張 彰，鄭艷茜，莊勇杰

（云南財經(jīng)大學(xué) a.公共政策研究中心；b.財政與公共管理學(xué)院，昆明650221）

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本的分類評估及核算

張 彰a，鄭艷茜b，莊勇杰b

（云南財經(jīng)大學(xué) a.公共政策研究中心；b.財政與公共管理學(xué)院，昆明650221）

當(dāng)前我國推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程尤為迫切，解決該問題的核心在于政府在此過程中全面就位并承擔(dān)職責(zé)，而對政府承擔(dān)職責(zé)的成本規(guī)模的把握，是保障政府全面就位的關(guān)鍵步驟。鑒于此，文章通過構(gòu)建成本-收益測算模型，對全國和云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本進行分類估算，得出如下結(jié)論：（1）政府面臨的主要成本壓力集中于保障性住房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共管理三個方面，隨遷子女義務(wù)教育與社會保障的負擔(dān)相對較小，但其重要性不容忽視。同時，云南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本遠遠高于全國平均水平，可能原因在于地理環(huán)境的特殊性與經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后性共同決定了其相對成本較高。（2）財政經(jīng)濟收益對財政成本的彌補作用明顯，如果忽視政府從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中獲得的收益，無形中將夸大財政成本和壓力。（3）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非“一蹴而就”，是一個持續(xù)投資的過程。從長期來看，現(xiàn)實中所需要的財政投入可能遠遠高于本文的測算值。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；市民化；財政成本；估算

一、引言

根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量持續(xù)上漲，截止2015年達到2.77億人，占城鎮(zhèn)人口比重為37%。隨著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模的擴張，十八屆三中全會明確提出要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；2015年中央政府工作報告指出，對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，建立財政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本；2016年8月9日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財政政策的通知》（以下簡稱《通知》），在“創(chuàng)新機制、擴大覆蓋，精準(zhǔn)施策、促進均衡，強化激勵、推動落戶，維護權(quán)益、消除顧慮”四個基本原則下，提出了支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化十條具體政策措施，涵蓋了教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域，涉及中央和地方各級財政支出結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，凸顯了落戶、加錢、不動地三條主線。然而，從現(xiàn)實情況來看，在我國當(dāng)前戶籍制度、就業(yè)制度、財政制度和城鄉(xiāng)土地制度共同編織的社會制度框架下，大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城后，僅實現(xiàn)了地域空間的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的轉(zhuǎn)變，并沒有同步獲得城市居民的同等待遇，既沒有實現(xiàn)戶籍身份的轉(zhuǎn)換，也沒有獲得同等公共服務(wù)進而獲得綜合素質(zhì)的提升，更談不上市民價值觀念的形成、就業(yè)狀態(tài)的穩(wěn)定以及生活方式與行為習(xí)慣的轉(zhuǎn)型，總體上呈現(xiàn)增長快、規(guī)模大、市民化進程緩慢、程度低的趨勢。由此可見，現(xiàn)實需求和政策導(dǎo)向下我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題亟待解決。

從成本—收益的視角看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程緩慢的根源在于其市民化成本過高，且自身的資本要素稟賦不足或資本占有程度不高，使他們無法依靠自身的力量充分獲得完全融入城鎮(zhèn)發(fā)展的物質(zhì)、權(quán)利和社會資本。此時，若政府在市民化過程中未能承擔(dān)起相應(yīng)職責(zé)，在保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口相應(yīng)權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)成本方面缺位，將成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵因素。鑒于此，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的核心在于政府在此過程中全面就位并承擔(dān)職責(zé)，而對政府承擔(dān)職責(zé)的成本規(guī)模的把握，是保障政府全面就位的關(guān)鍵步驟。

綜上所述，本文將對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中的財政成本進行分類評估和核算。首先，提出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本的概念內(nèi)涵：在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可能發(fā)生的各類財政成本加總的基礎(chǔ)上，進一步考慮市民化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生的財政經(jīng)濟效益對成本的彌補，綜合得出實際財政成本。其次，根據(jù)上述思路構(gòu)建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財政成本（實際）成本—收益測算模型，分別對全國和云南省的情況進行實證測算。最后對測算結(jié)果進行對比分析，同時提出能夠切實推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的可行性建議。

二、文獻綜述

縱觀國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，國外類似于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的研究主要集中在其移民國民化問題，即移民遷入本國后，政府福利措施的實施及效果等。主要研究包括：一是研究移民和當(dāng)?shù)厝酥g的福利差異問題（Hansen and Lofstrom，2008）[22]，二是研究政府的福利投入在不同移民群體中的效果（Ruth and Maharouf，2011）等[25]。由于移民國民化和我國城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)下的特殊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化有很大區(qū)別，對本文的借鑒意義有限。

