、專業(yè)經(jīng)驗等方面的差距已經(jīng)大大縮小，例如除了法律委員會之外的各專門委員會都設(shè)置有專門的法案室。[注]有的專門委員會所設(shè)置的專業(yè)室同時承擔(dān)監(jiān)督與立法職責(zé)，實質(zhì)上也等同于立法室。在此種背景下，全國人大專門委員會開始呈現(xiàn)出其在程序機制方面的優(yōu)勢，具體來說表現(xiàn)在以下方面：

第一，全國人大各專門委員會在法律案提出方面具有直接性和便利性。全國人大各專門委員會和其所對口的國務(wù)院有關(guān)部門共享了法律案起草者的身份，但是與此同時全國人大各專門委員會還具有法律案提出者的身份，而國務(wù)院有關(guān)部門并不能夠直接提出法律案。根據(jù)國務(wù)院的工作程序，國務(wù)院有關(guān)部門在起草完畢相應(yīng)的法律案之后需要報送國務(wù)院法制辦進行審查。這一工作程序所帶來的影響并不僅僅是單純的科層數(shù)量上的增加，由于作為審查機構(gòu)的國務(wù)院法制辦自身的工作資源也高度緊張，因此對于一些較為復(fù)雜的法律草案或者涉及多個部門權(quán)責(zé)關(guān)系的法律草案，國務(wù)院法制辦往往會選擇暫時予以擱置，要求有關(guān)部門進行進一步的研究或者與其他部門進行充分協(xié)商。而全國人大各專門委員會兼具法律案起草者和提出者的雙重身份，其可以直接向全國人大常委會提出相應(yīng)的法律案，而不必像國務(wù)院系統(tǒng)那樣“重重闖關(guān)”。

第二，全國人大各專門委員會在法律案起草方面受限較少。雖然同樣具有法律案起草者的身份角色，但是全國人大各專門委員會和其所對口的國務(wù)院有關(guān)部門在起草法律案之時所面對的外部約束條件是大為不同的。就國務(wù)院系統(tǒng)而言，與全國人大常委會所制定的立法計劃相類似，國務(wù)院也會制定年度立法工作計劃，而后者又會受到前者的很大影響。在實踐中，國務(wù)院法制辦在制定每年的立法工作計劃之前會要求各部門報送各自的立法工作計劃，在綜合考慮各種因素之后最終確定本年度的具體立法項目。在這一過程中國務(wù)院各部門試圖起草的相當(dāng)一部分法律案都會被排除在外，或者只能被安排在靠后的立法項目中。與此同時，國務(wù)院的年度立法工作計劃通常還會明確規(guī)定各部門不要自行上報未被列入該計劃的項目。受此影響，國務(wù)院各部門通常會在當(dāng)年度的立法工作計劃公布之后以此為基礎(chǔ)制定自己的立法工作計劃，并依據(jù)后者開展相應(yīng)的法律案起草工作。也就是說，國務(wù)院各部門的法律案起草工作在程序機制上要受到“全國人大常委會立法規(guī)劃—全國人大常委會年度立法計劃—國務(wù)院年度立法計劃—各部門年度立法計劃”這一多層級鏈條的限制。而對于全國人大各專門委員會而言，其所受到的外部程序限制并沒有這么多，從而在法律案的提出方面也較為自由。

第三，全國人大各專門委員會在議事程序上也具有便利性。在慈善法的起草和提出過程中，就有學(xué)者指出正是因為全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會在議事程序上具有較高的便利性，因此其可以超脫于行政部門的立場之上，以相當(dāng)快的速度推進慈善法的立法進度。[注]參見張維煒：“慈善法草案誕生記”，《中國人大》2015年第22期，第27頁。同時由于全國人大各專門委員會通常只有主任委員是專職的，其他組成人員尤其是委員多數(shù)為兼職，因此在實踐中專門委員會往往采取群體討論、主任決定的議事方式，這就進一步提升了其在議事程序上的便利性。

專門委員會在程序上具有前述的客觀優(yōu)勢，再加上全國人大及其常委會領(lǐng)導(dǎo)層的主觀重視，兩方面的因素結(jié)合在一起使其得以在立法的起草和提案環(huán)節(jié)形成針對國務(wù)院系統(tǒng)的制約結(jié)構(gòu)。

