楊東霞 劉齊齊

（農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院，北京102208）

“一粒種子可以改變一個(gè)世界，一個(gè)品種可以造福一個(gè)民族”。種業(yè)作為農(nóng)業(yè)的核心基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中具有舉足輕重的地位，法律制度作為一種規(guī)則體系，對(duì)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)范市場(chǎng)秩序，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系具有重要而積極的作用。改革開放40年以來(lái)，種業(yè)領(lǐng)域法律制度從建立到不斷完善，有力地推進(jìn)了我國(guó)現(xiàn)代種業(yè)的發(fā)展。

1 種業(yè)法律制度發(fā)展概況

1.1 立法初創(chuàng)階段（1978-1999年）從中華人民共和國(guó)成立初期到20世紀(jì)70年代末，在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下，種子像農(nóng)副產(chǎn)品一樣作為統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的物資。70年代后期至80年代，隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，種子商品化進(jìn)入了空前活躍的時(shí)期。國(guó)家先后出臺(tái)了一系列政策文件調(diào)整管理種子領(lǐng)域生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)。1989年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)種子管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《種子管理?xiàng)l例》），黨和政府多年來(lái)對(duì)種子工作領(lǐng)導(dǎo)和管理的方針、政策以法律的形式規(guī)定下來(lái)，規(guī)范了新品種選育、試驗(yàn)、示范、審定、推廣及種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、質(zhì)量檢驗(yàn)等方面的管理制度。隨后，相關(guān)配套規(guī)章及地方性法規(guī)相繼出臺(tái)。種業(yè)領(lǐng)域開始進(jìn)入了有法可依、依法治種的新時(shí)期。之后，為促進(jìn)育種創(chuàng)新，加強(qiáng)種業(yè)領(lǐng)域知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及進(jìn)一步適應(yīng)對(duì)外開放、加入WTO的要求，1997年國(guó)務(wù)院頒布《中華人民共和國(guó)植物新品種保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《植物新品種保護(hù)條例》）[1]。種業(yè)領(lǐng)域法律制度框架基本形成。

1.2 快速發(fā)展階段（2000-2015年）進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐明顯加快，《種子管理?xiàng)l例》與實(shí)踐已不相適應(yīng)。如：種質(zhì)資源缺乏有效的法律保護(hù)；品種選育，種子生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，種子進(jìn)出口等缺少必要的法律規(guī)范；種子行政管理不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，政企不分、政事不分的現(xiàn)象比較普遍等。為適應(yīng)種業(yè)發(fā)展新階段的要求，全國(guó)人大常委會(huì)于2000年制定通過了《中華人民共和國(guó)種子法》（以下簡(jiǎn)稱《種子法》），徹底打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期國(guó)有種子公司壟斷經(jīng)營(yíng)的局面，多種所有制形式的種子企業(yè)共同發(fā)展，激發(fā)了市場(chǎng)活力。隨后，《主要農(nóng)作物審定辦法》等配套規(guī)章發(fā)布實(shí)施，夯實(shí)了種業(yè)領(lǐng)域法律制度的“四梁八柱”。全國(guó)人大常委會(huì)在2004年、2013年對(duì)《種子法》的個(gè)別條款進(jìn)行了修改。《種子法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)種業(yè)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。

1.3 創(chuàng)新深化階段（2016年至今）2000年《種子法》實(shí)施以來(lái)，在提高品種選育水平，發(fā)育種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)多元主體，規(guī)范種子市場(chǎng)秩序等方面發(fā)揮了重要作用，為保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和種業(yè)發(fā)展奠定了重要的制度基礎(chǔ)。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)了不少新情況，如種質(zhì)資源保護(hù)不力，育種創(chuàng)新體制機(jī)制還不適應(yīng)現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展要求，植物新品種保護(hù)力度小等。根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和實(shí)踐要求，2015年11月全國(guó)人大常委會(huì)修訂《種子法》，并于2016年1月1日實(shí)施（以下簡(jiǎn)稱新《種子法》）。新《種子法》進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)推動(dòng)種業(yè)體制改革，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，提高植物新品種保護(hù)的法律地位，明確對(duì)種業(yè)創(chuàng)新的扶持，加大了執(zhí)法力度等。隨后，農(nóng)業(yè)部對(duì)相關(guān)配套規(guī)章也進(jìn)行了修訂，種業(yè)領(lǐng)域法律制度得到不斷完善。

