文/趙周杰

內(nèi)涵解析

（一）“PPP+EPC”模式的內(nèi)涵

“PPP+EPC”是PPP與EPC的復(fù)合模式，概括起來(lái)是指在采用PPP模式的項(xiàng)目中，以EPC總承包的模式進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)“PPP+EPC”模式的內(nèi)涵存在兩種理解：一種是從PPP項(xiàng)目的合同體系上判斷，認(rèn)為只要采用了EPC總承包合同的PPP項(xiàng)目都屬于“PPP+EPC”項(xiàng)目；另一種是從采購(gòu)方式上判斷，特指PPP與EPC的合并采購(gòu)，即通過(guò)一次采購(gòu)程序同時(shí)選定PPP社會(huì)投資人和EPC總承包單位。后一種理解體現(xiàn)了當(dāng)前大型施工企業(yè)和設(shè)計(jì)院積極主推“PPP+EPC”模式的初衷，也存在較多值得關(guān)注的問(wèn)題。因此，本文在梳理幾類常見“PPP+EPC”項(xiàng)目運(yùn)作流程的基礎(chǔ)上，將重點(diǎn)討論社會(huì)投資人和EPC總承包單位合并采購(gòu)的有關(guān)問(wèn)題。

（二）“PPP+EPC”模式與DBFOT模式

在實(shí)踐中有人認(rèn)為“PPP+EPC”等同于PPP中的DBFOT模式，實(shí)際上二者既有交叉又有區(qū)別。

只有采用EPC總承包合同的DBFOT項(xiàng)目才是“PPP+EPC”項(xiàng)目。很多情況下DBFOT項(xiàng)目的中標(biāo)社會(huì)投資人（含聯(lián)合體）具有EPC總承包資格。這說(shuō)明DBFOT模式本身就有策劃成“PPP+EPC”的基礎(chǔ)條件，但最終能不能等同于“PPP+EPC”還要進(jìn)一步看項(xiàng)目公司采用的合同體系。如果項(xiàng)目公司與中標(biāo)社會(huì)投資人或聯(lián)合體成員簽的是EPC總承包合同，那就構(gòu)成了“PPP+EPC”項(xiàng)目；如果分別簽了設(shè)計(jì)、施工、采購(gòu)等相關(guān)合同，那就是一個(gè)常規(guī)的DBFOT項(xiàng)目。

“PPP+EPC”項(xiàng)目未必都采用DBFOT的整體采購(gòu)模式。首先，“PPP+EPC”并非一定會(huì)對(duì)投融資、設(shè)計(jì)、施工等各專業(yè)內(nèi)容進(jìn)行整體合并采購(gòu)，實(shí)踐中也可以先采購(gòu)社會(huì)投資人，成立項(xiàng)目公司后由項(xiàng)目公司再重新公開采購(gòu)EPC總承包單位；其次，“PPP+EPC”采購(gòu)的社會(huì)投資人也可能僅具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)或者施工總承包資質(zhì)（并不同時(shí)具備二者），與項(xiàng)目公司簽訂EPC總承包合同后，還需要由EPC總承包單位對(duì)自身資質(zhì)范圍外的施工或設(shè)計(jì)任務(wù)自行發(fā)包。

（三）“PPP+EPC”的主要優(yōu)勢(shì)

1.有助于優(yōu)化項(xiàng)目全過(guò)程管理，從管理體制上克服設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工相互制約和脫節(jié)的矛盾，發(fā)揮總承包方和投資人的集成管理優(yōu)勢(shì)，融合投融資實(shí)力、設(shè)計(jì)能力、建設(shè)能力、成熟的采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)等專業(yè)模塊，進(jìn)行整體統(tǒng)籌安排。

2.有助于優(yōu)化合作期內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理。在科學(xué)設(shè)置相關(guān)機(jī)制的情況下，有助于使投資人主動(dòng)承擔(dān)成本控制的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生成本節(jié)約的動(dòng)機(jī)。同時(shí)也有助于降低建設(shè)招投標(biāo)和工程管理的質(zhì)量、安全和廉政等全過(guò)程風(fēng)險(xiǎn)。

3.有助于提高項(xiàng)目落地成功率。投資人或其聯(lián)合體通過(guò)EPC方式參與項(xiàng)目建設(shè)，可獲得施工階段的利潤(rùn)，降低單純投資帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，使項(xiàng)目投資股東各方在追求投資效益、控制成本、質(zhì)量和工期目標(biāo)方面趨于一致。

實(shí)現(xiàn)路徑

方案一：社會(huì)投資人沒有相應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)

該方案下，EPC總承包單位一般不是社會(huì)投資人或其聯(lián)合體成員，需要在項(xiàng)目公司成立后，由項(xiàng)目公司以公開競(jìng)爭(zhēng)方式再次采購(gòu)EPC總承包單位。由EPC總承包單位根據(jù)自身資質(zhì)情況自行承擔(dān)或分包項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等內(nèi)容。

