王學(xué)勇，劉志明，周 巖，邵 勇

(天津市渤海城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，天津300451)

0 引言

隨著機(jī)動(dòng)化的快速發(fā)展，中國(guó)的停車短缺問(wèn)題愈發(fā)凸顯。調(diào)查研究表明中國(guó)停車位缺口巨大，停車難成為城市管理的突出問(wèn)題：深圳市2016年全市機(jī)動(dòng)車保有量318萬(wàn)輛，劃線停車位196.1萬(wàn)個(gè)[1]；北京市2016年底城鎮(zhèn)地區(qū)居住停車缺口總量達(dá)129萬(wàn)個(gè)[2]；上海市2014年末居住區(qū)夜間停車缺口38%[3]。2015年，國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合七部委下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改基礎(chǔ)[2015]1788號(hào))，提出加快推進(jìn)以停車產(chǎn)業(yè)化為導(dǎo)向的停車發(fā)展政策[4]。

美國(guó)城市的停車問(wèn)題一直是管理難題，美國(guó)的機(jī)動(dòng)車保有量接近0.8輛·人-1，戶均約1.7輛[5]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國(guó)機(jī)動(dòng)車發(fā)展水平。美國(guó)的人均機(jī)動(dòng)車保有量從20世紀(jì)80年代中期達(dá)到頂峰后，開(kāi)始進(jìn)入穩(wěn)態(tài)[6]，其停車發(fā)展政策值得中國(guó)借鑒，特別是20世紀(jì)70年代開(kāi)始出現(xiàn)的停車受益區(qū)政策[7]。

1 停車受益區(qū)概念與案例

1.1 停車受益區(qū)的概念

停車受益區(qū)(Parking Benefit District,PBD)是在一個(gè)確定的城市區(qū)域內(nèi)對(duì)停車位征收費(fèi)用，并將停車收益按一定比例返還給征收區(qū)域，用于社區(qū)公共服務(wù)改善的政策[8]。實(shí)施區(qū)域按用地性質(zhì)分為商業(yè)區(qū)和居住區(qū)兩類，主要針對(duì)路內(nèi)停車位，采用市場(chǎng)定價(jià)原則確定停車費(fèi)率，所得收入一般用于街道維修、街道景觀改善、小汽車替代出行方式建設(shè)和公共安全等方面。

美國(guó)從20世紀(jì)70年代開(kāi)始試點(diǎn)停車受益區(qū)，目前在圣地亞哥、雷德伍德、文圖拉、田納西州的奧斯汀、休斯敦、奧克蘭等20幾個(gè)城市局部區(qū)域都有應(yīng)用，其中包括休斯敦市華盛頓大街(見(jiàn)圖1)。國(guó)際應(yīng)用案例較少，僅瑞典進(jìn)行過(guò)可行性研究[10]，中國(guó)在北京市西城區(qū)進(jìn)行了探索研究[11]。

圖1 典型的停車受益區(qū)示意Fig.1 Typical Parking Benefit District

1.2 最早的停車受益區(qū)

1970年在美國(guó)科羅拉多州的博爾德(Boulder)市中心，由中心區(qū)綜合整治區(qū)(Central Area General Improvement District,CAGID)實(shí)施了美國(guó)最早的商業(yè)區(qū)停車受益區(qū)項(xiàng)目。CAGID運(yùn)營(yíng)875個(gè)路內(nèi)停車位和9個(gè)路外停車場(chǎng)，服務(wù)市中心30多個(gè)地塊。停車受益區(qū)的停車收入被用來(lái)鼓勵(lì)公共交通，例如補(bǔ)貼給本地區(qū)通勤者免費(fèi)乘坐公共交通，還用來(lái)補(bǔ)貼公共自行車項(xiàng)目和建設(shè)自行車停車架[8]。

