程啟軍

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州 510642）

在現(xiàn)代社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力在于工業(yè)化，工業(yè)化的水平直接決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量?？v觀近代世界的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程，絕大多數(shù)工業(yè)化國家都未能較好地處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系。早發(fā)現(xiàn)代化的主要國家?guī)缀醵计毡樽吡艘粭l犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的道路。當(dāng)這些國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大幅提升后，他們拓展環(huán)境監(jiān)督的渠道，加重環(huán)境污染的懲罰力度，加大環(huán)境治理的力度,經(jīng)過數(shù)十年的環(huán)境治理以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的綠色化升級改造，他們實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的和諧共生?！跋任廴荆笾卫怼币渤闪嗽绨l(fā)現(xiàn)代化國家處理環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的前車之鑒。同樣，后發(fā)展國家在推進(jìn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也未能跳出“破壞環(huán)境，獲得發(fā)展，治理環(huán)境”的西方早發(fā)現(xiàn)代化國家的發(fā)展路徑。他們?yōu)榱粟s超西方發(fā)達(dá)國家，工業(yè)化進(jìn)程不得不嚴(yán)重地消耗自然環(huán)境，這種不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長方式使其環(huán)境全面惡化。

伴隨我國工業(yè)化和城市化迅猛推進(jìn)，我國事實(shí)上也未能跳出“先污染，后治理”的發(fā)展模式。進(jìn)入21世紀(jì)以來，“在中國信訪總量、集體上訪量、非正常上訪量、群體性事件發(fā)生量實(shí)現(xiàn)下降的情況下，環(huán)境信訪和群體事件卻以每年30%以上的速度上升”，環(huán)境群體性事件已經(jīng)取代拆遷、征地型的群體性事件，成為我國最主要的群體性事件。當(dāng)前，尋求治理環(huán)境污染和應(yīng)對環(huán)境群體性事件的策略，必須理清環(huán)境問題存在的經(jīng)濟(jì)背景和經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)背景往往影響著環(huán)境意識和環(huán)境態(tài)度，也制約著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間和諧共生關(guān)系建設(shè)的方向和進(jìn)程，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)增長方式制約著環(huán)境問題的治理程度，理清兩者之間的關(guān)系是妥善治理環(huán)境問題的前提和依據(jù)。

一、改革開放40年經(jīng)濟(jì)建設(shè)歷程中的環(huán)境問題

改革開放以后，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了快車道，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略總體上是以出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略為主導(dǎo)，以點(diǎn)帶面推進(jìn)，即首先賦予沿海地區(qū)更多的經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，通過招商引資，實(shí)現(xiàn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)率先突破，進(jìn)而帶動(dòng)全國的經(jīng)濟(jì)增長。

從總體上來看，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，1978—1992年為第一階段，1993—2012年為第二階段，2013年以后為第三階段。由于在不同的發(fā)展階段，我國所面臨的經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)濟(jì)增長方式的差異，導(dǎo)致這三個(gè)不同的階段處理經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系存在著較大的差別。

在第一階段，我國正處于百廢待興的時(shí)期，迫切需要改變經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，調(diào)動(dòng)內(nèi)外各種力量與因素大力發(fā)展生產(chǎn)力成為這一時(shí)期的重中之重。此階段，對環(huán)境利益與環(huán)境問題及其環(huán)境污染的關(guān)注基本上被忽視了。

在資金、技術(shù)、設(shè)備、管理和人才等資源都十分匱乏的基礎(chǔ)上推進(jìn)現(xiàn)代化，其難度是可想而知的。各級政府幾乎都采用了“招商引資”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略，要最大化地實(shí)現(xiàn)“招商引資”，必須與我國所擁有的“比較優(yōu)勢”結(jié)合才能發(fā)揮效用。顯然，我國當(dāng)時(shí)所擁有的“比較優(yōu)勢”主要包括政治高度穩(wěn)定、勞動(dòng)力成本廉價(jià)、環(huán)境成本低下、市場規(guī)模巨大等最重要的“優(yōu)勢因素”。政府采取輕工業(yè)為主的外向型經(jīng)濟(jì)和承接 “高污染和高能耗”的西方落后產(chǎn)能成為了當(dāng)時(shí)快速推進(jìn)工業(yè)化的一個(gè)可行的路徑。為了吸引“外來資本”，各級政府幾乎都給予了外資“超國民待遇”，大量的外資企業(yè)紛紛在國內(nèi)建廠，再加之國內(nèi)涌現(xiàn)的大量勞動(dòng)密集型的企業(yè)，他們基本上都通過廉價(jià)的勞動(dòng)力，相當(dāng)?shù)蜕踔两鯚o的環(huán)境治理成本，使得他們在國際市場上獲得巨大的低成本比較優(yōu)勢，賺取了大量高額的利潤。