該方案下的基本運(yùn)作流程見圖1：

圖1 方案一的流程示意圖

方案特點(diǎn)：需要經(jīng)過(guò)兩次公開采購(gòu)，流程相對(duì)較繁瑣，EPC總承包單位介入項(xiàng)目的節(jié)點(diǎn)較滯后，一定程度上會(huì)拉長(zhǎng)整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作周期。

方案二：社會(huì)投資人或聯(lián)合體具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)

如果社會(huì)投資人或聯(lián)合體具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工總承包資質(zhì)，在項(xiàng)目公司成立后，社會(huì)投資人或聯(lián)合體成員直接與項(xiàng)目公司簽訂EPC總承包合同，由EPC總承包單位自行實(shí)施其資質(zhì)承攬范圍內(nèi)的設(shè)計(jì)或者施工業(yè)務(wù)，并將其資質(zhì)承攬范圍外的全部施工或者全部設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)再自行發(fā)包給具備相應(yīng)資質(zhì)條件的施工總承包單位或者設(shè)計(jì)單位，再發(fā)包可以不再通過(guò)招標(biāo)方式，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)建設(shè)單位同意。

該方案下的基本運(yùn)作流程見圖2：

圖2 方案二的流程示意圖

方案特點(diǎn)：通過(guò)一次公開采購(gòu)?fù)瑫r(shí)確定了社會(huì)投資人和EPC總承包單位，簡(jiǎn)化了采購(gòu)環(huán)節(jié)，并使EPC總承包單位擁有了自行再發(fā)包的自主權(quán)。

方案三：社會(huì)投資人或聯(lián)合體同時(shí)具有相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工總承包資質(zhì)

這種情況在前期類似于DBFOT。社會(huì)投資人或聯(lián)合體同時(shí)具備相應(yīng)的設(shè)計(jì)和施工資質(zhì)。在項(xiàng)目公司成立后，中標(biāo)社會(huì)投資人或聯(lián)合體成員直接與項(xiàng)目公司簽訂EPC總承包合同，EPC總承包可全部自行實(shí)施工程的設(shè)計(jì)和施工業(yè)務(wù)，也可將工程的全部設(shè)計(jì)或者全部施工業(yè)務(wù)再發(fā)包給具備相應(yīng)資質(zhì)條件的設(shè)計(jì)單位、施工總承包單位（實(shí)踐中一般傾向于由EPC總承包自行實(shí)施），EPC總承包單位需要再發(fā)包的可以不再通過(guò)招標(biāo)方式，但應(yīng)當(dāng)經(jīng)建設(shè)單位同意。

該方案下的基本運(yùn)作流程見圖3：

圖3 方案三的流程示意圖

方案特點(diǎn)：該方案往往是希望通過(guò)一次公開采購(gòu)一攬子解決投融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)維等后續(xù)各環(huán)節(jié)問(wèn)題，避免后期分別采購(gòu)拉長(zhǎng)運(yùn)作周期。但這種模式不但要求項(xiàng)目前期準(zhǔn)備充分，還要求社會(huì)投資人或其聯(lián)合體具有全面的專業(yè)能力，采購(gòu)文件的專業(yè)性及評(píng)標(biāo)工作量也會(huì)相應(yīng)增加。

相關(guān)問(wèn)題及建議

對(duì)于方案一，屬于分別采購(gòu)社會(huì)投資人與EPC總承包單位的常規(guī)流程，在此不再討論。此處將重點(diǎn)討論社會(huì)投資人與EPC總承包單位合并采購(gòu)環(huán)節(jié)可能存在的問(wèn)題。

（一）采購(gòu)?fù)顿Y人的同時(shí)能否確認(rèn)投資人或聯(lián)合體成員為EPC總承包單位

這是涉及到合并采購(gòu)的合規(guī)性問(wèn)題，當(dāng)前對(duì)此有一定的爭(zhēng)議。根據(jù)《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）第九條規(guī)定“已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo)”?！敦?cái)政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）第九條規(guī)定“對(duì)于涉及工程建設(shè)、設(shè)備采購(gòu)或服務(wù)外包的PPP項(xiàng)目，已經(jīng)依據(jù)政府采購(gòu)法選定社會(huì)資本合作方的，合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供服務(wù)的，按照條例第九條規(guī)定，合作方可以不再進(jìn)行招標(biāo)”。