博爾德在生活區(qū)實(shí)施社區(qū)停車許可政策(Neighborhood Permit Parking Program,NPP)，被認(rèn)為是居住區(qū)停車受益區(qū)的模板(見(jiàn)圖2)。根據(jù)2017年現(xiàn)行政策，在NPP區(qū)域，本地居民最多可以申請(qǐng)2個(gè)停車許可證，每個(gè)許可證費(fèi)用為17美元·a-1，并給予2個(gè)訪客臨時(shí)停車許可證；本地的公司最多申請(qǐng)3個(gè)停車許可證給員工，每個(gè)許可證費(fèi)用為75美元·a-1，大型公司可以提出額外申請(qǐng)；每個(gè)街區(qū)(Block)只允許頒發(fā)4個(gè)外部車輛停車許可證，每個(gè)許可證費(fèi)用為400美元·a-1。所有外部停車許可的收入用以減少本區(qū)域居民購(gòu)買停車許可證的費(fèi)用[12]。

圖2 落日街區(qū)(Sunset)和惠蒂爾街區(qū)(Whittier)停車許可區(qū)Fig.2 Parking Permit Zones in Sunset and Whittier,Boulder

1.3 帕薩迪納老城的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

帕薩迪納老城(Old Pasadena)位于洛杉磯市東北15 km處，是建立于20世紀(jì)初的歷史商業(yè)區(qū)，從20世紀(jì)30年代大蕭條開(kāi)始逐漸衰落；二戰(zhàn)后由于道路狹窄、缺乏停車場(chǎng)，一些商業(yè)搬遷到外圍現(xiàn)代建筑中，老城地區(qū)更加衰敗，商業(yè)樓空置，大量建筑的租金難以支付維修成本。

1.3.1 路內(nèi)停車收費(fèi)用以本地復(fù)興

帕薩迪納老城一直實(shí)施免費(fèi)停車政策，業(yè)主們擔(dān)心路內(nèi)停車收費(fèi)會(huì)損失顧客；但實(shí)際上，由于雇員們占用了路內(nèi)車位，顧客停車非常困難。直到1993年，老城才成立了停車咪表收費(fèi)區(qū)(Parking Meter Zone,PMZ)實(shí)施路內(nèi)停車收費(fèi)。

PMZ首先以路內(nèi)停車收費(fèi)為抵押，借款500萬(wàn)美元，用以開(kāi)展老城街道專項(xiàng)改造，包括街道家具、行道樹(shù)、樹(shù)池、照明設(shè)施等街道景觀改造，并將街巷道路改造為步行街，串聯(lián)商業(yè)形成商業(yè)街區(qū)。以前破敗嘈雜的貧民窟迅速成為安全、舒適、充滿歷史氛圍的商業(yè)街區(qū)。老城重新煥發(fā)活力，成為南加州的商業(yè)和企業(yè)中心。

2001年，老城的690個(gè)停車咪表創(chuàng)造了145萬(wàn)美元的收入，凈利潤(rùn)118萬(wàn)美元，占總收入的82%。這筆凈利潤(rùn)的38%用以償還500萬(wàn)美元貸款本息，59%用于老城公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)，即有69萬(wàn)美元用于安全、照明、人行道、街道家具等方面(見(jiàn)表1)。

表1 帕薩迪納老城停車咪表收入與支出(2001財(cái)政年度)Tab.1 Old Pasadena parking meter revenues and redistribution in 2001 fiscal year

1.3.2 停車信貸制度解除配建停車限制

美國(guó)的區(qū)劃法中過(guò)高的停車配建指標(biāo)造成建筑更新困難。例如，一棟老建筑改造為餐館，需要按20車位·1 000英尺-2(用餐面積)標(biāo)準(zhǔn)配建停車位，即使根據(jù)混合用地政策折減25%后，其改造成本約為30萬(wàn)美元·1 000英尺-2[13]，這制約了老城區(qū)更新導(dǎo)致衰敗。