此階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式主要是“引進(jìn)外資”和“調(diào)動(dòng)內(nèi)資”，即解決國內(nèi)建設(shè)資金嚴(yán)重匱乏的問題，快速激發(fā)經(jīng)濟(jì)的增長。這十余年，在迫切需要改變貧窮落后狀況的期求和一片經(jīng)濟(jì)欣欣向榮的增長之下，全國各地關(guān)注的焦點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)政績之上，環(huán)境污染基本被忽視了。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的主要原因是此時(shí)的環(huán)境污染并沒有在全國范圍內(nèi)呈現(xiàn)出來，它主要集中在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，而這些地方仍然是其他落后地區(qū)學(xué)習(xí)的樣板，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的民眾在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益面前，讓渡了環(huán)境利益。此時(shí)，人們對環(huán)境問題的關(guān)注度普遍偏低，針對環(huán)境問題所引發(fā)的環(huán)境群體性事件也鮮有發(fā)生和關(guān)注。

在第二階段，世界范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展的理念也影響到我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國從總體上提出了工業(yè)發(fā)展從粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式向集約型經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)型，力圖實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)共生的平衡發(fā)展之路。然而，這種和諧的發(fā)展理念有時(shí)沒能有效地貫徹執(zhí)行，環(huán)境污染被總體性容忍了。

90年代到上個(gè)世紀(jì)末，國家的經(jīng)濟(jì)面臨著“冷”與“熱”的交替，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)注點(diǎn)集中在經(jīng)濟(jì)過熱和國有企業(yè)改革上。一方面為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)過熱和通貨膨脹問題，政府采取了一系列的財(cái)政貨幣手段，實(shí)現(xiàn)了“經(jīng)濟(jì)的軟著陸”。另一方面為了改變國有企業(yè)效率低下的問題，政府通過國有企業(yè)的“抓大放小”式的改革，試圖淘汰“高污染、高能耗、低產(chǎn)出”的產(chǎn)能。然而，國有企業(yè)改革淘汰相當(dāng)多的產(chǎn)能卻被大量的民營企業(yè)所承接。此階段，遭遇突來的亞洲金融危機(jī)的沖擊，“促增長”日益成為政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)急待應(yīng)對的主要問題，政府不得不“以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”。這在一定程度上，從粗放型經(jīng)濟(jì)增長向集約型的經(jīng)濟(jì)增長的轉(zhuǎn)型被擱置下來了，這場有利于扭轉(zhuǎn)環(huán)境污染困局的變革也止步不前了。

進(jìn)入21世紀(jì)，在政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思維層面上，綠色GDP的概念被宣傳和大力倡導(dǎo)，環(huán)境保護(hù)也被屢次關(guān)注。但是，相對于民生問題而言，發(fā)展經(jīng)濟(jì)仍然是政府首要考慮的重心。此時(shí)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部環(huán)境又開始急劇惡化，尤其是2008年世界金融危機(jī)，更加強(qiáng)化了政府“以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長”的理念，在新的產(chǎn)業(yè)沒有形成之際，新一輪的投資拉動(dòng)又大量涌進(jìn)了那些“高污染、高能耗、低產(chǎn)出”的工業(yè)產(chǎn)業(yè)之中，嚴(yán)重過剩的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能營造了短暫的高速繁榮，卻加大了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的難度，也進(jìn)一步加重了環(huán)境污染的程度。