基于以上規(guī)定，一般認(rèn)為PPP項(xiàng)目在通過(guò)招標(biāo)方式確定的具有相應(yīng)設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)的社會(huì)投資人后，可以不需要重新招標(biāo)，由具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)投資人直接與項(xiàng)目公司簽訂設(shè)計(jì)、施工合同。但對(duì)于具有相應(yīng)資質(zhì)的社會(huì)投資人能否直接與項(xiàng)目公司簽訂EPC總承包合同，并自行選擇分包單位（即條例和財(cái)金〔2016〕90號(hào)文所指“合作方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的”是否包含EPC總承包服務(wù)），并沒有進(jìn)一步的規(guī)定，各方理解也不盡一致。

筆者認(rèn)為社會(huì)投資人與EPC總承包單位的合并采購(gòu)從技術(shù)和大方向上看是可行的，只是需要針對(duì)性深化采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，確保采購(gòu)文件同時(shí)滿足PPP投資人和EPC總承包單位采購(gòu)的具體要求。首先，PPP項(xiàng)目符合國(guó)務(wù)院及住建部鼓勵(lì)推行工程總承包模式的項(xiàng)目范圍。根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）和《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見〉重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（建市〔2017〕137號(hào)），政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目應(yīng)帶頭推行工程總承包模式。其次，將社會(huì)投資人采購(gòu)與后續(xù)采購(gòu)環(huán)節(jié)合并進(jìn)行，從國(guó)家政策導(dǎo)向上看已有先例。2016年對(duì)于建設(shè)用地競(jìng)爭(zhēng)出讓環(huán)節(jié)與社會(huì)投資方采購(gòu)環(huán)節(jié)的合并問(wèn)題，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部陸續(xù)發(fā)文（具體見財(cái)金〔2016〕91號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)、國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）明確“鼓勵(lì)相關(guān)工作與社會(huì)資本方招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作同時(shí)開展”。如果政策能進(jìn)一步明確對(duì)社會(huì)投資人與EPC總承包單位的合并采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定，將能有效消除爭(zhēng)議和顧慮，有助于加速“PPP+EPC”模式的推廣。

（二）“PPP+EPC”將使PPP項(xiàng)目前期工作深度進(jìn)一步加深

一般認(rèn)為PPP項(xiàng)目啟動(dòng)的法定前提條件是項(xiàng)目或項(xiàng)目包可行性研究報(bào)告獲得批復(fù)，EPC的發(fā)包條件是“工程可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)”或“初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計(jì)文件通過(guò)審查”。雖然二者在可行性研究報(bào)告獲得批復(fù)后都可以啟動(dòng)，實(shí)際上對(duì)可行性研究報(bào)告深度的要求不同。特別是當(dāng)前眾多行業(yè)的PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目包策劃中都鼓勵(lì)進(jìn)行片區(qū)打包組合開發(fā)，在緊張的進(jìn)度壓力下導(dǎo)致前期可行性研究報(bào)告深度往往不夠，在后續(xù)實(shí)施過(guò)程中可能還需要針對(duì)項(xiàng)目包內(nèi)子項(xiàng)目具體情況重新編制子項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。而EPC即使在可行性研究報(bào)告階段發(fā)包也需要相關(guān)建設(shè)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)充分穩(wěn)定，并對(duì)相關(guān)技術(shù)方案有相當(dāng)深度的比選研究，以更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工等階段的深度融合。

因此，計(jì)劃采用“PPP+EPC”模式的項(xiàng)目一般需要深化前期可行性研究工作，使建設(shè)內(nèi)容穩(wěn)定性更強(qiáng)，技術(shù)方案研究更充分，投資估算更精準(zhǔn)，或者直接在初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)后再發(fā)包。這必然會(huì)延長(zhǎng)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作周期。

（三）“PPP+EPC”將提高PPP項(xiàng)目采購(gòu)文件的復(fù)雜性和專業(yè)性

PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人的采購(gòu)重點(diǎn)在于考察投資人的投融資能力，兼顧全過(guò)程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理能力，采購(gòu)文件以鎖定核心交易條件為主，項(xiàng)目實(shí)施層面的專業(yè)技術(shù)內(nèi)容要求相對(duì)較少。而根據(jù)《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱建市〔2016〕93號(hào)），EPC采購(gòu)評(píng)審的主要因素包括“工程總承包報(bào)價(jià)、項(xiàng)目管理組織方案、設(shè)計(jì)方案、設(shè)備采購(gòu)方案、施工計(jì)劃、工程業(yè)績(jī)等”?？梢姡珽PC采購(gòu)對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購(gòu)、組織管理等的技術(shù)要求更加具體，涉及許多相當(dāng)深度的專業(yè)內(nèi)容。

嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，“PPP+EPC”將社會(huì)投資人和EPC總承包單位合并采購(gòu)，不意味著可以刪減在獨(dú)立采購(gòu)模式下應(yīng)對(duì)潛在社會(huì)投資人和潛在EPC總承包單位資格條件的具體要求。規(guī)范的“PPP+EPC”采購(gòu)文件最好能兼顧采購(gòu)社會(huì)投資人和EPC總承包單位的核心要素，采購(gòu)文件的專業(yè)性、復(fù)雜程度以及評(píng)標(biāo)工作量都會(huì)有所增加。如果僅僅按照采購(gòu)一般社會(huì)投資人的采購(gòu)文件組織采購(gòu)，即使某一中標(biāo)社會(huì)投資人具有EPC總承包資格，因?yàn)槲丛诓少?gòu)環(huán)節(jié)體現(xiàn)對(duì)EPC相關(guān)專業(yè)能力的公開競(jìng)爭(zhēng)，能否直接確認(rèn)其為EPC總承包單位也是值得商榷的。

（四）“PPP+EPC”項(xiàng)目要合理選擇采購(gòu)方式

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)），PPP項(xiàng)目采購(gòu)可采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式。根據(jù)建市〔2016〕93號(hào)文的規(guī)定，“建設(shè)單位可以依法采用招標(biāo)或者直接發(fā)包的方式選擇工程總承包企業(yè)”，為盡量規(guī)避合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中一般采用招標(biāo)方式。綜合以上規(guī)定，“PPP+EPC”的采購(gòu)應(yīng)優(yōu)先采用招標(biāo)方式，對(duì)于個(gè)別情況復(fù)雜的項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況適當(dāng)選擇競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等其他適用于PPP采購(gòu)的方式，但在實(shí)施方案中最好充分說(shuō)明不采用招標(biāo)方式的理由，而且采用招標(biāo)方式以外方式采購(gòu)的，可能面臨需要組織對(duì)EPC總承包單位的二次采購(gòu)等一系列問(wèn)題。

（五）“PPP+EPC”要合理設(shè)計(jì)投標(biāo)定價(jià)及合同結(jié)算機(jī)制

目前很多PPP項(xiàng)目是以經(jīng)竣工結(jié)算審計(jì)后的項(xiàng)目總投資為依據(jù)計(jì)算可用性付費(fèi)，采用下浮率報(bào)價(jià)。這種方式對(duì)于前期難以準(zhǔn)確確定投資規(guī)模的復(fù)雜項(xiàng)目包有一定的合理性，但缺陷也很明顯，主要表現(xiàn)在：社會(huì)投資人缺少控制投資的動(dòng)機(jī)；后期可能會(huì)面臨較多索賠、簽證變更等爭(zhēng)議問(wèn)題，使項(xiàng)目成本管控更趨繁瑣；實(shí)施機(jī)構(gòu)將承擔(dān)較大審計(jì)和監(jiān)管壓力等。而根據(jù)建市〔2016〕93號(hào)文，“工程總承包項(xiàng)目可以采用總價(jià)合同或者成本加酬金合同”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實(shí)踐中的工程總承包項(xiàng)目多采用總價(jià)包干的固定總價(jià)合同，合同價(jià)格一般是在充分競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上合理確定，除招標(biāo)文件或者工程總承包合同中約定的調(diào)價(jià)原則外，工程總承包合同價(jià)格一般不予調(diào)整。

具體到“PPP+EPC”項(xiàng)目中，需要根據(jù)項(xiàng)目包實(shí)際情況針對(duì)性設(shè)計(jì)相對(duì)靈活的處理機(jī)制。比如，在采購(gòu)階段項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模難以準(zhǔn)確確定時(shí)，可參考成本加酬金合同模式，以下浮率定價(jià)；但對(duì)于前期工作深度滿足要求，項(xiàng)目需求明確的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用固定總價(jià)包干的定價(jià)方式，明確社會(huì)投資人的中標(biāo)報(bào)價(jià)一經(jīng)確定，除政府方提出的建設(shè)規(guī)模及建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整外不再調(diào)整，以激發(fā)社會(huì)投資方通過(guò)優(yōu)化設(shè)計(jì)節(jié)約成本的方式提高利潤(rùn)空間，而不僅僅是前期要求更高的回報(bào)率或后期通過(guò)發(fā)起索賠、簽證變更等途徑變相提價(jià)。

結(jié)論

隨著“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)需求將持續(xù)增加，再加上國(guó)家對(duì)EPC模式的大力推廣，“PPP+EPC”模式必將發(fā)揮越來(lái)越大的作用?！癙PP+EPC”可以通過(guò)對(duì)社會(huì)投資人和EPC總承包單位的合并采購(gòu)，簡(jiǎn)化項(xiàng)目中間流程，有助于充分發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)豐富的大型施工企業(yè)和設(shè)計(jì)院的全流程管理優(yōu)勢(shì)。但在具體的實(shí)操過(guò)程中，還應(yīng)全方位的考慮各種關(guān)鍵性因素，前期做好項(xiàng)目研判和機(jī)制設(shè)計(jì)，規(guī)范操作。