帕薩迪納老城實(shí)施停車信貸制度(Parking Credit Program)，最初建設(shè)了2個(gè)公共停車場(chǎng)，共1 567個(gè)停車位，允許開(kāi)發(fā)商購(gòu)買公共停車位信貸證替代配建停車位；考慮停車共享等因素，每個(gè)公共停車位出讓1.5個(gè)停車信貸證。一個(gè)車位的信貸費(fèi)用115美元·a-1，餐館停車成本只需1 725美元·1 000英尺-·2a-1[13]，為老城更新解除了束縛。

在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)上，停車信貸費(fèi)占停車收入5%，停車收入主要來(lái)源于停車收費(fèi)，能夠在償還建設(shè)資本和運(yùn)營(yíng)費(fèi)用外，用于公用事業(yè)和城市治理(見(jiàn)表2)。

表2 帕薩迪納老城停車場(chǎng)收入與支出(2001財(cái)政年度)Tab.2 Old Pasadena parking garage revenues and redistribution in2001 fiscal year

2 停車受益區(qū)的要素分析

2.1 基于路內(nèi)停車位占用率的彈性停車費(fèi)率

美國(guó)的停車位以免費(fèi)停車為主，造成停車位周轉(zhuǎn)率低下，駕駛?cè)藶閷ふ彝＼囄贿M(jìn)行巡游過(guò)多，有研究表明在市中心有30%尋找車位的車輛[5]。這會(huì)造成更嚴(yán)重的交通擁堵、能源消耗、空氣污染等問(wèn)題。同時(shí)免費(fèi)停車位被認(rèn)為是對(duì)小汽車出行的補(bǔ)貼，不利于改變小汽車依賴，無(wú)法改變郊區(qū)化帶來(lái)的城市衰敗，因此必須對(duì)停車位進(jìn)行收費(fèi)。

為了提高停車周轉(zhuǎn)率，特別是為了減少巡游，需要保障路內(nèi)停車位在一個(gè)路段內(nèi)始終有一個(gè)空位，即占用率控制在85%以下[13]。為此，停車受益區(qū)根據(jù)不同區(qū)域、不同時(shí)間的停車空置率，對(duì)停車費(fèi)率進(jìn)行彈性控制。例如奧克蘭的蒙特克萊爾停車受益區(qū)將停車位占用率超過(guò)85%的路段的停車費(fèi)設(shè)置為最高級(jí)的2.5美元·h-1(見(jiàn)圖3)。

圖3 蒙特克萊爾彈性停車收費(fèi)區(qū)Fig.3 Flexible parking district in Montclair

實(shí)施停車費(fèi)率后，可以定期觀測(cè)停車位占用率調(diào)整費(fèi)率。例如舊金山通過(guò)傳感器檢測(cè)停車位占用率，每5周調(diào)整一次費(fèi)率，浮動(dòng)范圍為0.25～0.5美元(見(jiàn)表3)。

表3 舊金山停車費(fèi)率調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)Tab.3 Adjustment standard of parking fee in San Francisco

2.2 居住區(qū)停車許可制度

美國(guó)部分城市針對(duì)商業(yè)或公共設(shè)施停車需求外溢到周圍的居住區(qū)、造成本地居民停車?yán)щy的問(wèn)題，采取了居住區(qū)停車許可區(qū)(Residential Parking Permit District,PPD)管理制度，通過(guò)發(fā)行停車許可證來(lái)保護(hù)本地居民利益，向本地區(qū)居民征收較低的停車許可費(fèi)、向外來(lái)車輛征收高價(jià)許可費(fèi)(見(jiàn)表4)。該制度被視為一種傳統(tǒng)的停車受益區(qū)管理制度。

表4 不同城市居住區(qū)停車許可費(fèi)對(duì)比Tab.4 Parking permit fee in different residential communities 美元·a-1

