文 /倪毅 王琳 丁菡

依據(jù)《浙江省主體功能區(qū)規(guī)劃》，浙江省限制開發(fā)區(qū)域分為重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，其中生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)共15個縣級行政單元，包括浙西山地丘陵生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)、浙南山地丘陵經(jīng)濟地區(qū)、浙中浙東丘陵生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)以及浙東海島生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)，總面積約41674平方公里，占全省國土面積40.94%。作為兼具保護與適宜開發(fā)的特殊區(qū)域，在全省經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展和生態(tài)重要性不斷提升的背景下，其主導(dǎo)功能定位逐漸顯現(xiàn)出其的兩難性，一方面，作為限制開發(fā)區(qū)域，具有較高的生態(tài)重要性，在全省生態(tài)環(huán)境保障和全省生態(tài)安全格局打造上承擔(dān)著重要的責(zé)任，更適合于作為重點生態(tài)功能區(qū)的候補區(qū)域，彌補現(xiàn)有重點生態(tài)功能區(qū)在保障全省生態(tài)安全功能上的不足；另一方面，作為可適度集聚人口和發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)的區(qū)域，在發(fā)展過程中很容易過于重經(jīng)濟而輕生態(tài)，從而造成其生態(tài)服務(wù)功能的下降和退化，進而影響省域整體的保護和開發(fā)格局。因此，對生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)的縣市進行生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀評價，以此作為各地差異化開發(fā)和保護的重要依據(jù)，并提出優(yōu)化調(diào)整主體功能定位的建議，對于優(yōu)化浙江全省主體功能區(qū)布局，更大程度發(fā)揮主體功能區(qū)的作用形勢迫切且意義重大。

一、生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)現(xiàn)狀問題及評價意義

1.有利于改善生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)的傳統(tǒng)空間開發(fā)模式，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

實施主體功能區(qū)規(guī)劃以來，浙江省不斷探索空間開發(fā)規(guī)律，形成了一定成效。例如開化、淳安等重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護成效顯著，生態(tài)經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。但存在的問題也不容忽視，部分生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)作為準(zhǔn)生態(tài)保護地區(qū)，還難以較好地衡量保護和開發(fā)的權(quán)重，肆意開發(fā)造成資源短缺、環(huán)境污染等問題仍不同程度存在，生產(chǎn)空間配套偏多，生態(tài)空間保護偏少，傳統(tǒng)的開發(fā)理念和模式已經(jīng)影響了資源承載和環(huán)境容納能力。開展生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)現(xiàn)狀評價并提出相應(yīng)的對策建議，有利于推動那些有生態(tài)保障要求的地區(qū)及時轉(zhuǎn)變超強度開發(fā)行為，更好地強化綠色發(fā)展理念，真正建立起生態(tài)保護和生態(tài)服務(wù)的主體功能，因地制宜地引導(dǎo)人口適度集聚、產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，切實促進生產(chǎn)要素空間優(yōu)化配置和跨區(qū)域合理流動，為規(guī)范不同功能區(qū)域的空間開發(fā)秩序奠定基礎(chǔ)。

表1 生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)名單

2.有利于彌補現(xiàn)有重點生態(tài)功能區(qū)的局限性，增強生態(tài)服務(wù)功能

從浙江省的空間資源稟賦看，生態(tài)環(huán)境總體較好，樹種資源豐富，野生動物種類繁多，森林覆蓋率等主要指標(biāo)居全國前列。浙西南浙西北丘陵山區(qū)與浙東近海海域兩大生態(tài)屏障地位突出，中部區(qū)域的生產(chǎn)和生活功能則較為完善。按照現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃，省級重點生態(tài)功能區(qū)主要分布在浙西南片區(qū)，而中部和東部部分區(qū)域基本為生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)。這兩類功能區(qū)都屬于限制開發(fā)區(qū)，但在保護和管控上有一定的差異。從近些年規(guī)劃實施情況看，省域空間格局產(chǎn)生了一些新的調(diào)整需求。一方面，生態(tài)保護的重要性不斷提升，在全省加快建設(shè)全國生態(tài)文明示范區(qū)和美麗中國先行區(qū)的過程中，要求努力開辟“兩山”、“兩美”的新境界，對于優(yōu)質(zhì)生態(tài)空間和生態(tài)環(huán)境的保障需求不斷上升，重點生態(tài)功能區(qū)的支撐性作用以及現(xiàn)有重點生態(tài)功能區(qū)局限性進一步凸顯。另一方面，生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)作為準(zhǔn)生態(tài)保護區(qū)域，由于開發(fā)強度的提升等因素，容易導(dǎo)致生態(tài)功能下降和退化，影響省域整體的保護和開發(fā)格局。開展生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)現(xiàn)狀評價并提出相應(yīng)的對策建議，能夠及時修正省域空間格局，把空間開發(fā)的著力點放在調(diào)整和優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)上，保護好生態(tài)主導(dǎo)功能，實現(xiàn)有限的國土資源可持續(xù)利用。