2 種業(yè)領(lǐng)域法治的成就與特點(diǎn)

2.1 法制理念的轉(zhuǎn)變中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，種子作為統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的物資在解決糧食供應(yīng)、穩(wěn)定物價(jià)、保證人民基本需求等方面發(fā)揮了積極作用。然而，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度限制了種子的商品屬性，抑制了農(nóng)民積極性，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。1989年《種子管理?xiàng)l例》以“放開、搞活、管好”為原則，建立了相關(guān)管理制度，但囿于歷史條件，仍然具有較強(qiáng)烈的計(jì)劃色彩。2000年《種子法》適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求，致力于推動(dòng)市場(chǎng)主體多元化，促進(jìn)種業(yè)發(fā)展由行政推動(dòng)向政府推動(dòng)加市場(chǎng)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，實(shí)行政事、政企分開。2016年新《種子法》立足于提升我國(guó)種業(yè)自主創(chuàng)新能力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)化植物新品種保護(hù)，鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管力度[2]。

2.2 制度內(nèi)容的變化一是強(qiáng)化國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源的保護(hù)。確立國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源的主權(quán)原則；建立國(guó)家種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)、保護(hù)區(qū)、保護(hù)地；加強(qiáng)國(guó)家對(duì)種質(zhì)資源的普查力度，約束和規(guī)范征地行為，加強(qiáng)種質(zhì)資源管理，防止種質(zhì)資源外流（表1）。

二是改革創(chuàng)新品種審定制度。1989年《種子管理?xiàng)l例》規(guī)定全部品種都要經(jīng)過審定，實(shí)行國(guó)家級(jí)和省級(jí)兩級(jí)審定制度；2000年《種子法》取消了國(guó)家審定須以省級(jí)審定為前提的做法，縮小了審定范圍，簡(jiǎn)化了審定程序，提高了審定的透明度；2016年新《種子法》引入品種登記制度，主要農(nóng)作物審定的種類由28種減到5種。育繁推一體化的種子企業(yè)對(duì)自主研發(fā)的品種需要審定的，可自行完成試驗(yàn)。引種只需備案，不再需要相關(guān)機(jī)關(guān)的同意，確立了品種退出機(jī)制[3]。

三是簡(jiǎn)化種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制。種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)在立法初創(chuàng)階段并沒有完全向市場(chǎng)開放，政府承擔(dān)著種子的選育、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)；2000年《種子法》對(duì)生產(chǎn)主要農(nóng)作物和主要林木商品種子實(shí)行許可制度，并規(guī)定了四種不需要辦證的情形；2016年新《種子法》將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可制度合并，兩證合二為一，實(shí)行證照分離。另外，將“育繁推一體化”企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的審批權(quán)由農(nóng)業(yè)部下放到省級(jí)。

四是進(jìn)一步加強(qiáng)植物新品種保護(hù)。1989年《種子管理?xiàng)l例》并沒有對(duì)植物新品種保護(hù)作出規(guī)定；2000年《種子法》吸收了《植物新品種保護(hù)條例》的有關(guān)制度；2016年新《種子法》設(shè)專章保護(hù)植物新品種，保護(hù)力度不斷強(qiáng)化。

五是強(qiáng)化法律責(zé)任。1989年《種子管理?xiàng)l例》規(guī)定了一些違法行為，但無(wú)具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)；2000年《種子法》修改和增加了部分責(zé)任內(nèi)容，并對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，加大了處罰力度；2016年新《種子法》提高了對(duì)違法行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了民事賠償范圍，增加對(duì)生產(chǎn)假劣種子者的禁業(yè)規(guī)定，法律責(zé)任不斷強(qiáng)化。