三、立法審議環(huán)節(jié)的再制約結(jié)構(gòu)

(一)再制約結(jié)構(gòu)的具體內(nèi)容

根據(jù)立法法的規(guī)定，在全國人大和全國人大常委會的立法程序中都存在專門委員會審議這一階段。專門委員會的審議又分為兩種類型：一種是法律委員會以外的其他專門委員會的普通審議，另一種則是法律委員會的統(tǒng)一審議。所謂的“再制約結(jié)構(gòu)”，指的正是法律委員會的統(tǒng)一審議對于其他專門委員會的普通審議的“再制約”。之所以要在這一結(jié)構(gòu)中突出“再次”的屬性，是因為這里的制約對象表面上看起來是其他專門委員會，但實質(zhì)上仍然是國務(wù)院系統(tǒng)。這就涉及專門委員會所內(nèi)置的一組矛盾：一方面，雖然專門委員會是全國人大常設(shè)性的工作機構(gòu)，其在立法中所發(fā)揮的作用也往往被視為人大主導(dǎo)立法的體現(xiàn)；另一方面，專門委員會在人員組成和工作方式上又與對口的國務(wù)院部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系，從而在一定程度上體現(xiàn)了國務(wù)院系統(tǒng)的利益。兩者在立法審議環(huán)節(jié)有可能形成一種隱性的協(xié)作關(guān)系，而這種協(xié)作關(guān)系正是“再制約”的真正對象。

那么法律委員會的統(tǒng)一審議是如何發(fā)揮這種再制約功能的呢？以全國人大常委會的立法程序為例，其通常要經(jīng)歷三次審議。在初次審議之后，法律委員會根據(jù)有關(guān)主體的審議意見，并結(jié)合其他有關(guān)方面的意見，對法律案進行第一次統(tǒng)一審議。在第一次統(tǒng)一審議結(jié)束之后，法律委員會會提出修改后的法律草案文本(即通常所稱的二審稿)和有關(guān)修改情況的匯報。在全國人大常委會對二審稿進行審議之后，法律委員會再次根據(jù)審議意見進行第二次統(tǒng)一審議，并提出審議結(jié)果報告和法律草案修改稿(即通常所稱的三審稿)。在全國人大常委會對三審稿進行審議之后，法律委員會根據(jù)最終的審議意見，對法律草案修改稿進行必要修改之后提出建議表決稿，這一建議表決稿通常會由委員長會議決定提請常委會全體會議表決?？梢钥闯觯谌珖舜蟪Ｎ瘯M行的三次審議中，除了初次審議的對象是由提案人所提出的原始法律草案之外，后兩次審議的對象均是法律委員會在進行統(tǒng)一審議之后所提出的法律草案文本，甚至連最后提交表決的建議表決稿也是由法律委員會所提出的。這也就意味著其他主體對于法律草案的審議意見想要體現(xiàn)在最后的正式法律文本之中，就必須要在法律委員會的統(tǒng)一審議過程中得到采納。

但是根據(jù)《立法法》第33條的規(guī)定，法律委員會在統(tǒng)一審議過程中享有相當(dāng)大的主動權(quán)。對于常委會組成人員和有關(guān)專門委員會的審議意見，法律委員會可以自行判斷是否需要采納，對于不予采納的審議意見，法律委員會所負有的義務(wù)僅限于以下兩個方面：(1)對于重要的不同意見(無論是否采納)應(yīng)當(dāng)在第一次統(tǒng)一審議后所提出的有關(guān)修改情況的匯報和第二次統(tǒng)一審議后提出的審議結(jié)果報告中予以說明；(2)對于不予采納的有關(guān)專門委員會的審議意見，應(yīng)當(dāng)向其進行反饋。第一項義務(wù)所產(chǎn)生的主要影響是使得常委會組成人員能夠了解到各方面所提出的不同意見，并根據(jù)自身的判斷決定是否將未予采納的意見作為新的審議意見再次提出。但是顯然，新的審議意見仍然需要經(jīng)歷法律委員會的統(tǒng)一審議，其是否能夠進入審議稿仍然取決于法律委員會的判斷。第二項義務(wù)所面臨的情況是類似的，盡管從理論上而言有關(guān)的專門委員會在得到自身審議意見未被采納的反饋之后，可以在后續(xù)的審議過程中再次提出相關(guān)的審議意見，但是其是否能夠進入新的審議稿也取決于法律委員會的判斷。換言之，如果法律委員會決定不予采納某一審議意見，那么該審議意見的提出主體在現(xiàn)有的程序機制下并沒有相應(yīng)的救濟手段。經(jīng)由這樣一套程序機制，法律委員會牢牢掌握了篩選和過濾審議意見的主動權(quán)，而下文的歷史梳理也將表明，這樣一種主動權(quán)的確立同樣是制度設(shè)計者有意為之的結(jié)果。