國內(nèi)學(xué)者從多個角度對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算問題進行了研究，從市民化成本測算口徑、測算方法、測算結(jié)果三方面可以看出，首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本核算口徑存在諸多差異，主要包括個人成本、企業(yè)成本和公共成本三個視角。其中，個人成本主要指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自身必須承擔(dān)的最低生存成本和轉(zhuǎn)移成本。企業(yè)成本包括企業(yè)為農(nóng)民工分擔(dān)的社會保障費用、工資待遇以及人力資本投資等（張國勝，2009）[3]。公共成本主要指涉及政府的各類公共服務(wù)供給成本，如教育、衛(wèi)生、社會保障、住房保障、就業(yè)指導(dǎo)以及城市管理等（國研中心等，2011；申兵，2012）[1][2]。在成本核算方法方面，主要思想體現(xiàn)在分類測算，普遍采用方法是依據(jù)城鄉(xiāng)差距設(shè)定模型。分類測算一是根據(jù)不同視角分別測算教育、社保、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域可能產(chǎn)生的成本（張國勝，2008；張仲芳，舒成，2015等）[3][4][6]；二是按照成本投入的性質(zhì)，如將成本分為一次性投入和持續(xù)性投入兩種類型進行測算（周春山，2015）[5]；三是按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的特征進行分類測算，如齊紅倩，席旭文（2016）將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分為四個類別，提出不同類別市民化的側(cè)重不同，前三個類別主要為處于“經(jīng)濟市民化”的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要從提高其持久收入和降低市民化成本兩個渠道推進其市民化，第四個類別主要針對處于“人的市民化階段”的第二代轉(zhuǎn)移人口，這部分人口基本實現(xiàn)了經(jīng)濟市民化，市民化對策應(yīng)當(dāng)側(cè)重于戶籍和就業(yè)制度改革，提高其城市化素養(yǎng)使其完全融入城市社會[7]；最后，從成本測算的結(jié)果情況看，由于測算口徑、研究范圍、所考慮的因素以及測算方法的差異而存在不同。一是從涉及全口徑（包括個人成本、企業(yè)成本和公共成本三類）的測算結(jié)果看，全國范圍和東部沿海地區(qū)的市民化成本約為10萬/人[10]（社科院，2012；中國發(fā)展研究基金會，2011；張國勝，2009），內(nèi)陸地區(qū)相對較低，為5～6萬元/人（張國勝，2009）[3]，省市范圍則更低，陸成林（2014）以遼寧省為例的測算結(jié)果為2.5 ～7.5萬元/人[9]，申兵（2012）對寧波市的測算結(jié)果為1.4～2.6萬元/人[2]；二是從公共成本視角的測算結(jié)果看，丁萌萌和徐滇慶（2014）測算2011年解決戶籍所需當(dāng)期支付的公共成本為4025元/人，而政府總成本約為6409億元[11]。

此外，也有學(xué)者從成本彌補的視角進一步拓展了成本核算問題，主要集中于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化資金來源問題的研究，結(jié)論可歸納為推進市民化的資金來源主要包括政府收入以及社會資本和資本市場融資兩大類。政府收入方面，張國勝（2009）提出可從農(nóng)民工勞動創(chuàng)造的財富、農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)收益、城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓收益和少量城鎮(zhèn)居民勞動創(chuàng)造的社會財富四個方面籌措資金[3]。申兵（2012）則提出“增量調(diào)整、獎補并用”，即加大輸入地的中央專項轉(zhuǎn)移支付補助，特別給予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成效較好城市一定獎勵[2]。社會資本和資本市場的融資方面，要積極推進投融資模式創(chuàng)新。一是通過BOT、PPP、BTO等項目融資方式調(diào)動民間資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是要積極利用國內(nèi)外的銀團貸款、產(chǎn)業(yè)基金等資金籌措方式。三是要充分運用債券市場，加快基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化（楊偉民，2011）[13]。

綜上所述，當(dāng)前已有大量研究就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本問題進行了討論，主要特點為：一是研究視角較為綜合，成本的測算口徑基本完全涵蓋個人、公共和企業(yè)三個方面所涉及的綜合成本，專門針對政府所承擔(dān)的財政成本的研究較少；二是在進行成本核算時，較少考慮收益彌補問題，即使有學(xué)者提到了資金來源方式，也是將其與成本核算分開單獨討論，沒有形成一個更為完整和精準(zhǔn)的成本概念。如此不考慮收益彌補的成本，往往會呈現(xiàn)出成本過大的表象，過于夸大政府所面臨的財政壓力。針對上述特點，首先，本文將從公共的視角，通過核算財政成本，探討政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中所面臨的壓力；其次，本文對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本進行測算時，在成本分類核算的基礎(chǔ)上，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所創(chuàng)造的財政經(jīng)濟收益加以考慮，構(gòu)建成本—收益測算模型，旨在更為精確地評價財政壓力。