此階段，盡管已經(jīng)認(rèn)識到了可持續(xù)發(fā)展、集約化經(jīng)濟(jì)和綠色GDP的重要性和迫切性，為了遏制環(huán)境污染的速度，政府主動(dòng)簽訂了一系列的世界環(huán)保協(xié)議。但是，在兩次世界金融危機(jī)面前，為了確保經(jīng)濟(jì)的高速增長，各項(xiàng)事業(yè)的建設(shè)都在不同程度地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，在收獲年均近10%的經(jīng)濟(jì)增長速度的同時(shí)，環(huán)境已經(jīng)不堪重負(fù)。遭遇全國性 “霧霾天氣”、“水資源匱乏與污染”、“土地重金屬”等環(huán)境污染，政府與民眾前所未有的關(guān)注環(huán)境污染問題，環(huán)境保護(hù)意識日益強(qiáng)烈。由環(huán)境污染所引發(fā)的群體性事件也開始不斷增長，它已成為我國群體性事件增長速度最快和最主要的群體性事件類型，也成為民眾普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。

第三階段，全球經(jīng)濟(jì)處于衰退、調(diào)整與復(fù)蘇之中，上個(gè)階段新的一輪投資拉動(dòng)，使我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)能過剩顯得更為嚴(yán)重，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)困難加大，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入中速增長的新常態(tài)。

此階段，政府加深了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的路徑認(rèn)知，提出了“調(diào)結(jié)構(gòu)，保增長”、“供給側(cè)”、“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”和“擴(kuò)大內(nèi)需”等多管齊下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。與此同時(shí)，環(huán)境污染及其環(huán)境群體性事件已經(jīng)成為了全社會(huì)共同關(guān)注的焦點(diǎn)問題，政府也加大了落實(shí)環(huán)境保護(hù)的力度，制定了新《環(huán)境保護(hù)法》和提出了“美麗中國”的發(fā)展理念。此階段，我國政府前所未有地高度注重環(huán)境保護(hù)和正視環(huán)境污染問題，加大了環(huán)境污染的懲罰力度，制定了一系列新的環(huán)保舉措，為正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系創(chuàng)造了新的契機(jī)。

此階段，要切實(shí)、正確地處理好環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，必須注重“兩個(gè)堅(jiān)持”的原則。所謂“兩個(gè)堅(jiān)持”指的是一方面落實(shí)環(huán)境保護(hù)的法規(guī)，加大環(huán)保懲罰的力度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染事件及其相關(guān)責(zé)任方，充分保障民眾的環(huán)境權(quán)利，發(fā)揮他們參與環(huán)境污染監(jiān)督和環(huán)境治理的積極作用，廣泛動(dòng)員全社會(huì)力量共同參與環(huán)境的保護(hù)和治理；另一方面通過提高環(huán)境治理與保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，雙管齊下，引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)品更新?lián)Q代，促進(jìn)環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改造和升級，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“調(diào)結(jié)構(gòu)”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。顯然，只有持之以恒地堅(jiān)持“兩個(gè)堅(jiān)持”原則，才有希望平衡環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長，破解當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理的困局。

改革開放40年，我國環(huán)境問題和經(jīng)濟(jì)因素之間呈現(xiàn)出下表所列的這些特點(diǎn)。

縱觀改革開放以來的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，總體上忽視了環(huán)境成本和代價(jià)，割裂環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致了環(huán)境污染問題的產(chǎn)生。長期存在的簡單重復(fù)再生產(chǎn)的投資行為制造了更多的產(chǎn)能過剩，使整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加失衡，短期的快速獲利導(dǎo)致工業(yè)創(chuàng)新意愿不強(qiáng)，最終長期的工業(yè)創(chuàng)新能力不足，新的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)始終無法成長起來。實(shí)質(zhì)上，環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)本身也是一個(gè)重要的工業(yè)產(chǎn)業(yè)，并且還是一個(gè)朝陽產(chǎn)業(yè)，其科技含量非常高，加大環(huán)境污染治理和環(huán)境保護(hù)，可以倒逼大量的“高污染、高能耗、低產(chǎn)出”的企業(yè)從創(chuàng)新的角度提升企業(yè)利潤的空間，而不是從壓縮成本的角度獲取利潤，這樣有利于從微觀層面推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級換代。可見，經(jīng)濟(jì)建設(shè)及其發(fā)展是可以與環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)和諧共處和共生共榮的。

