文 /賀明俠 張晨 成琳

市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)設(shè)施量調(diào)研

天津市市政道路養(yǎng)護(hù)實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)養(yǎng)管體制，市道橋管理處負(fù)責(zé)市區(qū)干線道路的養(yǎng)護(hù)管理；市內(nèi)六區(qū)市政局負(fù)責(zé)支路、里巷樓群雨路的養(yǎng)護(hù)管理；濱海新區(qū)各管委會(huì)負(fù)責(zé)管理范圍內(nèi)的市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理。根據(jù)2015年底對(duì)市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城五區(qū)的調(diào)研確認(rèn)養(yǎng)護(hù)設(shè)施量，市政道路5198.44萬m2，公路道路466.7萬m2，排水358.15m，橋梁408.49 m2，泵站1.72億m3，隧道21.14萬m2。2015年度設(shè)施量養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金（含市補(bǔ)資金、區(qū)配比資金）約11.95億元，因此，養(yǎng)護(hù)設(shè)施量大，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用大，養(yǎng)護(hù)管理壓力較大。

養(yǎng)護(hù)和管理中存在的問題

1.養(yǎng)護(hù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)偏低

（1）天津市政府部門規(guī)定執(zhí)行的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。天津市政府部門規(guī)定的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)為2008年5月27日市領(lǐng)導(dǎo)《在城市管理工作會(huì)議上的講話》確定：道路6元/m2.年；橋梁25元/ m2.年；排水20元/m.年；泵站25萬元/座.年（不含電費(fèi)和高壓設(shè)備代維費(fèi)）。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，天津市內(nèi)六區(qū)、環(huán)城五區(qū)已不使用，僅在濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)、開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)執(zhí)行。

（2）“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)?！耙元?jiǎng)代補(bǔ)”資金是市財(cái)政專門安排用于城市管理工作的專項(xiàng)資金，主要應(yīng)用在市政道路、橋梁、隧道及排水管道等市政基礎(chǔ)設(shè)施的日常養(yǎng)護(hù)管理支出。根據(jù)《天津市城市管理規(guī)定》（2010年市人民政府令第26號(hào)）、《天津市城市管理考核辦法的通知》（津政辦發(fā)〔2013〕65號(hào)），交通運(yùn)輸委、市容委和市財(cái)政局根據(jù)養(yǎng)護(hù)定額標(biāo)準(zhǔn)和資金需求測(cè)算的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)：道路9.5元/m2，橋梁54元/m2，隧道110元/ m2，排水44元/ m2，泵站0.12元 /m3。

通過對(duì)各區(qū)縣主管部門調(diào)研，普遍反映目前養(yǎng)護(hù)成本指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)偏低。通過與國內(nèi)北京、南京、廣州等其他城市市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)對(duì)比分析，天津市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也低于北京、南京和廣州的標(biāo)準(zhǔn)。主要是由于其他地區(qū)調(diào)整了養(yǎng)護(hù)定額（如廣州采用2017年定額），按照最新養(yǎng)護(hù)定額進(jìn)行了養(yǎng)護(hù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，而天津地區(qū)的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)仍為2008年或2012年的定額標(biāo)準(zhǔn)，尚未根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)成本及時(shí)做出相應(yīng)調(diào)整。

2.養(yǎng)護(hù)運(yùn)營模式多偏于傳統(tǒng)的直接委托方式

目前天津市市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)模式各有不同，老城區(qū)由于歷史原因，多采用直接委托方式，而新興城區(qū)多采用市場(chǎng)化招投標(biāo)方式進(jìn)行。調(diào)研結(jié)果表明，市內(nèi)及環(huán)城區(qū)市場(chǎng)化程度較低，主要是由下屬的養(yǎng)管所進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，濱海新區(qū)開發(fā)區(qū)直接委托泰達(dá)市政公司進(jìn)行養(yǎng)管，保稅區(qū)主要委托天保市政有限公司代為養(yǎng)管，僅高新區(qū)以招投標(biāo)為主選擇養(yǎng)管單位，中新生態(tài)城采用政府、特許運(yùn)營商、養(yǎng)護(hù)公司三位一體的運(yùn)營模式。