三、測算思路及模型構(gòu)建

（一）測算思路

本文對財政成本涵義的理解為：在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可能發(fā)生的各類財政成本加總的基礎(chǔ)上，進一步考慮市民化過程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口產(chǎn)生的財政收益對成本彌補，充分將成本和收益結(jié)合綜合得出實際財政成本。具體測算思路如圖1所示。

圖1 實際財政成本的構(gòu)成及測算思路

具體的，首先，考慮到政府的財政成本投入不僅要滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本生存保障，同時還需滿足其對社會公共服務(wù)的需求，本文認為政府應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本主要包括以下五大類：隨遷子女義務(wù)教育成本、社會保障成本、保障性住房建設(shè)成本、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本以及城鎮(zhèn)公共管理成本。

其次，財政收益包括三類：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量、政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口貢獻的部分）以及部分城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓收益。上述考慮的原因是：第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程創(chuàng)造的收益主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的收入、對政府財政收入的貢獻以及對企業(yè)利潤的貢獻。其中，個人收入主要用于彌補個人成本，對政府財政收入的直接貢獻和通過企業(yè)稅賦的間接貢獻可直接用于彌補財政成本，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量和政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的稅賦（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口貢獻的部分）兩類。第二，改革開放以來，城鎮(zhèn)土地市場發(fā)展迅速并已初具規(guī)模，地方政府以買方壟斷者的身份從農(nóng)村低價征收土地，同時以賣方壟斷者的身份在城鎮(zhèn)土地市場中進行土地轉(zhuǎn)讓，在此過程中，雙重壟斷者的身份使其獲得了可觀的財政收入[20]，同時，也在一定程度上“合法合理”地剝奪了農(nóng)民賴以生存的土地所產(chǎn)生的巨大收益，這些收益本應(yīng)是農(nóng)民收入的重要組成部分。因此，將城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓收益中的一部分用于彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政成本無可厚非。

（二）測算模型構(gòu)建

根據(jù)上述測算思路，財政成本測算總公式為：

在（1）式中，C表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化分領(lǐng)域核算的人均財政成本之和；Cedu表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均隨遷子女義務(wù)教育成本；Css為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均社會保障成本；Cshos為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均保障性住房建設(shè)成本；Cinf為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本；Cgov為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均城鎮(zhèn)公共管理成本；B為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化所帶來的人均經(jīng)濟財政收益；BG為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量；BT為政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收賦稅的人均貢獻量；BL為城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓人均收益（按農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量計算）；Cpublic表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實際人均財政成本。

可見，在上述總公式中，還需要進一步測算各領(lǐng)域成本，如隨遷子女教育成本（Cedu）、社會保障成本（Css）等，以及彌補成本的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化經(jīng)濟財政收益，包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量、政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅和城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓收益。以下將分別介紹各領(lǐng)域成本測算模型和經(jīng)濟財政收益測算模型。

1.隨遷子女義務(wù)教育成本測算模型[21]

在（2）式中，EU表示政府在城鎮(zhèn)義務(wù)教育上的人均支出；ER表示政府在農(nóng)村義務(wù)教育上的人均支出。

2.社會保障成本測算模型

在（3）式中，Css1表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均社會養(yǎng)老保險成本；Css2表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均社會醫(yī)療保險成本；Css3表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均居民最低生活保障成本。其中，市民化社會養(yǎng)老保險是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險財政補貼與農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險財政補貼的差額；在社會醫(yī)療保險支出方面，醫(yī)療保險成本主要是由職工個人和所在單位共同承擔(dān)，不需要政府的額外補助，同時按照2016年的標(biāo)準(zhǔn)，從參加新農(nóng)合轉(zhuǎn)變?yōu)閰⒓映擎?zhèn)居民醫(yī)療保險，兩者的政府補助相同，這就不需要政府的額外補助，即轉(zhuǎn)移人口社會醫(yī)療保險的財政成本為0元，但為保證社保成本測算的完整性，在公式中仍然體現(xiàn)該成本，實際計算時則剔除；新增的最低生活標(biāo)準(zhǔn)的支出為城鎮(zhèn)人均最低生活保障支出與農(nóng)村人均最低生活保障支出的差額。

