文/楊耀新

一、社會穩(wěn)定風(fēng)險分析和評估的區(qū)別與關(guān)系

《國家發(fā)展和改革委員會重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）第三、五、七、八、九條的內(nèi)容，已經(jīng)綱要性闡述了社會穩(wěn)定風(fēng)險分析工作與評估工作的區(qū)別與關(guān)系，并且定位了“評估主體”。

《重大水利建設(shè)項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（水規(guī)計〔2012〕474號）第五條規(guī)定，由項目所在地人民政府或其有關(guān)部門指定的評估主體對項目單位作出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。評估主體需與項目無直接利益關(guān)系，這更加明確了評估主體的概念、其與項目的關(guān)系。

但是，《廣東省發(fā)展和改革委員會重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（粵發(fā)改重點〔2012〕1095號）第六條規(guī)定，項目所在地地級以上市人民政府是基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體，其他項目的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估主體由所在地地級以上市人民政府指定的部門承擔(dān)。評估主體負(fù)責(zé)組織開展項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，可以委托有相應(yīng)能力的咨詢機(jī)構(gòu)對項目單位作出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證，這里明顯是對中央文件解讀不準(zhǔn)確：政府成為了評估主體，撰寫的報告又報政府（發(fā)改委）批，顯然犯了政府“既是球員又是裁判”的錯誤。正確的關(guān)系是項目所在地人民政府或其有關(guān)部門（水利項目就是水務(wù)局了）指定（委托）評估主體對項目單位或者設(shè)計單位作出的社會穩(wěn)定風(fēng)險分析開展評估論證，提出社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

通過對《國家發(fā)展和改革委員會辦公廳關(guān)于印發(fā)重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（試行）的通知》（發(fā)改辦投資〔2013〕428號）的深入解讀，筆者編制了下表區(qū)分風(fēng)險分析與風(fēng)險評估：

社會穩(wěn)定風(fēng)險分析 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估文章性質(zhì)屬于可行性研究報告其中的一個篇章，并列的有環(huán)境影響評價、水土保持設(shè)計、節(jié)能（資源利用）評價、經(jīng)濟(jì)效益評價等篇章正式的、獨立的報告，對分析的各章節(jié)進(jìn)行評估論證編制時間 屬于可行性研究報告的必要組成部分可行性研究報告（包含社會穩(wěn)定風(fēng)險分析）出來之后；穩(wěn)評報告應(yīng)當(dāng)在項目審批（核準(zhǔn)）所需的各前置文件具備之后完成法規(guī)依據(jù) 編制依據(jù) 評估依據(jù)主 體 勘測設(shè)計單位或申請單位 評估主體是咨詢機(jī)構(gòu)——獨立于項目單位、勘測設(shè)計單位、施工單位和監(jiān)理單位之外（無直接利益關(guān)系）的第三方調(diào)查范圍 通常只面向狹義的社會穩(wěn)定風(fēng)險：諸如自然生態(tài)、人居環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)、文化政治等方面面向廣義的社會穩(wěn)定風(fēng)險，對可研報告中除社會穩(wěn)定風(fēng)險分析之外其它評價不到位可能引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險都要涉及，對項目管理與施工安全衛(wèi)生的社會穩(wěn)定風(fēng)險也都關(guān)注方式方法 調(diào)查、識別、估計、風(fēng)險防范措施及風(fēng)險等級判斷各階段都有自己的方式方法對分析篇章的所有環(huán)節(jié)都要進(jìn)行評估，方式方法可增加重點走訪、聽證會等項目“四性”項目的合法性、合理性、可行性、可控性作為調(diào)查重點 對擬建項目合法性、合理性、可行性、可控性作出評估結(jié)論結(jié) 論 落實風(fēng)險防范、化解措施的有關(guān)建議 根據(jù)需要提出應(yīng)急處置預(yù)案和建議特 點 多少帶有主觀性、偏向性 對社會負(fù)責(zé)，務(wù)必做到嚴(yán)謹(jǐn)性、客觀性、公正性

二、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作要點與難點

（一）需要開展穩(wěn)評的項目并不局限于固定資產(chǎn)投資項目

根據(jù)《國家發(fā)展和改革委員會重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資〔2012〕2492號）第二條、第三條，固定資產(chǎn)投資項目要開展社會穩(wěn)定風(fēng)險分析、評估，但是《廣東省發(fā)展和改革委員會重大項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（粵發(fā)改重點〔2012〕1095號）并無“固定資產(chǎn)投資”前提，所以，在廣東省，只要影響重大、關(guān)乎國計民生的重大項目都要開展穩(wěn)評工作。國家經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)改革不斷深入的同時政治體制改革也已全面鋪開；政府與全社會順應(yīng)國際形勢的變化，越來越重視軟實力的建設(shè)，非工程類項目投資日漸增加。