3.養(yǎng)護(hù)人員結(jié)構(gòu)不合理，養(yǎng)護(hù)機(jī)械化程度、新技術(shù)使用程度偏低

通過調(diào)研，市政基礎(chǔ)設(shè)施養(yǎng)護(hù)單位大部分由基層養(yǎng)護(hù)單位完成，養(yǎng)護(hù)人員結(jié)構(gòu)不合理，離退休人員較多，老齡化較嚴(yán)重、文化程度較低、工作效率低下，技術(shù)人員比例偏低，養(yǎng)護(hù)管理人員技術(shù)不夠全面，不能適應(yīng)現(xiàn)代市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)。同時(shí)考慮到體力活較重，在養(yǎng)護(hù)過程中聘請(qǐng)民工協(xié)助完成養(yǎng)護(hù)工作，進(jìn)一步拉低了養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平。同時(shí)，養(yǎng)護(hù)單位機(jī)械配套不足，配套的機(jī)械多用于大中修工程，日常小修養(yǎng)護(hù)工作多采取人工作業(yè)，新科技、新工藝、新材料、新機(jī)具也未在日常小修保養(yǎng)中積極推廣。

4.養(yǎng)護(hù)資金運(yùn)用不到位，資金使用的監(jiān)管部門重疊，資金撥付流程不統(tǒng)一

市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)資金來源主要依靠財(cái)政撥款。由各基層養(yǎng)護(hù)單位根據(jù)實(shí)際養(yǎng)護(hù)設(shè)施量情況，向各區(qū)容委主管部門申報(bào)養(yǎng)護(hù)資金，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)審核完成后，向各區(qū)政府或者財(cái)政局提交資金撥付請(qǐng)示，區(qū)人民政府或區(qū)財(cái)政局審核完成后直接撥付養(yǎng)護(hù)單位。但養(yǎng)護(hù)資金的測(cè)算主要根據(jù)認(rèn)定的養(yǎng)護(hù)設(shè)施量和規(guī)定的養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出，對(duì)于具體養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)用沒有做詳細(xì)計(jì)算，導(dǎo)致養(yǎng)護(hù)費(fèi)用下發(fā)后會(huì)造成盈余和不足的現(xiàn)象，以致養(yǎng)護(hù)費(fèi)用偏離實(shí)際。通過調(diào)研，部分區(qū)縣按照下達(dá)多少資金，干多少活，這直接影響到市政施舍的養(yǎng)護(hù)質(zhì)量；財(cái)政能力強(qiáng)的部分區(qū)縣則由區(qū)財(cái)政補(bǔ)貼，完成養(yǎng)護(hù)計(jì)劃和目標(biāo)。在資金下達(dá)過程中，由于項(xiàng)目資金計(jì)劃文件下發(fā)不到位，透明度較低，養(yǎng)管單位害怕超出項(xiàng)目預(yù)算而降低標(biāo)準(zhǔn)完成養(yǎng)護(hù)任務(wù)，不利于項(xiàng)目養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和資金使用效果的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，資金審批部門權(quán)力過于集中，資金運(yùn)行相對(duì)封閉，監(jiān)督部門較多且職能交叉重疊，監(jiān)督的具體責(zé)任不明確，難以形成合力。同時(shí)養(yǎng)護(hù)資金的撥付流程不斷調(diào)整，沒有固定的資金管理模式，不利于對(duì)資金整體使用情況的監(jiān)管和審計(jì)。

研究成果

1.建立養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素指標(biāo)體系

通過實(shí)地調(diào)研和養(yǎng)護(hù)案例分析，將養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素分為定量因素（人工費(fèi)、材料費(fèi)、施工機(jī)械使用費(fèi)、措施費(fèi)、企業(yè)管理費(fèi)、規(guī)費(fèi)、利潤、稅金，維修概率、最新造價(jià)信息、交通量、路面寬度等）和定性因素（路面類型、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、養(yǎng)護(hù)級(jí)別，區(qū)域性自然條件、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、市政養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)程等）。本課題研究以定量因素為主，定性因素為輔，建立了養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素三級(jí)指標(biāo)體系，見表1。

依據(jù)《天津市市政設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)預(yù)算基價(jià)》（DBD29-481-2013），結(jié)合具體養(yǎng)護(hù)案例，采用最新造價(jià)信息進(jìn)行更新，通過統(tǒng)計(jì)分析，養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素占比情況為：材料費(fèi)為33.3%，人工費(fèi)占23.7%，機(jī)械費(fèi)占10.6%，規(guī)費(fèi)占10.5%，企業(yè)管理費(fèi)占6.1%，利潤占5.9%，稅金占9.9%。其中對(duì)養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素由大至小排序?yàn)椋翰牧腺M(fèi)、人工費(fèi)用、機(jī)械使用費(fèi)、規(guī)費(fèi)。