2013—2018年經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景1978—1992年1993—2012年衰退、調(diào)整與復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略無資金與技術(shù)、有比較優(yōu)勢集約化工業(yè)、投資促增長粗放型、投資型經(jīng)濟(jì)拉動(dòng) 新常態(tài)供給側(cè)與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長效果招商引資、調(diào)動(dòng)內(nèi)資薄弱 可持續(xù)增長、綠色GDP 美麗中國外向型、低質(zhì)型經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張開始惡化 全面惡化 有所遏制環(huán)境保護(hù)意識環(huán)境污染問題環(huán)境保護(hù)態(tài)度環(huán)境立法與加大懲罰環(huán)境群體性事件基本忽視、讓渡環(huán)境利益總體性容忍與治理力度不強(qiáng)軟著陸、WTO、金融危機(jī)較少發(fā)生和關(guān)注快速增長與普遍關(guān)注有所控制與普遍關(guān)注

因此，在思維層面，應(yīng)避免將兩者對立起來，即保護(hù)了環(huán)境，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就受到影響，發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必然要犧牲環(huán)境。反之，應(yīng)樹立新的發(fā)展觀，包括以下之意：第一，不保護(hù)環(huán)境，不下真功夫去治理污染，只會(huì)助長落后產(chǎn)業(yè)，抑制新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生和成長；第二，為了從根本上確保環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的和諧共生關(guān)系，環(huán)境保護(hù)應(yīng)上升為一項(xiàng)“基本國策”，即將環(huán)境保護(hù)當(dāng)作一項(xiàng)基本國策固定下來，將環(huán)境保護(hù)置于“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心”國策同等重要的地位，進(jìn)而避免受經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景和條件的變化而導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)被忽視、環(huán)保法規(guī)被弱化執(zhí)行等情形的產(chǎn)生，這些做法是遏制我國不斷惡化的環(huán)境污染問題所必需的，也是從根本上確保環(huán)境保護(hù)與環(huán)境治理的長效機(jī)制，它應(yīng)成為我國政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理環(huán)境污染的“核心之策”。

二、影響環(huán)境問題的經(jīng)濟(jì)因素

正如前述，經(jīng)濟(jì)的快速增長是建立在忽視環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)之上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式限制了環(huán)境保護(hù)及其治理的力度。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的深層原因還需從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的特性上進(jìn)一步地去尋求解釋。

1．客觀上，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r成為環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理的前提依據(jù)

一般來說，當(dāng)一國經(jīng)濟(jì)十分落后時(shí)，環(huán)境保護(hù)通常是被忽視。落后、貧窮的國家，只得犧牲環(huán)境資源和利益，以此換取資金投入和獲得經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同樣，經(jīng)濟(jì)落后的前提也決定了落后國家沒有資金和技術(shù)去支撐一個(gè)環(huán)境產(chǎn)業(yè)，環(huán)境污染的治理也成為“心有余而力不足”之事。在我國改革開放之初，落后的經(jīng)濟(jì)狀況，同樣決定了我國對環(huán)境染污和環(huán)境群體性事件的態(tài)度，為了加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)成為迫不得已的選擇。然而，經(jīng)過多年的改革，經(jīng)濟(jì)的階段性困境已經(jīng)成為過去式，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以后，我國無論是從資金上還是技術(shù)上都有巨大的突破，資金過剩顯得十分突出，大量的過剩資本涌向房地產(chǎn)和奢侈品，甚至流失于海外。加入WTO后，中國更加融入全球一體化的市場經(jīng)濟(jì)體系之中，環(huán)境治理獲得了前所未有的機(jī)會(huì)——引進(jìn)西方發(fā)達(dá)國家環(huán)保技術(shù)的機(jī)會(huì)，這同樣也是一種階段性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。然而，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程與環(huán)境污染的現(xiàn)實(shí)情況來看，各級政府還沒有充分抓住這樣的機(jī)遇。