(二)再制約結(jié)構(gòu)的歷史演變

現(xiàn)行《立法法》所規(guī)定的法律委員會統(tǒng)一審議制度可以追溯至1982年全國人民代表大會組織法的規(guī)定。第六屆全國人大根據(jù)1982年憲法和全國人民代表大會組織法的規(guī)定，重新設(shè)立了法律委員會，組織法也明確規(guī)定法律委員會負責(zé)統(tǒng)一審議法律案。從當(dāng)時的實際情況來看，新成立的各專門委員會無論是在法律專業(yè)知識的儲備、立法技術(shù)的經(jīng)驗，還是在工作人員的狀況等諸方面都不具備承擔(dān)立法職責(zé)的基本條件。因此，當(dāng)時確立起法律委員會的統(tǒng)一審議制度，對于集中各方意見、提高立法的審議質(zhì)量，起到了不可或缺的作用。隨后制定的多部議事規(guī)則和其他相關(guān)法律也確認了這一制度，并對其進行了進一步的細化和修改。

隨著全國人大專門委員會制度的逐漸完善，各專門委員會在組織建設(shè)、人員配備、知識經(jīng)驗等方面都有了長足的進展，其他專門委員會和法律委員會在立法工作尤其是審議工作上所存在的專業(yè)差距也日漸縮小，因此兩者在法律案審議方面的關(guān)系也就成為一個引人關(guān)注的問題。1993年2月，第七屆全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會在其工作報告中建議，“要進一步發(fā)揮專門委員會在立法工作中的作用……在法律案的……審議過程中，應(yīng)當(dāng)充分挖掘?qū)ｉT委員會的潛力……這樣有利于統(tǒng)籌安排，協(xié)調(diào)解決矛盾”[注]“第七屆全國人民代表大會內(nèi)務(wù)司法委員會工作報告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》(1949—1998)，中國法制出版社1999年版，第647頁。。同年3月，第七屆全國人大教科文衛(wèi)委員會在其五年工作總結(jié)中也建議，“在實踐中感到人大在審議議案中，專門委員會是必經(jīng)的審議環(huán)節(jié)，需要更加完善審議制度。專門委員會審議意見的報告，應(yīng)依法受到重視”[注]“第七屆全國人民代表大會教科文衛(wèi)委員會五年工作總結(jié)”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》(1949—1998)，中國法制出版社1999年版，第652頁。。各專門委員會所提出的上述建議，事實上都直指專門委員會的審議與法律委員會的統(tǒng)一審議之間的關(guān)系問題。當(dāng)時還有專門委員會的組成人員專門撰文認為法律委員會和其他專門委員會在憲法和法律上的地位是同等的，而法律委員會所獨享的統(tǒng)一審議權(quán)有違反同等原則之嫌，同時從立法效率的角度來看實現(xiàn)法律委員會和其他專門委員會的雙重審議制也沒有必要。[注]參見李祖興：“加強專門委員會在立法審議中的作用”，《中國法學(xué)》1993年第3期，第52頁。該文作者為全國人大教科文衛(wèi)委員會工作人員。對此，時任全國人大常委會委員長喬石同志在第八屆全國人大專門委員會負責(zé)人座談會上指出，“各專門委員會……要在常委會領(lǐng)導(dǎo)下，分工負責(zé)，協(xié)調(diào)一致地工作……秘書長要加強這方面工作的組織和協(xié)調(diào)。要通過這次機構(gòu)改革，進一步理順各部門之間的關(guān)系”[注]前注〔18〕，喬石書，第378頁。。時任全國人大常委會秘書長曹志則更為明確地提出“在人大內(nèi)部，七個專門委員會與法律委員會、法工委的關(guān)系也要理順”。[注]參見周偉：“全國人大法律委員會統(tǒng)一審議法律草案立法程序之改革”，《法律科學(xué)》2004年第5期，第22頁。