由于材料費(fèi)是養(yǎng)護(hù)成本最大的影響因素，對(duì)于材料費(fèi)用管理及控制十分必要，因此，在采購材料時(shí)廣泛進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格調(diào)查，根據(jù)材料的質(zhì)量差異、不同產(chǎn)地價(jià)格差異及運(yùn)費(fèi)價(jià)格，參考當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)價(jià)格，選用最合理、最經(jīng)濟(jì)的方案，進(jìn)而有效的控制材料成本。人工費(fèi)對(duì)養(yǎng)護(hù)成本的影響也較大，主要是由于技術(shù)工種費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)越來越高（據(jù)天津勞務(wù)分包市場(chǎng)調(diào)查，普通技術(shù)工達(dá)180元/天），而且人工費(fèi)比重越來越大。因此，養(yǎng)護(hù)主管部門應(yīng)通過技術(shù)創(chuàng)新、提高養(yǎng)護(hù)技術(shù)水平，多采用現(xiàn)代化的設(shè)備，降低養(yǎng)護(hù)人員比例，提高養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

表1 市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)成本費(fèi)用影響因素指標(biāo)體系表

2.編制《市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修施工綜合單價(jià)指標(biāo)》

通過對(duì)主管部門調(diào)研，目前市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)由行業(yè)主管部門和財(cái)政部門頒布，為綜合費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，未細(xì)化具體養(yǎng)護(hù)內(nèi)容項(xiàng)，無法與具體實(shí)施的工程內(nèi)容相對(duì)應(yīng)。養(yǎng)護(hù)主管部門對(duì)上向財(cái)政部門申請(qǐng)資金時(shí)，無法細(xì)分預(yù)算款項(xiàng)，對(duì)下向養(yǎng)護(hù)施工單位支付養(yǎng)護(hù)費(fèi)用時(shí)，無法核對(duì)具體工程量。因此，通過課題研究，結(jié)合實(shí)際養(yǎng)護(hù)案例中實(shí)施耗用情況、施工企業(yè)投標(biāo)清單及結(jié)算審核報(bào)告，根據(jù)最新造價(jià)信息（2017年6月），以《天津市市政設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)預(yù)算基價(jià)》（DBD29-481-2013）為基礎(chǔ)，編制了《市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)維修施工綜合單價(jià)指標(biāo)體系》。

（1）結(jié)合實(shí)際養(yǎng)護(hù)作業(yè)內(nèi)容，按照道路、橋梁、排水管徑、隧道通行功能等特征，劃分不同類型的成本標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)細(xì)分了道路、橋梁、隧道、排水等市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)施工項(xiàng)，力求涵蓋可能發(fā)生的養(yǎng)護(hù)作業(yè)內(nèi)容。以道路為例,見表2。

（2）根據(jù)最新養(yǎng)護(hù)預(yù)算基價(jià)，充分考慮每道工序的多種可能情況，采取的措施費(fèi)的多種情況，編制了多種可能情況的養(yǎng)護(hù)維修施工綜合單價(jià)指標(biāo)體系；對(duì)涉及建筑定額、安裝、環(huán)衛(wèi)定額項(xiàng)進(jìn)行了定額費(fèi)用編制；對(duì)無定額項(xiàng)（如隧道中涉及的消防、機(jī)電專業(yè)），根據(jù)養(yǎng)護(hù)主管部門歷年積累的養(yǎng)護(hù)實(shí)例，核定耗用，進(jìn)行了詢價(jià)，編制定額項(xiàng)內(nèi)容。以道路（面層挖補(bǔ)分項(xiàng)）為例，見表3。

該指標(biāo)體系可根據(jù)最新造價(jià)信息進(jìn)行及時(shí)更新，對(duì)各不同單位的定額項(xiàng)，設(shè)定轉(zhuǎn)變比率系數(shù)，統(tǒng)一轉(zhuǎn)換為單位面積，進(jìn)行養(yǎng)護(hù)費(fèi)用計(jì)算。因此，該指標(biāo)體系可作為養(yǎng)護(hù)主管部門核算養(yǎng)護(hù)施工企業(yè)的施工費(fèi)用，向財(cái)政部門申請(qǐng)養(yǎng)護(hù)預(yù)算資金的參考依據(jù)；并使得養(yǎng)護(hù)資金使用效益最大化。