表1 法律制度的主要變化

2.3 管理方式的轉(zhuǎn)變1989年《種子管理?xiàng)l例》沒有對(duì)政府的法定職責(zé)作出明確劃分，且管控色彩明顯。規(guī)定了國(guó)有種子公司的統(tǒng)一供種的合法地位，種子公司集行政、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)于一體，管理體制政企不分。2000年《種子法》規(guī)定種業(yè)管理體制實(shí)行政企、政事分開，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變。明確了政府的行政管理職能，確立了種子行政執(zhí)法主體的地位。同時(shí)，對(duì)其在實(shí)施種子監(jiān)督管理工作中的法律責(zé)任作了規(guī)定。2016年新《種子法》按照轉(zhuǎn)變政府職能、明確主體責(zé)任的思路，進(jìn)一步明確政府職責(zé)，由全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)執(zhí)法和監(jiān)管，強(qiáng)化事中、事后的監(jiān)管。

3 法治對(duì)種業(yè)的保障和促進(jìn)

種業(yè)領(lǐng)域法律制度的建立和完善，極大地推動(dòng)了種子產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。1989年《種子管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施后，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1993年全國(guó)各級(jí)種子公司總共有2683個(gè)；2000年12月全國(guó)縣級(jí)以上國(guó)有種子公司2700多家，注冊(cè)登記的種子經(jīng)營(yíng)點(diǎn)3.25萬(wàn)多家，國(guó)有原種場(chǎng)、育種場(chǎng)2300多處，委托代銷公司5.5萬(wàn)多家[4]。1999年我國(guó)植物新品種申請(qǐng)數(shù)量115件，授權(quán)數(shù)量85件。

2000年《種子法》頒布實(shí)施后，種子企業(yè)得以快速發(fā)展，形成了種業(yè)主體多元化格局。綜合統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2001年已核發(fā)種子生產(chǎn)許可證4469個(gè)，經(jīng)營(yíng)許可證1572個(gè)。截至2004年，我國(guó)有各類生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性種子企業(yè)6萬(wàn)~7萬(wàn)家，其中有2700家國(guó)有種子公司，72家三資種子公司，6家上市公司[5]。據(jù)農(nóng)業(yè)部資料顯示，截至2016年底，我國(guó)農(nóng)業(yè)植物新品種權(quán)總申請(qǐng)量超過1.8萬(wàn)件，總授權(quán)量超過8000件，新品種、好品種不斷涌現(xiàn)。

新《種子法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)種質(zhì)資源保護(hù)力度不斷加強(qiáng)，種業(yè)科研體制改革逐步深入，2016年企業(yè)投入育種科研經(jīng)費(fèi)34億元，占企業(yè)銷售收入的5.6%，較“十二五”期間提高3個(gè)百分點(diǎn)，企業(yè)創(chuàng)新的種質(zhì)資源不斷增加，擁有的審定品種數(shù)量和授權(quán)品種數(shù)量已超過科研單位[6]，成為育種創(chuàng)新主體。如圖1所示，企業(yè)的“多、小、散、弱”情況得以明顯改善；企業(yè)集中度得到顯著提高，隆平高科進(jìn)入全球十強(qiáng)；創(chuàng)新能力快速增強(qiáng)，國(guó)際化進(jìn)程快速推進(jìn)，中國(guó)化工收購(gòu)先正達(dá)、中信農(nóng)業(yè)收購(gòu)陶氏巴西種子業(yè)務(wù)，開啟了中國(guó)種業(yè)國(guó)際化并購(gòu)之路；隨著執(zhí)法力度的不斷加強(qiáng)，制售假劣、套牌侵權(quán)等違法行為大幅減少，假劣種子案件比2011年減少48%，種子侵權(quán)案件減少36%[7]。種業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境大為改善。

圖1 種業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

企業(yè)強(qiáng)則種業(yè)強(qiáng)，種業(yè)強(qiáng)則農(nóng)業(yè)強(qiáng)。改革開放40年，種子企業(yè)在法律制度的保障、促進(jìn)下不斷發(fā)展壯大。當(dāng)前，種業(yè)正處于新的發(fā)展機(jī)遇期，同時(shí)，新一輪農(nóng)村改革處于攻堅(jiān)期，更需要發(fā)揮法治的保障作用，加大對(duì)種業(yè)的支持、引導(dǎo)，助推種業(yè)不斷做大做強(qiáng)，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，使我國(guó)從種業(yè)大國(guó)走向種業(yè)強(qiáng)國(guó)。