現(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“保增長，調(diào)結(jié)構(gòu)”的中速發(fā)展的新常態(tài)，已成為世界第二經(jīng)濟(jì)體，國內(nèi)資本充裕，技術(shù)實(shí)力大幅提高，全社會(huì)高度認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，這些要素共同構(gòu)成了建立新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的“前提要素”。此時(shí)此刻，我國更有實(shí)力和能力去構(gòu)建新型環(huán)境觀，即保護(hù)環(huán)境，開發(fā)環(huán)境，形成環(huán)境新經(jīng)濟(jì)。

2．全球范圍內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距及其啟動(dòng)的時(shí)序性，導(dǎo)致全球環(huán)境污染呈現(xiàn)出梯度推進(jìn)性，環(huán)境污染成為不可避免的問題

在一國范圍內(nèi)，政府完全有可能控制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距所導(dǎo)致環(huán)境污染的梯度性問題。從全球范圍來看，環(huán)境污染從早發(fā)現(xiàn)代化的國家開始逐步向后發(fā)現(xiàn)代化的國家推進(jìn)，環(huán)境污染呈現(xiàn)出全球梯度性。伴隨環(huán)境污染和環(huán)境運(yùn)動(dòng)，西方發(fā)達(dá)國家開始大力治理環(huán)境污染，環(huán)境產(chǎn)業(yè)日益成熟。同時(shí)，在剩余資本的利潤驅(qū)使和逃避支付環(huán)境成本的情況下，早發(fā)現(xiàn)代化的國家將大量的涉環(huán)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移至后發(fā)現(xiàn)代化的國家，造成后發(fā)現(xiàn)代化國家的環(huán)境污染問題。在早發(fā)現(xiàn)代化國家的國內(nèi)，嚴(yán)重的環(huán)境污染通常集中在重要的工業(yè)城市帶，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)包括廣大農(nóng)村地區(qū)所受沖擊較輕。西方發(fā)達(dá)國家通過國內(nèi)環(huán)境立法、工業(yè)建設(shè)規(guī)劃和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策等方式嚴(yán)控環(huán)境污染的范圍，他們的環(huán)境污染問題基本上呈現(xiàn)局部性。當(dāng)西方國家環(huán)境技術(shù)獲得全面突破后，西方社會(huì)環(huán)境污染得到了全面、有效的治理。因此，從全球環(huán)境污染問題的演進(jìn)來看，工業(yè)化與環(huán)境惡化相伴相生，但是在一國范圍內(nèi)，政府是完全可以通過各種手段去控制環(huán)境污染問題的，至少政府可以將環(huán)境污染控制在特定的地域范圍之內(nèi)。

從我國的情況來看，工業(yè)化呈現(xiàn)出東部沿?！胁康貐^(qū)—西部地區(qū)和城市—農(nóng)村的地域分化和差距。最早受環(huán)境污染的地區(qū)主要是地理位置相對便利的沿海地區(qū)和省會(huì)城市，伴隨現(xiàn)代化的全面推進(jìn)，中部地區(qū)、西部地區(qū)和廣大農(nóng)村地區(qū)同樣卷入環(huán)境污染之中。

“西部大開發(fā)”戰(zhàn)略對推進(jìn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了明顯的促進(jìn)作用，西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展采用勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和投資粗放式經(jīng)營，這種經(jīng)濟(jì)模式必然會(huì)造成環(huán)境污染，導(dǎo)致西部地區(qū)環(huán)境惡化。“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移”很多是將東部地區(qū)、省會(huì)城市的“淘汰產(chǎn)業(yè)”和“落后產(chǎn)能”進(jìn)行了轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)落后的三四線城市，甚至于農(nóng)村地區(qū)，在沒有“嚴(yán)控”的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境執(zhí)法面前，這種轉(zhuǎn)移必然導(dǎo)致落后地區(qū)的“二次污染”問題。例如，廣東省珠三角地區(qū)將大量的“淘汰產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)移到粵北地區(qū)，2006年以后，粵北山區(qū)污染產(chǎn)業(yè)份額由2003年占全省比重最低點(diǎn)的7.8%增長到2010年的11.6%，清遠(yuǎn)和河源成為份額增長最快的地市，廣州和深圳的份額降低最多,這些產(chǎn)業(yè)目前已經(jīng)直接影響珠三角的水源地問題。盡管，工業(yè)化在均衡地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的作用，但是從實(shí)際效果來看，它并沒有較好地吸納大量的勞動(dòng)力在本地就業(yè)。目前，我國仍然有3億多規(guī)模農(nóng)民工群體，農(nóng)民工群體并沒有大幅度地減少。然而，站在新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的發(fā)達(dá)地區(qū)和獲得落后產(chǎn)能的落后地區(qū)，兩者之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距也沒有明顯縮小。