3.有利于增強主體功能區(qū)的科學(xué)調(diào)控、提升環(huán)境管理水平

現(xiàn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃為涉及國土空間開發(fā)的各項政策及制度安排搭建了基礎(chǔ)平臺，不同功能定位的區(qū)域配套實施了差別化的政策體系和績效評價體系。但部分生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)雖具有重要生態(tài)功能，由于主體功能定位差異導(dǎo)致政策導(dǎo)向和發(fā)展理念偏差，生態(tài)污染和資源環(huán)境承載力有所下降，亟需作出調(diào)整。開展生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)現(xiàn)狀評價并提出相應(yīng)的對策建議，是優(yōu)化實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，有利于因地制宜地實施科學(xué)的生態(tài)環(huán)境管控體系，能夠為差別化區(qū)域環(huán)境政策和績效評價等細化空間調(diào)控政策提供基礎(chǔ)。通過科學(xué)評價生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，能夠大大增強生態(tài)保護和管控政策的針對性和有效性，為各類政策配套提供一個更為公平、更為適宜的實施平臺。

表2 生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)分類

二、生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及分類

在科學(xué)研判浙江省生態(tài)環(huán)境保護類型和需求的基礎(chǔ)上，以完善整體生態(tài)安全格局、提高生態(tài)服務(wù)功能為目標(biāo)，選取生態(tài)重要性、生態(tài)敏感性和生態(tài)約束性三大類指標(biāo)，對現(xiàn)有生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)的生態(tài)環(huán)境功能進行評價研究，根據(jù)評價結(jié)果，全省生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)可分為四大類型：

1.生態(tài)敏感性地區(qū)

包括紹興市的新昌縣，位于浙東丘陵地區(qū)，該區(qū)域的地質(zhì)災(zāi)害及水土流失等生態(tài)脆弱地區(qū)面積較大，危害程度較高，分布較為集中，因此其生態(tài)環(huán)境相對較為脆弱，需要進行及時的生態(tài)治理，以防對全省及地方生態(tài)安全造成威脅。

2.生態(tài)重要性地區(qū)

包括金華市的浦江縣，位于浙中丘陵地區(qū)，該區(qū)域自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、生態(tài)公益林、飲用水源保護區(qū)等各類法定的保護區(qū)域面積較大且分布較為集中，具有較強的水源涵養(yǎng)、土壤保持、生物多樣性維護等功能，對于維護全省生態(tài)安全格局具有支撐性作用。

3.兼具生態(tài)重要性和敏感性地區(qū)

包括溫州市的永嘉縣，杭州市的桐廬縣、建德市、臨安市，湖州市的安吉縣，金華市的武義縣，衢州市的常山縣和麗水市的縉云縣，臺州市的天臺縣、仙居縣和麗水市的青田縣、松陽縣，主要位于浙西、浙中山地丘陵地區(qū)，該類地區(qū)各類生態(tài)功能區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域均較為集中。

4.兼具生態(tài)重要性和約束性地區(qū)

包括舟山市的嵊泗縣，該地區(qū)位于浙東海島地區(qū)，具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，同時作為海島縣，淡水資源相對緊缺直接造成其環(huán)境承載力（主要為水資源承載力）存在極度超載狀況。

三、基于現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境的相關(guān)策略

基于生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)現(xiàn)狀生態(tài)環(huán)境狀況及分類，結(jié)合浙江省生態(tài)空間格局，提出三個應(yīng)對策略，以期維持全省生態(tài)平衡、保障全省生態(tài)安全、促進社會和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。

1.將生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)納入重點生態(tài)功能區(qū)監(jiān)管范圍，實行更為嚴格的生態(tài)管控措施

