文 / 余 濤 衛(wèi) 雷

融資平臺是政府配置資源設(shè)立的、負責實施公益性項目的獨立法人，也是政府投融資代理人。在推動城鎮(zhèn)建設(shè)、促進重大項目落地的同時，融資平臺存在管理機制不暢、經(jīng)營效率較低、債務(wù)規(guī)模飆升等問題。在金融去杠桿與債務(wù)強監(jiān)管下，融資平臺轉(zhuǎn)型與新時代的政府投融資改革共振。本文分析了融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀與環(huán)境，從體制機制、平臺定位、組織構(gòu)架、業(yè)務(wù)拓展、資金調(diào)度等方面提出轉(zhuǎn)型思考與建議。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

（一）發(fā)展歷程

分稅制改革后中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，導(dǎo)致地方政府存在較大資金缺口。為打破政府財力薄弱、社會資本投資意愿不足的局面，推動重大基礎(chǔ)設(shè)施項目實施，各地成立了大量融資平臺。截至2017年12月31日，銀監(jiān)會共登記各類融資平臺11734家，其中9185家現(xiàn)按平臺管理，另外2549家已退出平臺管理。

根據(jù)黃奇帆市長對融資平臺的定位：代表市政府意志的投融資主體，籌集經(jīng)濟建設(shè)所需要的資金，在國民經(jīng)濟的支柱領(lǐng)域、關(guān)系國計民生的領(lǐng)域、基礎(chǔ)環(huán)節(jié)領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用。市政府整合財政、土地、稅費、國債、存量資產(chǎn)等資源，組建三類市級融資平臺：一是以渝富集團為代表的資本平臺。該集團主要協(xié)助政府完成資產(chǎn)處置，在金融領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域進行國有資本運營；二是針對具體重點區(qū)域或行業(yè)組建的項目平臺。例如江北嘴公司（負責江北嘴片區(qū)開發(fā)）、交旅公司（旅游產(chǎn)業(yè)綜合開發(fā)）；三是基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)平臺。如八家市級政府融資平臺（簡稱：“八大投”），八大投概況詳見表1。

八大投利用政府信用，依托銀行、債權(quán)、信托、股市與海外等市場融資手段籌集建設(shè)資金，分類完成政府交辦的土地儲備、高速公路、城市基礎(chǔ)設(shè)施、水利水務(wù)、公益建筑等重要公益性項目。截至2012年，八大投累計投資5413億元，建成2000公里高速公路等道路設(shè)施，完成1000萬平方米公租房、機場等公益性建筑與區(qū)域綜合開發(fā)。八大投的運營管理模式，曾被世界銀行譽為“欠發(fā)達地區(qū)城市建設(shè)可以借鑒的樣板”，在全國得到廣泛復(fù)制與推廣。

自2012年起，市委市政府根據(jù)投融資體制改革、地方政府債務(wù)管控、土地儲備整治、國企改革等系列政策要求，將八大投整合成五家融資平臺（簡稱“五大投”）：其中水投集團與水務(wù)集團合并成重慶市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營有限公司;建投集團與煤炭集團、燃氣集團整合成工業(yè)企業(yè)并更名為能源集團;高等級公路投資集團的公路資產(chǎn)由地產(chǎn)集團托管，其余資產(chǎn)轉(zhuǎn)型為旅游企業(yè)并更名旅投集團。五大投概況詳見表2。

目前五大融資平臺已擁有西南證券、交通擔保等一批優(yōu)質(zhì)金融或?qū)嶓w企業(yè)的股權(quán)，其中水務(wù)資產(chǎn)的主體板塊與城投集團的部分板塊已上市；高速公路、供排水等部分項目已建成并具備持續(xù)盈利能力，并與非公企業(yè)開展大量混改合作。截至2017年3月底，五大投資集團資產(chǎn)總額7387.71億元，負債總額4339.29億元（其中剛性債務(wù)約3372.59億元），信用等級全部為3A。詳見表3。

表1 重慶市級八家政府融資平臺概況

表2 重慶五家政府融資平臺概況

表3 重慶五家政府融資平臺資產(chǎn)負債概況

（二）模式特點

在按照財政不擔保，企業(yè)間不互保、專項資金不交叉的風險控制原則下，融資平臺基本實現(xiàn)資產(chǎn)負債、投入產(chǎn)出、現(xiàn)金流的三大平衡。