在停車許可區(qū)，一般車輛只能在路邊咪表處停放有限時(shí)間，一般為2～3 h，超時(shí)視為違章；而在獲得停車許可證之后，車輛可以不受時(shí)間限制，也無(wú)須支付咪表費(fèi)用，但是不能跨區(qū)使用。

現(xiàn)行的停車許可區(qū)管理制度被認(rèn)為有缺點(diǎn)：1)停車許可費(fèi)固定，不能通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)；2)不能共享，白天居民上班后停車位空置；3)存在超發(fā)的腐敗現(xiàn)象，造成停車位短缺[16]。

根據(jù)停車受益區(qū)理念，可以對(duì)傳統(tǒng)的停車許可區(qū)制度進(jìn)行改善：1)通過(guò)發(fā)行有限的許可證來(lái)防止過(guò)多停車需求；2)保障本地區(qū)居民的停車權(quán)利；3)白天可以利用居民停車空位為外來(lái)的通勤車輛提供車位；4)停車收入用于本地區(qū)改造；5)減少停車配建制約從而降低房產(chǎn)價(jià)格。

2.3 停車收益返還用于公共服務(wù)

1997年，圣地亞哥市中心的社區(qū)組織抗議停車收費(fèi)使用不公平。該區(qū)域作為中心商務(wù)區(qū)，停車咪表數(shù)量最多，但是停車費(fèi)用并沒(méi)有很好的用于市中心。該事件導(dǎo)致圣地亞哥在市中心實(shí)施停車受益區(qū)政策，將45%的停車收費(fèi)留在本地，55%納入全市公共財(cái)政[13]。

停車受益區(qū)有別于將停車收費(fèi)全部用于城市公共財(cái)政的傳統(tǒng)做法，將一定比例的費(fèi)用返還給所征收地區(qū)，理論上這樣做能夠贏得政策實(shí)施的廣泛支持[16](見(jiàn)表5)。

表5 部分城市停車受益區(qū)凈收益返還本地比例Tab.5 Pure paring revenue return proportion in several PBDs %

停車受益區(qū)在公共服務(wù)支出方面主要包括：1)街道設(shè)施改善，例如道路路面、綠化景觀、街道家具、照明設(shè)施等；2)公共衛(wèi)生設(shè)施與服務(wù)設(shè)施建設(shè)，例如無(wú)線網(wǎng)絡(luò)、公廁和街區(qū)清潔；3)公共停車場(chǎng)建設(shè)；4)自行車、步行和公共交通系統(tǒng)建設(shè)；5)監(jiān)控、安保等安全設(shè)施和保障。

3 停車受益區(qū)在中國(guó)實(shí)施的必要性

3.1 停車收費(fèi)體系建設(shè)的必要性

停車位使用具有排他性，當(dāng)停車供應(yīng)不能滿足停車需求時(shí)，需要用價(jià)格政策調(diào)節(jié)需求。中國(guó)正在推行市場(chǎng)化定價(jià)和差別化費(fèi)率，已經(jīng)有成熟政策和民眾認(rèn)可度，但是目前的停車收費(fèi)并未形成一個(gè)統(tǒng)一的目標(biāo)體系，例如路內(nèi)和路外停車的價(jià)格不協(xié)調(diào)，尚存大量路內(nèi)不收費(fèi)或管理不到位區(qū)域；此外，不同用地性質(zhì)之間，缺乏市場(chǎng)平臺(tái)來(lái)促進(jìn)停車共享。

以天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)停車調(diào)查結(jié)果為例，路內(nèi)實(shí)際停放車輛遠(yuǎn)超過(guò)劃線停車位數(shù)，白天高峰實(shí)際停放車輛數(shù)是劃線停車位數(shù)的2.8倍，夜間也達(dá)到1.6倍，劃線停車位收費(fèi)比例只有57.3%，即大量車輛免費(fèi)停車或冒險(xiǎn)違章停車。同樣，居住區(qū)內(nèi)部夜間實(shí)際停放車輛是劃線停車位的2.5倍，劃線停車位收費(fèi)比例只有51.5%，建筑前區(qū)和居住區(qū)內(nèi)部存在大量免費(fèi)停車(見(jiàn)表6和圖4)。這些車輛不能夠通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行調(diào)節(jié)管理，既惡化了停車秩序，又造成停車供給建設(shè)的低迷。