3.保障性住房建設(shè)成本測算模型

在（4）式中，P表示保障性住房單位面積平均成本（不含土地成本）；Z表示人均居住面積；V為保障比例（廉租房覆蓋率）。其中，保障性住房單位面積平均成本是按照住建部統(tǒng)計的平均價格，而且不包括土地成本；人均居住面積按照住建部統(tǒng)計的居住面積；保障比例為廉租房的覆蓋率，參考張仲芳，舒成在其文章《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的公共成本測算及分擔(dān)機制——以江西為例》中的數(shù)據(jù)：覆蓋率為30%。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本測算模型

在（5）式中，I表示人均市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資額；α表示邊際系數(shù)①參照國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）的算法，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本的邊際系數(shù)為29.3%。（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的邊際成本與平均成本的比值）。在城鎮(zhèn)人口達到一定規(guī)模后，新增一個市民所需增加的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本（邊際成本）低于平均成本，直接采用平均成本（人均值）衡量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本會夸大其成本壓力。因此，引入邊際系數(shù)概念，采用人均公用建設(shè)固定資產(chǎn)投資額乘以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)邊際成本與平均成本的比值（邊際系數(shù)），得到增加一個市民所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施投資增量，即采用邊際成本衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均成本更為合理。

5.城鎮(zhèn)公共管理成本測算模型

在（6）式中，G表示人均城鎮(zhèn)管理成本；β表示邊際系數(shù)②參照國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011）的算法，城鎮(zhèn)公共管理成本的邊際系數(shù)為32.5%。（城鎮(zhèn)公共管理的邊際成本與平均成本的比值）。城鎮(zhèn)公共管理成本主要包括一般公共服務(wù)支出、公共安全支出、環(huán)境保護支出、城鄉(xiāng)社會事務(wù)支出等公共管理支出。同基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本類似，新增加一個城鎮(zhèn)居民所需要增加的城鎮(zhèn)公共管理成本也存在邊際成本低于平均成本的現(xiàn)象，通過引入邊際系數(shù)，用邊際值代替平均值來衡量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化城鎮(zhèn)公共管理成本更為合理。

6.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量測算模型

在（7）式中，F(xiàn)R表示人均財政收入；BI表示農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的平均收入水平；WU表示城鎮(zhèn)職工的平均工資水平。參考周春山、楊高的研究，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量根據(jù)按城鎮(zhèn)職工計算的人均財政收入數(shù)據(jù)，乘以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的平均收入與城鎮(zhèn)職工（農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與城鎮(zhèn)人口加總之和）的平均工資收入的比值來衡量。

7.政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅的測算模型

在（8）式中，F(xiàn)R表示人均財政收入，δ代表企業(yè)利潤與財政收入的比值，t表示企業(yè)納稅稅率，r表示企業(yè)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職工的比例。政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅的測算，本文采用企業(yè)利潤與財政收入比值①本文采用2014年全國的企業(yè)利潤與財政收入的比值（37.8/35.1），數(shù)據(jù)來源于2014年中國統(tǒng)計年鑒。與政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口征收的各類稅費的乘積推算出企業(yè)的人均利潤，再乘以企業(yè)納稅稅率，得到企業(yè)納稅份額中職工的人均貢獻量，最后再乘以企業(yè)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職工的比例，以此衡量企業(yè)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口通過企業(yè)稅賦的經(jīng)濟財政收益的人均貢獻量。

8.城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓收益測算模型

在（9）式中，RL表示政府通過低價征收農(nóng)村土地并進行轉(zhuǎn)讓后而獲得財政收入②數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《2014年城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒》；云南省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳。；M表示因征地而成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)民工數(shù)量③數(shù)據(jù)來源：由中國經(jīng)濟網(wǎng)統(tǒng)計數(shù)據(jù)征地拆遷波及16%的農(nóng)民工，M=2014年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量Χ16%。政府從城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓中獲得的人均收益，以因征地而成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的農(nóng)民工數(shù)量進行測算。需要特別說明的是，5%④土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相應(yīng)比例取決于地方政府如何安排，目前尚未有明確的分配標(biāo)準(zhǔn)。本文基于土地出讓收益來源于農(nóng)民向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變的過程，因此認為將該收益的一部分用于彌補農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)成本無可厚非，同時結(jié)合我國實際，選取5%的比例，也意圖為地方政府提供決策參考。的涵義是指在本文的測算中，假設(shè)政府僅將城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓收益中的5%用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本補償，該比例可根據(jù)政策要求或其他因素進行調(diào)整。