（二）風(fēng)險調(diào)查與識別的廣泛性

筆者在開展穩(wěn)評工作的實踐中，深刻體會到，敷衍式出報告容易，要真正做好穩(wěn)評工作卻很難，應(yīng)在風(fēng)險調(diào)查與識別的廣泛性、深入性兩個方面實現(xiàn)突破。

1.社會構(gòu)成的復(fù)雜性

在開展征地拆遷穩(wěn)評工作時，不僅要關(guān)注民房，還要關(guān)注其他建筑物，如廠房、商鋪、辦公樓、學(xué)校（科研）、醫(yī)院、養(yǎng)老院，甚至部隊營地、寺廟祠堂、人防設(shè)施、倉庫、油站、文物古建筑、紀(jì)念碑、祖屋山墳、千年老樹等等。路橋、水、電、氣（天然氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等基礎(chǔ)設(shè)施，也要考慮在內(nèi)。在農(nóng)村，除了耕地農(nóng)民，還應(yīng)關(guān)注花農(nóng)、果農(nóng)、漁民、養(yǎng)殖戶、牧民，邊遠(yuǎn)山區(qū)、高原項目也許還應(yīng)考慮少數(shù)民族的宗教和習(xí)俗。交通是水、陸、空都有，陸地還分地面、地下，以毗鄰數(shù)個機(jī)場的港珠澳大橋建設(shè)為例，作其穩(wěn)評就要海陸空都要分析評估。

2.社會是動態(tài)的

項目除了影響到當(dāng)?shù)貞艏丝?，還有外來人口，流動人口；人口有婚嫁、出生、離異、死亡的變動;商鋪有固定的，也有流動的——從事文玩玉器行業(yè)的人都知道，許多大中城市都有天光墟市場；鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村有趕集。還有，許多地方的土地、財產(chǎn)可能在歸屬權(quán)上有歷史遺留問題，或者爭執(zhí)不下擱置著，項目征用才把矛盾擺上桌面。搞項目征地拆遷、移民安置（后期扶持）不可以忽視上述這些問題。社會是動態(tài)的社會，穩(wěn)評也應(yīng)該四維空間有時間軸。

（三）社會穩(wěn)定風(fēng)險因素識別

筆者通過翻閱資料、參考同行報告以及工作實踐總結(jié)，列出50項風(fēng)險因素，詳見下表:

類型 序號 風(fēng)險因素 備注1立項與審批程序。2產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃。3規(guī)劃選線（選址）。4政策規(guī)劃與審批程序規(guī)劃設(shè)計參數(shù)（設(shè)計規(guī)范）。5立項過程中公眾參與。項目建設(shè)用地是否符合因地制宜、節(jié)約利用土地資源的總體要求，土地房屋征收征用范圍與工程用地需求之間、與當(dāng)?shù)赝恋乩靡?guī)劃的關(guān)系等，拆遷紅線范圍劃定的合理性，可行性。6 土地房屋征收征用范圍7是否涉及特殊土地和建筑物（基本農(nóng)田、軍事、宗教、文物歷史遺跡、名人祖屋故居、祠堂墓地等）的征收征用，與相關(guān)政策的銜接等，有些地權(quán)、物權(quán)或者其它經(jīng)濟(jì)關(guān)系是否存在歷史遺留問題和矛盾。8是否按照國家和當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)規(guī)定的程序開展征用土地、房屋、財產(chǎn)、青苗等補(bǔ)償工作。9實物或貨幣補(bǔ)償與市場價格之間的關(guān)系，與近期類似土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，是否合理、可行；補(bǔ)償方案是否征求公眾意見等。征地拆遷及補(bǔ)償安置10對當(dāng)?shù)氐钠渌a(bǔ)償（對因施工意外損壞土地、建筑物、青苗、管線等的受損補(bǔ)償方案，對因項目實施受到暫時或長期的的各類生活環(huán)境影響人群的補(bǔ)償方案等）。11 補(bǔ)償資金來源、數(shù)量、落實（按時、足額）情況。12征收征用、損害的補(bǔ)償程序、方案和標(biāo)準(zhǔn)非工程類項目無此項單位、團(tuán)體、居（村）民搬遷安置方案是否合理、可行，將社會影響降到最低。13 移民生產(chǎn)（工作）安置：異地生產(chǎn)或技能培訓(xùn)和就業(yè)計劃等方案落實，能否滿足群眾訴求。14 移民生活安置：安置房源方案是否可行，移民新村質(zhì)量的落實情況；被征地群眾醫(yī)療保障方案是否落實；安置人口與當(dāng)?shù)鼐用竦娜诤隙?。移民、單位、財物安置方?5專業(yè)項目遷建：路橋的影響，特殊建筑、文物保留或者搬遷方案，水、電、氣（煤氣、暖氣）、通訊（含廣播電視）等管線搬遷或者更換方案及綠化遷移（千年古樹、珍貴林木）方案的合理性等。16 拆除、封存（水庫淹沒）方案、過程。17 工程（項目）方案設(shè)計合理性、科學(xué)性，應(yīng)以項目完工運行后社會滿意度作為主要評判標(biāo)準(zhǔn)。18 資金籌措與項目保障。19 節(jié)能、（再生）資源的利用、工程成本的控制。技術(shù)經(jīng)濟(jì)