表6 天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)停車調(diào)查分析Tab.6 Parking survey in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

圖4 天津市濱海新區(qū)新村地區(qū)現(xiàn)狀停車缺口(夜間)Fig.4 Night parking space shortage in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

同時(shí)該區(qū)域調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，居住區(qū)和非居住區(qū)(辦公、商業(yè)、文化設(shè)施等)在夜間存在停車共享可能，根據(jù)計(jì)算，理論上能解決55%的現(xiàn)狀夜間停車短缺。但是，非居住區(qū)管理者共享意愿不強(qiáng)。因此，可以嘗試通過(guò)構(gòu)建停車收費(fèi)市場(chǎng)，促進(jìn)停車共享的實(shí)施。

3.2 社區(qū)停車治理的必要性

中國(guó)路內(nèi)停車位由公安交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理，獨(dú)立用地公共停車場(chǎng)管理由建設(shè)部門(mén)或交通部門(mén)負(fù)責(zé)，規(guī)劃、國(guó)土、市容、工商、物價(jià)等諸多部門(mén)均參與。用地紅線內(nèi)停車由不同產(chǎn)權(quán)業(yè)主管理，其中居住區(qū)停車管理主要以業(yè)主委員會(huì)或居民委員會(huì)委托物業(yè)公司進(jìn)行管理。

紅線內(nèi)外的停車位產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)不同，導(dǎo)致不同利益者之間產(chǎn)生沖突、缺乏統(tǒng)一的停車發(fā)展目標(biāo)與策略。道路紅線內(nèi)停車位以政府管理為主，但是政府管理實(shí)際難以有效應(yīng)對(duì)分布廣泛的停車需求，現(xiàn)狀調(diào)查中大量違章停車現(xiàn)象也說(shuō)明停車管理困難。同時(shí)，政府管理難以從改善每個(gè)特定區(qū)域問(wèn)題角度采取方案，存在停車費(fèi)使用去向不明[17]、難以有效改善征收地停車問(wèn)題的現(xiàn)象。

道路紅線內(nèi)的停車需求由用地紅線內(nèi)的停車需求外溢造成，其停車秩序混亂影響的是周圍地塊，因此應(yīng)以社區(qū)為主體，加強(qiáng)停車治理能力，協(xié)調(diào)相鄰道路紅線內(nèi)停車位的管理權(quán)，形成符合不同區(qū)域特征的停車管理政策。

3.3 停車收益返還的必要性

停車受益區(qū)的最主要特征是將停車凈收益按一定比例返還給征收區(qū)域，用于公共建設(shè)和公共服務(wù)，體現(xiàn)了公平民主原則。

圖5 北京市停車自治管理探索性項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域[11]Fig.5 Implementation area of parking management pilot project in Bejing

收益返還有利于改變政府征收停車費(fèi)與群眾的直接對(duì)立矛盾，轉(zhuǎn)為擁車者與無(wú)車者之間的矛盾，政府可以更好地發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)作用，從而有利于推動(dòng)停車收費(fèi)政策實(shí)施；同時(shí)提高民眾參與社區(qū)治理的積極性。

收益返還有利于實(shí)現(xiàn)以社區(qū)為主體的停車管理政策實(shí)施。當(dāng)前居委會(huì)由政府劃撥資金，負(fù)責(zé)大量行政任務(wù)，在人員與資金方面均面臨嚴(yán)重不足[18]；將停車收益部分返還社區(qū)，其余納入公共財(cái)政，能夠?qū)崿F(xiàn)社區(qū)對(duì)停車的有效建設(shè)、管理。