當(dāng)我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)具有相當(dāng)規(guī)模和實(shí)力時(shí)，中央政府應(yīng)更多地依賴政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償和國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃來調(diào)整地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，通過國家立法規(guī)范地方政府的經(jīng)濟(jì)行為和企業(yè)的投資經(jīng)營行為，最終化解全國范圍內(nèi)的環(huán)境“二次污染”問題。

3．經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“質(zhì)量型”深刻轉(zhuǎn)變，將直接促成經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)之間的動(dòng)態(tài)平衡

長期以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多地看重速度與數(shù)量，單純追求GDP的快速增長，GDP成為了考核地方官員的經(jīng)濟(jì)政績的核心指標(biāo)。在此種經(jīng)濟(jì)增長思維下，各省市開始比拼GDP的增長率，各級政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)的部門，為了實(shí)現(xiàn)GDP的快速增長、凸顯政績、獲得提拔，忽視了環(huán)境保護(hù)和犧牲環(huán)境利益。顯然，大項(xiàng)目與大投資的上馬能夠立竿見影地實(shí)現(xiàn)各地GDP的快速增長，這些大項(xiàng)目往往包括大量的涉環(huán)項(xiàng)目，包括鋼鐵、石油、大化工、水泥、焚化電廠等，有些地方政府通過自我環(huán)評或者封閉式環(huán)評，紛紛得以建立起來。這些違規(guī)建立的涉環(huán)項(xiàng)目和大量過剩產(chǎn)能，給地方社會(huì)帶來了嚴(yán)重的環(huán)保問題，招致了地方社會(huì)民眾的集體抗議，大量的環(huán)境群體性事件出現(xiàn)。

高速經(jīng)濟(jì)增長已經(jīng)透支了各種資源和環(huán)境，影響了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)地發(fā)展。因此，克服這些弊端，必須充分全面反思經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度與質(zhì)量的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的提高仍有很長的路要走，“供給側(cè)”的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)質(zhì)量性的改革之路才剛剛開始。富裕起來的民眾，對國內(nèi)商品的質(zhì)量“用腳”進(jìn)行了抗?fàn)?，大量海外商品搶購和海淘購物現(xiàn)象的產(chǎn)生，充分呈現(xiàn)了相當(dāng)多的民眾對優(yōu)質(zhì)商品的需求和旺盛的消費(fèi)能力，這些為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件和現(xiàn)實(shí)需求。同樣，在遭遇“霧霾天氣”和各種環(huán)境污染時(shí)，民眾普遍對藍(lán)天白云與綠地碧水的渴望也前所未有的迫切，我國若要實(shí)現(xiàn)這些環(huán)境愿景，必須寄希望于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量性應(yīng)成為我國長久的根本之策，而不是權(quán)宜之計(jì)。

當(dāng)前，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，我國政府已經(jīng)開始做出大量的嘗試和努力，政府提出將“保增長”放在首位，即“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”，通過“調(diào)結(jié)構(gòu)”提高經(jīng)濟(jì)的“質(zhì)量性”。并且，在官員的政績考核中已經(jīng)開始弱化了GDP的考核指標(biāo)，提出了完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展考核評價(jià)體系，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評價(jià)體系，要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究，這些新的規(guī)定對正確認(rèn)知經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量性具有積極的作用。實(shí)質(zhì)上，我國在處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境關(guān)系時(shí)，可以進(jìn)一步地加深經(jīng)濟(jì)質(zhì)量性的認(rèn)知，從“保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”向“調(diào)結(jié)構(gòu)、促增長”的轉(zhuǎn)變和深化，通過“調(diào)結(jié)構(gòu)”形成更新更高更健康的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而“促增長”實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)較快的增長。這種認(rèn)知的變化更加有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展以及加速實(shí)現(xiàn)美麗中國的愿景。