3.典型養(yǎng)護(hù)運(yùn)營模式推薦

通過對(duì)國內(nèi)外典型養(yǎng)護(hù)運(yùn)營模式調(diào)研分析，目前國內(nèi)主要采用的養(yǎng)護(hù)運(yùn)營模式有以下三種：①市場(chǎng)化運(yùn)作模式，如北京、南京、上海、廣州、武漢、昆明、武漢等均采用此模式，取得了較好的養(yǎng)護(hù)效果。②綜合養(yǎng)管模式，如浦東新區(qū)陸家嘴地區(qū)、鄭東新區(qū)采用綜合養(yǎng)管運(yùn)作模式，進(jìn)行多專業(yè)組合“1+N”的運(yùn)作模式，有效的避免不同養(yǎng)護(hù)單位之間的相互推諉。③設(shè)計(jì)運(yùn)營一體化模式，如中新生態(tài)城，采用設(shè)計(jì)施工養(yǎng)護(hù)一體化的模式，節(jié)約養(yǎng)護(hù)的成本。養(yǎng)管主管單位可根據(jù)實(shí)際情況，采取不同的養(yǎng)護(hù)管理運(yùn)營模式，節(jié)約養(yǎng)護(hù)資金，保證養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

表2 市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)項(xiàng)細(xì)分情況表

表3 面層挖補(bǔ)綜合單價(jià)表（單位：元）

4.合格供應(yīng)商名錄庫的建立

通過調(diào)研，目前養(yǎng)護(hù)施工企業(yè)多為養(yǎng)護(hù)主管部門的下屬基層單位進(jìn)行養(yǎng)護(hù)，未進(jìn)行公開招標(biāo)，未擇優(yōu)選擇項(xiàng)目養(yǎng)管單位，不利于對(duì)項(xiàng)目養(yǎng)管效果的控制。因此，有必要建立合格供應(yīng)商（養(yǎng)護(hù)單位）名錄庫。通過對(duì)供應(yīng)商企業(yè)基本情況（業(yè)務(wù)、技術(shù)、財(cái)務(wù)及經(jīng)營水平）、企業(yè)作業(yè)養(yǎng)管隊(duì)伍及裝備以及企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制（制度、流程、質(zhì)量管理體系）等進(jìn)行評(píng)估，建立了供應(yīng)商評(píng)審指標(biāo)體系。根據(jù)得分的高低對(duì)備選的供應(yīng)商進(jìn)行選擇，確定入庫供應(yīng)商，按其能力對(duì)入庫供應(yīng)商進(jìn)行分級(jí)管理，確保各供應(yīng)商良好的完成自身能力范圍內(nèi)的項(xiàng)目。同時(shí)建立考核指標(biāo)體系，根據(jù)養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量，進(jìn)行階段性績(jī)效考核，定時(shí)進(jìn)行入庫供應(yīng)商的更新，以保證入庫供應(yīng)商養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。

5.養(yǎng)護(hù)管理制度化建設(shè)

隨著目前市政設(shè)施大量資產(chǎn)的移交，為保證城市良好的承載養(yǎng)護(hù)功能，參考了市場(chǎng)調(diào)研的較好企業(yè)（如鄭東新區(qū)、高新區(qū)）的精細(xì)化管理的經(jīng)驗(yàn)做法，建立了市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)管理精細(xì)化管理體系，完善了市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)手冊(cè)和操作圖集；按照道路、橋梁、隧道等不同養(yǎng)護(hù)內(nèi)容，建立了養(yǎng)護(hù)管理標(biāo)準(zhǔn)體系和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量考核標(biāo)體系；同時(shí)完善了道路破損、管道跑冒、路名牌故障等問題的應(yīng)急處理和響應(yīng)機(jī)制。

建議

養(yǎng)護(hù)主管部門根據(jù)精細(xì)化管理體系和制度化標(biāo)準(zhǔn)，借助大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、GIS地理信息系統(tǒng)技術(shù)，建立養(yǎng)護(hù)管理動(dòng)態(tài)管理模式；建立電子檔案及管理信息系統(tǒng)體系，將日常養(yǎng)護(hù)管理具體實(shí)施工作和專業(yè)信息查詢相結(jié)合，及時(shí)、準(zhǔn)確的進(jìn)行養(yǎng)護(hù)和管理工作。