收益返還促進(jìn)交通和城市協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前由交警、交通等政府部門(mén)負(fù)責(zé)停車場(chǎng)收費(fèi)并全部納入財(cái)政，其他產(chǎn)權(quán)的停車收入作為經(jīng)營(yíng)收入并未對(duì)公共財(cái)政共享，甚至為促進(jìn)停車建設(shè)，政府采取補(bǔ)貼政策[19]，這實(shí)質(zhì)形成補(bǔ)貼小汽車、停車位公益化效果。美國(guó)停車受益區(qū)案例顯示，停車場(chǎng)能夠獲得較高收益率，既滿足停車場(chǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)支出，更能夠大量結(jié)余，用以建設(shè)公共停車場(chǎng)，還可以用于公共交通、步行和自行車交通系統(tǒng)建設(shè)，甚至街道環(huán)境和公共服務(wù)改善。

3.4 國(guó)內(nèi)探索：北京市西城區(qū)北七條停車受益區(qū)研究

北京市西城區(qū)新街口街道北六條社區(qū)委員會(huì)在2012年推行北六條、北七條停車自治管理，唐納德·舒普(Donald Shoup)等人對(duì)“胡同地區(qū)的停車合法化帶動(dòng)公共服務(wù)設(shè)施改善”進(jìn)行實(shí)踐性探索[11]，項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域見(jiàn)圖5。研究首先在社區(qū)內(nèi)道路上劃定52個(gè)停車位，停車線外禁止停車；其次設(shè)計(jì)對(duì)本社區(qū)車輛發(fā)放社區(qū)車輛停放證、對(duì)訪客發(fā)放臨時(shí)車輛停放證；最后設(shè)置多處“非本社區(qū)車輛禁止停放”標(biāo)牌。項(xiàng)目同時(shí)考慮公共服務(wù)設(shè)施提升改造任務(wù)，居委會(huì)招募公共廁所衛(wèi)生員、安裝監(jiān)控?cái)z像頭以及建立24小時(shí)治安巡視制度；私人公司為社區(qū)提供道路清理、垃圾回收以及景觀維護(hù)等服務(wù)[11]。

研究方案假設(shè)停車位競(jìng)拍價(jià)格500元·車位-1·月-1，全部車位收入31.2萬(wàn)元·a-1，所有停車收入可以用于公共設(shè)施服務(wù)提升，包括公共環(huán)衛(wèi)、社區(qū)安全、社區(qū)景觀和停車管理等。通過(guò)成本預(yù)測(cè)分析，投資回收期預(yù)計(jì)為2.4年，從而證明停車受益區(qū)在經(jīng)濟(jì)上具備可實(shí)施性。此外，停車受益區(qū)措施對(duì)社區(qū)65%的無(wú)車家庭可以視為一種非常好的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，而35%的有車家庭也獲得了有效的停車位保障。

4 停車受益區(qū)在中國(guó)實(shí)施的制約因素

4.1 停車產(chǎn)權(quán)復(fù)雜

道路紅線內(nèi)的停車位與社會(huì)公共停車場(chǎng)用地的停車位，由政府職能部門(mén)管理，其產(chǎn)權(quán)均為國(guó)有，相對(duì)容易進(jìn)行統(tǒng)一管理。

用地紅線內(nèi)的停車位產(chǎn)權(quán)，主要是居住區(qū)的停車位產(chǎn)權(quán)比較復(fù)雜，當(dāng)前爭(zhēng)議較多。例如，利用地下人防工程的停車位在國(guó)家與開(kāi)發(fā)商之間存在產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議；利用公共空間開(kāi)發(fā)的地下停車場(chǎng)、地面停車場(chǎng)在開(kāi)發(fā)商與業(yè)主之間存在爭(zhēng)議，即使產(chǎn)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有，但是物權(quán)法規(guī)定停車位“應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要”，從而造成出售與出租之間的爭(zhēng)議，實(shí)際中的矛盾和訴訟屢見(jiàn)不鮮[20]。