該模式特點包括：一是資源效益最大化。融資平臺通過土地抵押提前變現(xiàn)土地價值，同時整合分散的財政補助、轉(zhuǎn)移支付等各類資金，形成規(guī)模集聚效益，有效撬動社會資金融資。二是主體市場化。融資平臺作為獨立法人，在借力政府信用并疊加企業(yè)信用完成融資，采用市場化方式完成項目建設(shè)與運維。三是分工專業(yè)化。融資平臺分類實施軌道交通、公路、水利水務(wù)、土地整治等領(lǐng)域，通過組建專業(yè)化團隊，利用先進技術(shù)，提高基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的產(chǎn)出供給效率。

（三）存在的問題

在政府的扶持下，融資平臺未全面經(jīng)歷市場的考驗與洗禮，積累了一些問題：

一是體制機制有待完善。融資平臺雖按照現(xiàn)代企業(yè)制度構(gòu)建起外殼，但企業(yè)行政化現(xiàn)象突出，主要體現(xiàn)在企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)由國資委任命，未建立合理投融資決策、人事任免、績效獎罰等機制。

二是盈利模式不合理。融資平臺主要收益來源為政府配置的資源性收益與企業(yè)經(jīng)營性收益，其中政府配置了大量市政設(shè)施、軌道交通等公益性固定資產(chǎn)，變現(xiàn)能力較差、資產(chǎn)質(zhì)量低，此外融資平臺業(yè)務(wù)集中在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，自我造血機制沒有形成，盈利點較少。五大投2017年第一季度經(jīng)營收益僅64.3億元，總資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率僅為0.87%（營業(yè)收入/總資產(chǎn)）。

三是市場籌資困難。2016年1月18日、2017年1月18日、2018年1月18日，AAA企業(yè)債5年期債務(wù)收益率分別為3.21%、4.04%、5.43%。在規(guī)范土地儲備與金融機構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)后，傳統(tǒng)的政府注資解決資本金+金融機構(gòu)融資的資金渠道難以為繼，預(yù)期項目資本金及貸款籌集難度加大，資金成本持續(xù)上升。企業(yè)債債務(wù)收益率曲線詳見圖1。

四是短期償債壓力突出。2018年1月云南省政府融資平臺未能按時足額償還信托貸款本息，城投信托債務(wù)首次打破剛性兌付。重慶市債務(wù)總額約1.4萬億元（含政府及融資平臺），其中政府債務(wù)約0.4萬億元，融資平臺負債約1萬億元（其中五大投剛性0.34萬億元）。債務(wù)期限分布錯配，近三年債務(wù)償還壓力巨大，其中1年內(nèi)（含1年）到期占比約38.6%，1-3年內(nèi)到期占比22.6%。中短期內(nèi)政府及融資平臺都將面臨嚴峻的償債壓力。重慶市債務(wù)期限分布詳見表4。

圖1 中債AAA企業(yè)債債務(wù)收益率曲線

二、政策環(huán)境

（一）外部環(huán)境

一是防范金融風險。十九大報告提出，新時代下要健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線。防范化解重大金融風險成為2018年的經(jīng)濟工作“三大攻堅戰(zhàn)”之首，財政、“一行三會”等主管部門密集出文，全方位規(guī)范強化銀行、信托、基金、小貸、保險等金融機構(gòu)的資管產(chǎn)品與通道業(yè)務(wù)監(jiān)管，其中《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范銀信類業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕55號）明確提出不得將信托資金違規(guī)投向地方政府融資平臺。

二是政府債務(wù)管控。2017年12月財政部的《關(guān)于堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報告》,強調(diào)了中央不救助、政府不兜底的原則，報告從六個方面要求制止地方政府違法違規(guī)舉債、遏制隱性債務(wù)增量，要求推動融資平臺轉(zhuǎn)型。

在地方政府債務(wù)持續(xù)高壓監(jiān)管下，截至2018年1月，地方債務(wù)（含地方政府及融資平臺）約21.8萬億元，重慶市債務(wù)總額約1.4萬億元，其中政府債務(wù)約0.37萬億元，低于國務(wù)院核定的0.38萬億元額度。預(yù)計2017年重慶市到期債務(wù)金額411億元，同期一般公共預(yù)算支出3807億元，重慶市債務(wù)風險整體可控。

三是融資平臺清理規(guī)范?！吨貞c市人民政府辦公廳關(guān)于加強融資平臺公司管理有關(guān)工作的通知》（渝府辦發(fā)〔2017〕74號）是重慶市融資平臺改革的綱領(lǐng)性文件，要求清理并加快推進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，明確每個區(qū)縣確定的公益性項目建設(shè)單位最多不超過3家。重慶市已有114家退出平臺管理，現(xiàn)仍有258家登記管理（占全國在冊總額的2.8%），存在較大清理空間。分類處理融資平臺將成為投融資體制改革的重要抓手和工作重點。

（二）內(nèi)部基礎(chǔ)