根據(jù)生態(tài)重要性和生態(tài)敏感性指標(biāo)評價結(jié)果，15個縣市有12個縣市兼具較高的生態(tài)重要性和敏感性，1個縣兼具較高的生態(tài)重要性和約束性，還有兩個縣分別具有較高的生態(tài)重要性或敏感性，基于現(xiàn)有浙江省重點生態(tài)功能區(qū)范圍已不適應(yīng)全省生態(tài)功能重要性分布格局，亟須進行重點生態(tài)功能區(qū)擴圍調(diào)整的背景，本文建議將生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)納入全省重點生態(tài)功能區(qū)的管控范圍，進一步加大對現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境的維護和修復(fù)，實行更為嚴格的生態(tài)管控措施：首先嚴格控制開發(fā)強度，逐步減少各類建設(shè)和開發(fā)活動占用的國土空間，實現(xiàn)點狀集聚開發(fā)，加強生態(tài)環(huán)境被破壞的國土空間修復(fù)，盡可能減少對生態(tài)系統(tǒng)的影響和破壞，騰出更多的空間用于保障生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)；其次應(yīng)加強生態(tài)紅線管控，大力推進“多規(guī)合一”，劃定生態(tài)保護紅線，嚴格執(zhí)行生態(tài)紅線管控措施，建立完善分級分類管制體系。

2.實行差異化的生態(tài)環(huán)境維護和治理措施，有效保障全省生態(tài)安全格局

基于評價結(jié)果，各類縣市應(yīng)實行差異化的生態(tài)治理措施，其中：第一類縣市注重加強脆弱地區(qū)的生態(tài)修復(fù)，突出水土流失、地質(zhì)災(zāi)害等問題的防治；第二類縣市應(yīng)著重維護各類功能區(qū)的生態(tài)特異性，增強各類保護區(qū)、森林、濕地的水源涵養(yǎng)、土壤保護、生物多樣性保護等功能，科學(xué)合理開發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)；第三類縣市應(yīng)同時兼顧生態(tài)服務(wù)功能和生態(tài)脆弱地區(qū)的維護，在合理開發(fā)生態(tài)功能區(qū)的同時應(yīng)避讓生態(tài)脆弱區(qū)域；第四類縣市在增強各類保護區(qū)、森林、濕地的水源涵養(yǎng)、土壤保護、生物多樣性保護等功能，科學(xué)合理開發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)的同時，加強工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活污染排放的控制、治理，加大水環(huán)境保護力度，積極開發(fā)使用海水淡化技術(shù)。

3.優(yōu)化現(xiàn)有的配套政策內(nèi)容和績效評價體系，促進形成更為科學(xué)合理的發(fā)展激勵機制

首先，執(zhí)行主體功能區(qū)差別化績效評價考核，調(diào)整完善重點生態(tài)功能區(qū)（包括納入重點生態(tài)功能區(qū)管控的生態(tài)經(jīng)濟地區(qū)）以生態(tài)保護優(yōu)先的考核指標(biāo)體系，重點考核生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、社會民生保障、發(fā)展質(zhì)量效益等指標(biāo)，減輕地方經(jīng)濟發(fā)展考核壓力。其次，調(diào)整財政政策，加大對重點生態(tài)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，加快建立按生態(tài)貢獻程度確定資金轉(zhuǎn)移支付比例機制；建立生態(tài)補償機制，創(chuàng)建森林和濕地生態(tài)效益補償基金制度、水資源和水土保持生態(tài)補償機制、礦山環(huán)境治理和廢棄礦山生態(tài)修復(fù)機制，制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，落實省市縣三級聯(lián)動協(xié)調(diào)機制，地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償機制，推動生態(tài)保護區(qū)域共建共享。第三，完善產(chǎn)業(yè)政策，實行最嚴格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加快編制重點生態(tài)功能區(qū)《產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負面清單》；建立產(chǎn)業(yè)退出和轉(zhuǎn)移機制，采取設(shè)備折舊補貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補貼、土地置換、設(shè)立援助基金、生態(tài)補償以及“產(chǎn)業(yè)飛地”等措施，對從衰退產(chǎn)業(yè)或嚴重過剩行業(yè)中退出的困難企業(yè)給予補貼，促進其平穩(wěn)退出，加快形成符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。