因此，在中國(guó)實(shí)施停車受益區(qū)，需要協(xié)調(diào)不同產(chǎn)權(quán)的停車位，制定合理的停車收益分配與發(fā)展政策。

4.2 管理主體復(fù)雜、社區(qū)治理薄弱

美國(guó)的停車受益區(qū)可以成立社區(qū)組織或者依托現(xiàn)有社區(qū)組織進(jìn)行管理，如商業(yè)促進(jìn)組織等，經(jīng)過(guò)市議會(huì)授權(quán)，即可管理區(qū)域內(nèi)的停車位，并商定停車費(fèi)的使用去向。

中國(guó)的路內(nèi)和社會(huì)公共停車場(chǎng)，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)、建設(shè)或交通部門(mén)、城市綜合執(zhí)法管理部門(mén)負(fù)責(zé)，條塊分割影響到停車受益區(qū)實(shí)施。用地紅線內(nèi)不同業(yè)主和用地性質(zhì)導(dǎo)致停車位的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理難度更大。

居住區(qū)內(nèi)部停車管理由社區(qū)治理組織負(fù)責(zé)。社區(qū)居民委員會(huì)是傳統(tǒng)的居民自治組織，但是行政化嚴(yán)重，缺乏人力、資金對(duì)停車進(jìn)行管理；20世紀(jì)90年代出現(xiàn)的業(yè)主大會(huì)及其委員會(huì)制度，以財(cái)產(chǎn)關(guān)系為紐帶推動(dòng)了社區(qū)自治，但其效力缺乏保障，容易出現(xiàn)失靈現(xiàn)象[21]，社區(qū)治理的薄弱影響停車受益區(qū)實(shí)施。

4.3 停車費(fèi)用于本地公共服務(wù)的制約

首先停車費(fèi)去向不夠透明。大部分城市雖然在停車管理規(guī)定中要求停車費(fèi)用于公共服務(wù)建設(shè)或者停車場(chǎng)建設(shè)，但是幾乎沒(méi)有城市公布停車費(fèi)收取和使用的詳細(xì)情況。例如北京僅在2010年公布過(guò)收取占道停車費(fèi)2 110萬(wàn)元[17]。

其次，中國(guó)的公共服務(wù)建設(shè)由政府各職能部門(mén)負(fù)責(zé)。例如公共區(qū)域的道路建設(shè)、景觀建設(shè)、公共安全、衛(wèi)生清潔等，分別由交通、建設(shè)、市容、城管、公安、工商等部門(mén)管理。這些部門(mén)由財(cái)政撥款進(jìn)行公共建設(shè)和服務(wù)工作，如果停車費(fèi)用被直接用于公共服務(wù)方面，會(huì)被認(rèn)為是政府失職。瑞典的研究也擔(dān)心這種方式不能得到民眾認(rèn)可[10]。當(dāng)然，在社區(qū)內(nèi)部這種爭(zhēng)議較小，更適合將停車收益用于社區(qū)內(nèi)部建設(shè)。

5 停車受益區(qū)在中國(guó)的實(shí)施建議

5.1 以市場(chǎng)價(jià)格全面調(diào)控停車管理

停車受益區(qū)的前提是停車收費(fèi)，通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格體現(xiàn)車輛使用的真實(shí)成本，平衡有車家庭和無(wú)車家庭對(duì)公共資源使用的公平關(guān)系，明確停車位有償使用。

建議以停車位使用效率為目標(biāo)，統(tǒng)一調(diào)控路內(nèi)、路外停車費(fèi)率，引導(dǎo)停車費(fèi)“路內(nèi)高于路外、地上高于地下”。

5.2 推動(dòng)停車受益區(qū)的社區(qū)組織建設(shè)