根據(jù)此表就可以系統(tǒng)地梳理篩選出項目的主要風(fēng)險因素。

理論上針對可行性研究報告中可能造成的所有社會穩(wěn)定風(fēng)險都要進(jìn)行評估。當(dāng)然，水利水電行業(yè)的項目有其特有的社會、環(huán)境影響，例如引發(fā)水文變化，河流改道阻塞等;海濱工程對潮汐的影響;生態(tài)評價不要忽略了水下的動植物；河流、水庫的水利項目，例如水閘、水電站對上下游水資源分配的影響；對群眾收入的影響不要忽視對漁民的影響；還有湖泊、江河口、淺海的水產(chǎn)養(yǎng)殖戶都容易被忽視。

類型 序號 風(fēng)險因素 備注20 項目“五制”管理21 項目單位六項管理制度22 施工（建設(shè)）方案（時間安排）23 文明施工和質(zhì)量管理24 社會穩(wěn)定風(fēng)險管理體系項目管理25 施工與運行期間安全、衛(wèi)生與職業(yè)健康26 泄漏、爆炸、火災(zāi)等重大生產(chǎn)安全事故，臺風(fēng)、洪澇（潮）、泥石流、地面塌陷等地質(zhì)災(zāi)害27 項目參與單位人員自律、社會治安和公共安全施工安全衛(wèi)生28 水體污染物排放、水質(zhì)（含地下水）影響29 大氣污染物排放（含粉塵）30 噪聲及振動影響31 電磁輻射、放射線（核輻射）影響32 日照、采光影響33 光污染34 通風(fēng)、熱輻射影響35 土壤影響36 固體廢棄物及其二次污染（垃圾臭氣、滲瀝液等）37 地質(zhì)沉降、建筑損壞38 水土流失39 公共開放活動空間、綠地、水系、自然生態(tài)環(huán)境（生物多樣性的破壞、對鳥類魚類等動物遷徙的影響等）和景觀40 其他環(huán)境影響（例如水利項目的水文變化影響） 不同行業(yè)項目的特殊影響生態(tài)與人居環(huán)境影響社會經(jīng)濟(jì)與文化影響41 流動人口管理42 對周邊（水、陸、空）交通的影響43 商業(yè)經(jīng)營影響，就業(yè)、群眾收入影響44 對周邊土地、房屋價值的影響45 相關(guān)生活成本46 其它經(jīng)濟(jì)影響 不同行業(yè)項目的特殊影響47 對公共配套設(shè)施的影響48 文化、生活習(xí)慣49 宗教、民族政策、統(tǒng)戰(zhàn)、民俗媒體輿情 50 媒體輿論導(dǎo)向及其影響

工程與非工程項目的穩(wěn)評差別更大，筆者在做《陽江市水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》穩(wěn)評報告時就剔除征地拆遷及補(bǔ)償安置、施工安全衛(wèi)生兩個大項，更多關(guān)注項目與產(chǎn)業(yè)政策、地方總體規(guī)劃、專項規(guī)劃之間的關(guān)系，立項過程中公眾參與度，項目作為規(guī)劃，方案設(shè)計是否有前瞻性、合法性、科學(xué)性、可行性、有效性等方面。例如陽江市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局就在調(diào)查復(fù)函與聽證會一再提出：防洪規(guī)劃要符合城市總體規(guī)劃以及結(jié)合區(qū)域地勢，優(yōu)化城南、城西的水利工程規(guī)劃有關(guān)內(nèi)容；另外要根據(jù)上級關(guān)于城市黑臭水體整治工作文件精神，到2020年底，各地級市中心城區(qū)建成區(qū)黑臭水體需控制在10%以內(nèi)，為此，建議水利規(guī)劃增加中心城區(qū)黑臭水體整治工程的相關(guān)內(nèi)容。意見很是切中要害。

三、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估縱深技術(shù)路線

通過仔細(xì)研讀國家、部門、省的系列政策與規(guī)范文件，結(jié)合長期工作實踐，筆者總結(jié)出全方位的技術(shù)路線圖，從中可以看出風(fēng)險評估縱深的技術(shù)路線，以及評估各環(huán)節(jié)工作的辯證關(guān)系見下圖：

四、結(jié)束語

結(jié)合近年來開展水利項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估積累的工作經(jīng)驗，深入研究社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作規(guī)范，厘清分析篇章與評估報告的辯證關(guān)系，嘗試對工作中一些要點、難點、疑點進(jìn)行探討。主要明確評估主體應(yīng)該是與項目無直接利益關(guān)系的第三方咨詢機(jī)構(gòu)；闡明穩(wěn)評除了空間要廣闊充分，還要有時間軸；最后，繪制出全新縱深型評估技術(shù)路線圖，供從事社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的人員借鑒。

社會穩(wěn)定風(fēng)險評估技術(shù)路線圖