一是市場化服務(wù)政府。融資平臺與政府具有天然的血脈聯(lián)系，在終止代理政府融資功能、剝離政府債務(wù)后，可轉(zhuǎn)型作為獨立法人，通過市場化方式服務(wù)政府。此外，為有序推進平臺公司轉(zhuǎn)型、防范誘發(fā)重大財務(wù)與金融風險，政府將在存量債務(wù)分類處理、注入經(jīng)營性收入資產(chǎn)、授權(quán)經(jīng)營等方面給予融資平臺全力支持。

表4 重慶市債務(wù)還款期限分布概況

二是城鎮(zhèn)化領(lǐng)域業(yè)務(wù)優(yōu)勢明顯。融資平臺既有業(yè)務(wù)聚焦在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)領(lǐng)域，相關(guān)業(yè)務(wù)優(yōu)勢明顯。2016年底重慶市年末常住人口3048萬人，城鎮(zhèn)化率62.6%，2020年預(yù)計常住人口達3400萬，城鎮(zhèn)化率約70%。城鎮(zhèn)化伴生的配套基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)需求旺盛，單純依靠政府財力人力存在巨大缺口，融資平臺大有所為。

三是短期償債壓力較大。融資平臺的資產(chǎn)負債率高（五大投平均資產(chǎn)負債率約58.7%，其中高速集團約70.1%）、有息債務(wù)規(guī)模大和集中償付等問題，加之舊債未還，新債又起，資金平衡壓力巨大。離開政府直接信用背書后，平臺可建立多元化、結(jié)構(gòu)化、市場化的融資渠道，擴大股權(quán)融資、項目融資、海外融資比例，做好資金調(diào)度與平衡。

三、轉(zhuǎn)型思考

（一）明確定位、推動分類轉(zhuǎn)型

從八大投到五大投，重慶市一直走在融資平臺轉(zhuǎn)型改革前沿，以市水務(wù)資產(chǎn)公司為例，該集團定位清晰，完成從城區(qū)自來水供應(yīng)與污水處理，到市級水務(wù)運營商，再向全國綜合水務(wù)服務(wù)商的三級跳，企業(yè)的決策、管理、技術(shù)、服務(wù)、成本控制、資本運作等能力均有顯著提升，取得較好經(jīng)濟效益與示范效果。

融資平臺應(yīng)明確定位、分類處理、差異化轉(zhuǎn)型。加快以項目建設(shè)的經(jīng)營者向公共服務(wù)提供商轉(zhuǎn)變，例如交通、城投類平臺公司依托基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)者向公共服務(wù)提供商轉(zhuǎn)型；土地儲備類投資集團由城市建設(shè)者向城市綜合運營商轉(zhuǎn)型。清算撤銷只承擔公益性項目融資任務(wù)、依靠財政性資金償還債務(wù)的“空殼類”融資平臺。促進融資平臺由政府主導(dǎo)者向市場化合作的參與者、競爭者轉(zhuǎn)型。

（二）完善構(gòu)架、提高運營效率

構(gòu)建市場化、現(xiàn)代化的公司法人治理結(jié)構(gòu)。積極推進股份制改革，引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，積極推動混合所有制改革，推動國有資本的社會化監(jiān)管。落實董事會決策職權(quán)，建立重大投融資決策終身追究制度，規(guī)范投融資監(jiān)督管理。完善績效獎罰機制。持續(xù)推進經(jīng)理層任期制和契約化管理，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，探索企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員差異化薪酬分配辦法，推動人員合理流動。

提高公共產(chǎn)品與資本的運轉(zhuǎn)效率，是保證融資平臺轉(zhuǎn)型成功與可持續(xù)發(fā)展的根本。融資平臺應(yīng)全面提升平臺的業(yè)務(wù)與管理水平，加強信息化建設(shè)，提高創(chuàng)新企業(yè)決策、組織等能力，提升運營效率。

（三）拓展業(yè)務(wù)、創(chuàng)新盈利模式

融資平臺既要重融資建設(shè)，又要重運營管理，分類拓展經(jīng)營類、準經(jīng)營及非經(jīng)營類業(yè)務(wù)板塊，構(gòu)建與完善自我造血機制。融資平臺自主決策承接經(jīng)營類業(yè)務(wù)以獲取多元化收益、自負盈虧?？勺鳛樯鐣Y本，采用PPP模式平等參與準經(jīng)營類公益性項目；通過政府授權(quán)經(jīng)營（ABO）模式承接非經(jīng)營類的公益性項目，探索市場化績效結(jié)算機制。