社區(qū)管理的主體是業(yè)主委員會(huì)，由于大部分城市的業(yè)主委員會(huì)尚不成熟，因此需要更好地發(fā)揮街道辦或居委會(huì)的作用[19]。建議以社區(qū)居委會(huì)為主體構(gòu)建停車受益區(qū)管理組織，管理、協(xié)調(diào)所轄社區(qū)配建停車場(chǎng)、路內(nèi)停車場(chǎng)和社會(huì)公共停車場(chǎng)的停車位建設(shè)、費(fèi)率制定、停車收入用途等內(nèi)容。

居委會(huì)對(duì)內(nèi)協(xié)調(diào)各業(yè)主委員會(huì)、對(duì)外銜接政府各職能部門(mén)。通過(guò)停車收益返還，解決其資金和人員管理困難。

5.3 停車收入合理返還社區(qū)

停車收益有一定比例用于本地建設(shè)，可以積極調(diào)動(dòng)民眾對(duì)政策的支持度，是促進(jìn)社區(qū)自治的重要保障，建議出臺(tái)停車費(fèi)使用辦法，研究合理的分配比例：

1）在社區(qū)外的路內(nèi)停車收入和部分建筑前區(qū)停車收入，以納入公共財(cái)政為主，將一定比例的收入返還本社區(qū)，并明確停車受益區(qū)與政府公共職能部門(mén)之間的責(zé)任分工；

2）在社區(qū)內(nèi)部，停車收入建議全部用于本社區(qū)，政府應(yīng)加強(qiáng)指導(dǎo)和監(jiān)督；

3）對(duì)私營(yíng)停車場(chǎng)，建議制定合理的停車企業(yè)收益率，保障停車收入用于公共建設(shè)。美國(guó)停車受益區(qū)表明公共停車場(chǎng)可以實(shí)現(xiàn)贏利，中國(guó)應(yīng)避免以停車牟利的發(fā)展政策。

5.4 停車發(fā)展服務(wù)于城市綜合交通和城市發(fā)展

美國(guó)在執(zhí)行了長(zhǎng)期的停車配建制度后，發(fā)現(xiàn)這是對(duì)小汽車出行的鼓勵(lì)和補(bǔ)貼，會(huì)帶來(lái)很多城市發(fā)展問(wèn)題，轉(zhuǎn)而采取停車共享、停車信貸費(fèi)、停車替代費(fèi)等政策解除停車配建束縛。中國(guó)正處在停車需求激增的發(fā)展階段，當(dāng)前需要增加停車設(shè)施建設(shè)緩解社會(huì)矛盾，但是必須與城市可持續(xù)發(fā)展和公交優(yōu)先的綠色交通發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，避免停車供給誘增小汽車需求、進(jìn)一步惡化交通環(huán)境的美國(guó)教訓(xùn)。

6 結(jié)語(yǔ)

美國(guó)小汽車發(fā)展經(jīng)過(guò)高峰進(jìn)入穩(wěn)態(tài)，開(kāi)始反思原有停車免費(fèi)和配建制度造成的小汽車數(shù)量激增、交通擁堵、能源消耗、空氣污染、郊區(qū)蔓延、老城區(qū)更新困難等城市問(wèn)題，轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)價(jià)格征收停車費(fèi)用，并將收益部分返還征收區(qū)域以促進(jìn)當(dāng)?shù)毓卜?wù)。停車受益區(qū)在美國(guó)的運(yùn)用嶄露頭角，其所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)公平性和可持續(xù)性得到廣泛認(rèn)同。中國(guó)的停車難問(wèn)題已經(jīng)凸顯，應(yīng)該借鑒停車受益區(qū)理念，從中國(guó)的社區(qū)治理改善出發(fā)，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，使停車發(fā)展與城市發(fā)展目標(biāo)相協(xié)調(diào)相適應(yīng)。