從第八屆全國人大開始，為了解決這一問題，部分全國人大專門委員會開始試行與法律委員會共同審議法律案。這一做法在一定程度上緩解了其他專門委員會與法律委員會在法律案審議上所存在的矛盾，但是并沒有從根本上解決這一問題。[注]同上注。在經(jīng)歷了完整的一個五年任期之后，各專門委員會均不同程度地表示希望能夠修改現(xiàn)有的專門委員會審議制度。例如第八屆全國人大財政經(jīng)濟委員會在其工作報告中較為委婉地表示“在法律草案起草和審議中，有些正確的意見堅持得不夠，在立法程序方面有些關(guān)系還未理順，工作中的相互配合有待進一步加強”，“當(dāng)前制約立法工作的一個重要問題是人大內(nèi)部立法程序不順，要進一步理順關(guān)系，避免不必要的重復(fù)，提高工作效率”[注]“第八屆全國人民代表大會財政經(jīng)濟委員會工作報告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》(1949—1998)，中國法制出版社1999年版，第670～671頁。。教科文衛(wèi)委員會則更為直截了當(dāng)?shù)靥岢觥皩ｉT委員會集中了一批有關(guān)方面的專家……由于人大立法程序不順，專門委員會在審議和擬訂法律案方面的作用沒能得到充分發(fā)揮。建議……在即將制訂的立法法中作出有關(guān)規(guī)定，完善人大立法程序，理順人大內(nèi)部，特別是法律委員會與其他專門委員會在審議法律案上的分工”。[注]“第八屆全國人民代表大會教科文衛(wèi)委員會工作報告”，載劉政、于友民、程湘清主編：《人民代表大會工作全書》(1949—1998)，中國法制出版社1999年版，第674頁?？梢钥吹剑藭r全國人大各專門委員會對于法律委員會統(tǒng)一審議職能的意見更為突出，并且已經(jīng)直指法律制度層面的修改。

但是作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的全國人大常委會仍然傾向于維持現(xiàn)有的法律委員會統(tǒng)一審議制度。時任全國人大常委會委員長李鵬同志于1998年6月26日在第九屆全國人大常委會第三次會議上對統(tǒng)一審議及法律委員會與其他專門委員會、法工委的關(guān)系問題，作了明確的講話，他指出：“……需要有一個立法綜合部門對法律草案進行統(tǒng)一審議，使制定的法律與憲法保持一致，與有關(guān)法律相銜接，以保持法制的統(tǒng)一。法律委員會實際上就是這樣一個立法綜合部門”[注]李鵬：《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》(上)，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第299頁。。這一表態(tài)為法律委員會的統(tǒng)一審議和其他專門委員會的審議之間的關(guān)系定下了基調(diào)，在2000年《立法法》的起草過程中，有關(guān)中央層面的法律案統(tǒng)一審議制度基本沒有引發(fā)爭議，主要的爭議集中在地方立法的層面。[注]相關(guān)爭論意見可參見陳斯喜：“《立法法》起草工作研討會綜述”，《中國法學(xué)》1997年第3期；陳斯喜，劉海濤：“關(guān)于《立法法》制定過程中不同觀點的綜述”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2000年第2期等。最后，2000年《立法法》在中央和地方兩個層面均確立起了法律委員會的統(tǒng)一審議制度。

(三)再制約結(jié)構(gòu)的確立原因

可以看到，在法律委員會統(tǒng)一審議制度的整個演變過程中，其他專門委員會一直持有相當(dāng)多的意見。制度設(shè)計者在面對如此多意見的情況下仍然堅持保留統(tǒng)一審議制度，一方面明確地體現(xiàn)了其主觀意志，另一方面也引人深思其背后的原因。前文援引的李鵬委員長的講話可以說最為集中地體現(xiàn)了原因所在，在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)看來，各專門委員會中唯有法律委員會是“立法綜合部門”，能夠以相對中立的立場對法律案進行審議，排除不當(dāng)?shù)牟块T利益，保證法制的統(tǒng)一。其他的專門委員會則難以實現(xiàn)這一目標。