加快形成核心競爭力，積極參與通過政府購買服務(wù)方式的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷、土地征拆服務(wù)（不含工程類）等項目，由政府統(tǒng)籌實施的，通過專項債券解決資金問題的高速公路、土地儲備等項目。

（四）平衡資金、防控財務(wù)風險

做好融資規(guī)劃與資金調(diào)度。融資平臺由于新舊債務(wù)累積，且融資模式從高度依賴政府信用轉(zhuǎn)向政府信用+企業(yè)信用的雙輪驅(qū)動，中短期資金平衡壓力巨大。融資平臺應(yīng)結(jié)合自身的建設(shè)、運營優(yōu)勢，擴大經(jīng)營性現(xiàn)金流與資本實力，構(gòu)建股權(quán)融資、債權(quán)融資、夾層融資和項目融資多元化融資。此外，融資平臺可盤點存量資源，探索ABS、TOT、ROT模式，實現(xiàn)資產(chǎn)良性滾動開發(fā)。

加強債務(wù)管理，防控短期財務(wù)風險。合理規(guī)劃公司財務(wù)與融資計劃，債務(wù)規(guī)模應(yīng)與公司的償付能力相匹配，融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機結(jié)合，嚴格管理融資平臺的投資、擔保行為，規(guī)范投融資責任制度，防范化解財務(wù)風險。

四、保障措施

（一）推動投融資體制改革，有序安排重大項目落地

制定政府投資正面清單，聚焦市場化程度低的公益性項目。全面放開非法律禁止的投資領(lǐng)域，針對社會資本不愿進入的領(lǐng)域，按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于全面深化價格機制改革的意見》（發(fā)改價格〔2017〕1941號）文件要求，加快深化價格機制改革，加大市場主體培育，鼓勵轉(zhuǎn)型后的融資平臺積極參與。有經(jīng)營性收益且市場化程度高的項目，政府原則上不再投資。

按照政府債務(wù)規(guī)模管控要求，做好融資規(guī)劃?？茖W(xué)規(guī)劃公益性項目實施序列，優(yōu)先保障在建項目實施，根據(jù)財力有序安排新建項目與政府性投資規(guī)模，根據(jù)項目性質(zhì)合理匹配融資渠道。

（二）加大政府扶持，提高項目可融資性

成立融資扶持平臺。對于劃定為政府性債務(wù)（包括或有債務(wù)等），梳理項目融資成本高、期限短的融資，由市政府研究組建過渡性融資平臺，推動融資平臺的資產(chǎn)重組和債務(wù)重組。

合理匹配資源，提高項目可融資性。平衡融資平臺建設(shè)公益性項目所需要的資本金，做實資本金覆蓋額度，保障平臺公司輕裝上陣。通過對有產(chǎn)業(yè)、有效益、有能力的平臺公司增資擴股、匹配存量經(jīng)營性資產(chǎn)等多種方式，提高公司資本實力；按照與融資平臺簽訂的合同協(xié)議約定，履行配置資產(chǎn)、授予特許經(jīng)營權(quán)、落實政府購買服務(wù)及財政補貼資金等責任。

（三）創(chuàng)新政府與社會資本合作模式

試點推廣政府授權(quán)模式。在總結(jié)2015年市環(huán)投集團的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理與2016年北京市軌道交通項目的經(jīng)驗上，針對市場調(diào)節(jié)無效、收益差的“大基建、小運營”項目（例如軌道交通、市郊鐵路等），試點推廣政府ABO模式（授權(quán)-建設(shè)-運營），即政府授權(quán)融資平臺負責公益性項目的投資、建設(shè)、運營等，合作期內(nèi)通過構(gòu)建市場化回報模式、績效考核、服務(wù)監(jiān)管等機制，實現(xiàn)政企雙贏。

積極推動政府采購。嚴格按照政府采購目錄及《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財預(yù)〔2017〕87號)要求，積極推動棚戶區(qū)改造、異地扶貧搬遷等政府購買服務(wù)，試點公共服務(wù)（例如公共圖像采集、養(yǎng)老、教育）的政府購買服務(wù)。規(guī)范推廣融資租賃。參照大連市快軌3號線等典型案例，運用PPP模式盤活存量軌道、體育、文化、旅游等資產(chǎn)。

（四）理順融資平臺監(jiān)管政策

全面提升融資平臺監(jiān)管水平，國資委以管資本為主深化國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定國資所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責任清單。完善國資監(jiān)管制度，有效約束和規(guī)范企業(yè)行為，完善企業(yè)金融風險預(yù)警與處置機制，加大企業(yè)轉(zhuǎn)型與減債引導(dǎo)。一事一議研究融資平臺轉(zhuǎn)型方案，推動科學(xué)轉(zhuǎn)型。