前文已述，再制約結(jié)構(gòu)實質(zhì)上是經(jīng)由制約其他專門委員會對國務(wù)院系統(tǒng)進行第二重的制約，其主要考慮的是專門委員會在人員組成和工作方式上與對口的國務(wù)院部門存在著千絲萬縷的聯(lián)系。人員組成上的聯(lián)系集中體現(xiàn)在各委員會的主任委員和副主任委員的人選上，以第十二屆全國人大各專門委員會的情況為例，多數(shù)主任委員和副主任委員會都是國務(wù)院有關(guān)部門的原正副職領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，在國務(wù)院所印發(fā)的各部委“主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定”(即所謂的三定規(guī)定)中都會在人員編制中預(yù)留“兩委人員編制”。[注]所謂的“兩委人員編制”指的是不任部門實職的現(xiàn)任全國人大常委會委員與各專門委員會委員、全國政協(xié)委員及按規(guī)定配備的秘書。這也就意味著“出身”于國務(wù)院系統(tǒng)的全國人大各專門委員會的組成人員的人事和工資關(guān)系仍然在原單位，有學(xué)者據(jù)此指出與其稱他們是全國人大的工作人員，不如說他們還是國務(wù)院原單位的工作人員，并且直指這一現(xiàn)象在一定程度上違反了《憲法》第65條有關(guān)全國人大常委會委員不得擔(dān)任國家行政機關(guān)職務(wù)的規(guī)定。[注]參見丁渠、李靖：“人大專門委員會與立法公正——以人大專門委員會與政府部門關(guān)系為中心的考察”，《河北學(xué)刊》2014年第2期，第128頁。

更為關(guān)鍵的問題在于專門委員會的工作方式：首先，實踐中全國人大各專門委員會廣泛采取了提前介入相關(guān)法律案起草過程的工作方式，這一工作方式被認為能夠有效地避免法律案起草過程中的部門利益法制化問題，但是事實上由于國務(wù)院部門的強勢引導(dǎo)，此種提前介入往往只是專門委員會單方面地聽取起草部門事先準備的工作匯報，而并未真正地深入了解相關(guān)實質(zhì)問題。提前介入反而成為一個思維定勢的固化過程，導(dǎo)致后續(xù)的審議過程中難以中立地對有關(guān)問題進行研究。其次，實踐中全國人大各專門委員會也廣泛地采取了立法調(diào)研的方式來了解相關(guān)立法信息，但是這種立法調(diào)研多數(shù)都是和國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合進行，專門委員會在調(diào)研方案的制定、調(diào)研地點的選擇、調(diào)研座談的安排等諸多方面往往都依賴于國務(wù)院有關(guān)部門，從而使得后者能夠有意識地選取和過濾相關(guān)的不利信息，進而影響專門委員會對實踐情況的了解。

四、對雙重制約結(jié)構(gòu)的反思

通過以上的分析可以看到，在“人大主導(dǎo)立法”的指導(dǎo)思想下，制度設(shè)計者著力強調(diào)全國人大專門委員會在其中的作用，一方面提升專門委員會在立法起草和提案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又在立法審議環(huán)節(jié)為法律委員會設(shè)計了由其獨享的統(tǒng)一審議制度，從而在實然層面形成了一套針對國務(wù)院系統(tǒng)的雙重制約結(jié)構(gòu)。那么我們應(yīng)當(dāng)如何來看待這一雙重制約結(jié)構(gòu)呢？

首先應(yīng)當(dāng)肯定的是，經(jīng)由這一整套制度設(shè)計，全國人大專門委員會確實在立法過程中發(fā)揮了更為積極的作用，從而為人大主導(dǎo)立法創(chuàng)造了更為有利的條件。但是其中也隱含著問題。首當(dāng)其沖的是，雙重制約結(jié)構(gòu)的背后體現(xiàn)了制度設(shè)計者對于專門委員會既信任又不信任的矛盾心態(tài)：一方面希望憑借其力量掌握對于立法起草和提案環(huán)節(jié)的主導(dǎo)權(quán)，另一方面又要防備其在立法審議環(huán)節(jié)引入國務(wù)院系統(tǒng)的利益。這其中其實隱含了一些難以自圓其說的問題，例如既然專門委員會有可能體現(xiàn)國務(wù)院系統(tǒng)的利益，那為何由其主導(dǎo)立法的起草和提案就一定是人大主導(dǎo)立法的體現(xiàn)？

筆者認為，這一問題的根源恐怕在于制度設(shè)計者沒有厘清專門委員會在立法中的作用與人大主導(dǎo)立法之間的關(guān)系，進一步來說是沒有界定清楚人大主導(dǎo)立法的適格主體。可以注意到，在人大主導(dǎo)立法這一命題被提出之后，各類文件對于主導(dǎo)主體的界定相當(dāng)多元化，僅以李建國副委員長在2015年向全國人大代表所做的立法法修正案草案說明為例，其中所列舉的主體就包括了全國人大、全國人大常委會、全國人大有關(guān)的專門委員會、全國人大常委會工作機構(gòu)、全國人大代表等。主體界定的多元化所帶來的結(jié)果是，似乎其中每一個主體在立法中發(fā)揮的作用都可以被視為人大主導(dǎo)立法，但這一認識其實是存在誤區(qū)的。與主體界定的多元化緊密相關(guān)的是主體界定的具象化，即制度設(shè)計者更加擅長將“人大”具體化為一個個可以為之設(shè)計具體制度規(guī)則的微觀主體，但是當(dāng)返回到真正意義上的“人大”之時卻反而茫然不知所措，甚至于以具象化了的微觀主體直接替代人大本身。

可以說雙重制約結(jié)構(gòu)中內(nèi)含的矛盾性正是根源于此。制度設(shè)計者在某種意義上將專門委員會主導(dǎo)立法直接等同于人大主導(dǎo)立法，卻忽視了專門委員會并不能完全代表人大，兩者之間是隱含著一定的沖突的。在面對沖突之時，制度設(shè)計者又采取了進一步具象化的方式，在專門委員會中抽離出法律委員會，使之成為“人大”的新化身，但也沒有能夠徹底解決其他專門委員會與法律委員會之間的潛在沖突。而在這一整套制度設(shè)計中，真正意義上的“人大”卻始終是缺位的。

基于此，本文認為應(yīng)當(dāng)重新審視“人大主導(dǎo)立法”的適格主體范圍。雖然當(dāng)前各類文件對于主導(dǎo)主體的界定存在著一定的隨意性甚至于混亂性，但是在分別代表了黨和國家意志的兩份權(quán)威文件——即第十八屆四中全會決定和修改后《立法法》的規(guī)定中，對于“人大主導(dǎo)立法”的提法是一致且明確的。這兩份文件均指出要“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！憋@而易見地，“人大主導(dǎo)立法”的適格主體應(yīng)當(dāng)是“享有立法權(quán)的人大及其常委會”，至于包括專門委員會在內(nèi)的其他人大系統(tǒng)內(nèi)主體，它們對于立法的主導(dǎo)不宜直接等同于人大對立法的主導(dǎo)。明確了這一點之后才有可能合理地圍繞專門委員會的立法職能進行制度設(shè)計，避免由于工作重心的錯置而滋生新的問題。

同時，目前的雙重制約結(jié)構(gòu)中內(nèi)含的一些具體問題也可以隨之找到合理的解決辦法，例如法律委員會統(tǒng)一審議制度的去留，這一問題的癥結(jié)在于現(xiàn)有的制度設(shè)計過于強調(diào)法律委員會的作用，使其變?yōu)椤叭舜蟆钡幕?，真正的“人大”反而無從出場。在明確了人大主導(dǎo)立法的適格主體之后，完全可以在保留統(tǒng)一審議制度的同時，賦予包括其他專門委員會一定的救濟手段，當(dāng)其提出的審議意見未被法律委員會采納，而其又認為該審議意見確有合理性和必要性之時，應(yīng)當(dāng)允許其在全體會議上直接提出該審議意見，由全體會議對審議意見進行討論。如此才是“人大”主導(dǎo)立法的真正體現(xiàn)。