四、實證測算及結(jié)果分析

通過成本—收益模型分別對全國和云南省的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本進行測算分析。

（一）數(shù)據(jù)來源

本文測算數(shù)據(jù)主要來自于《中國統(tǒng)計年鑒2015》，《中國財政統(tǒng)計年鑒2015》，財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告，2014年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公報，云南省財政部網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，云南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部官網(wǎng)公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年云南省人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報，2014年云南省流動人口動態(tài)監(jiān)測調(diào)查數(shù)據(jù)，部分數(shù)據(jù)變量參照國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組（2011），張仲芳、舒成（2015）的相關(guān)研究。

（二）測算結(jié)果及分析

通過上述測算思路及方法，分別對2014年⑤文章選取2014年度的數(shù)據(jù)進行測算的原因：為了對全國和云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本分別測算并進行對比分析，需要保證指標(biāo)口徑的一致性以及相關(guān)數(shù)據(jù)的完整性，由于數(shù)據(jù)尋找存在一定困難，僅找全2014年相關(guān)數(shù)據(jù)，別的年份數(shù)據(jù)存在指標(biāo)口徑不一致、數(shù)據(jù)缺失較多的現(xiàn)象，無法進行成本測算并得出相應(yīng)結(jié)論，故選擇2014年作為代表年度進行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本測算。全國與云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人市民化財政成本進行測算，測算結(jié)果如表1。

從2014年全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本測算結(jié)果可以看出：首先，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口財政成本在不考慮收益彌補情況下為11154.29元/人.年。其中，保障性住房建設(shè)與城鎮(zhèn)公共管理人均成本占主要部分，分別占人均總財政成本75.95%和14.93%；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均成本為635.42元，占人均總財政成本5.70%；社會保障人均成本為297.97元，占人均總財政成本2.67%；隨遷子女義務(wù)教育人均成本為83.04元，占人均總財政成本0.74%，是財政成本五大類中最少的一部分。其次，能夠彌補財政成本的經(jīng)濟財政收益總額為6867.32元/人·年，其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量為5214.92元，為總收益的主要構(gòu)成部分，占比75.94%；城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓人均收益為614.30元（按5%的比例計算），占比8.95%；政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅為1038.10元，占比15.11%。最后，通過收益彌補測算出全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化實際財政成本為4286.97元/人·年。

表1 2014年全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財政成本 單位：元

表2 2014年云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均財政成本 單位：元

從2014年云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本測算結(jié)果可以看出：首先，不考慮收益彌補的財政成本總額為13449.70元/人·年，與全國情況對比來看，總量上高于全國平均水平，結(jié)構(gòu)組成大致相同，略有差異。具體為，保障性住房建設(shè)人均成本與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)人均成本占主要部分，分別占人均總財政成本比重的46.40%和39.29%；城鎮(zhèn)公共管理人均成本為1503.87元，占人均總財政成本11.18%；社會保障人均成本和隨遷子女義務(wù)教育人均成本占比最小，前者為2.25%，后者不到1%。其次，三大經(jīng)濟收益總和為7918.83元/人·年，其中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量為6145.15元，為總收益的主要組成部分，占比77.6%；城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓人均收益為565.93元，政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的賦稅為1207.75元，占比分別為7.14%和15.25%。最后，通過收益彌補后，實際財政成本為5530.87元/人·年。

從上述測算結(jié)果的分析可歸納出以下特點：

第一，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，政府的主要負擔(dān)在于城鎮(zhèn)化過程中基礎(chǔ)設(shè)施、公共管理以及保障性住房建設(shè)，而隨遷子女的義務(wù)教育與社會保障的負擔(dān)相對較小，但其重要性不容忽視①2008年底國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》后，我國開始加大保障性住房建設(shè)力度。隨著十八屆三中全會＜2013年9月＞明確提出要推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障性住房建設(shè)近年來一直處于重要地位，因此，政策導(dǎo)向使得成本測算結(jié)果偏向于保障性住房建設(shè)等，但未來義務(wù)教育與社保方面的壓力可以預(yù)見。。

第二，財政經(jīng)濟收益對財政成本的彌補作用明顯，如果忽視政府從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中獲得的收益，這無形中將夸大財政成本，夸大政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中所承擔(dān)的財政壓力。因此，考慮財政經(jīng)濟收益以彌補財政成本能較為客觀地核算實際財政成本以衡量政府所面臨的責(zé)任和壓力。

第三，關(guān)于政府從城鎮(zhèn)土地的轉(zhuǎn)讓中獲得的人均收益，本文假設(shè)政府愿意從中按5%的比例將其收益用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本彌補，對于這部分的收益分配尚未有明確的補助標(biāo)準(zhǔn)，這完全取決于地方政府如何安排所獲得的土地收益?？梢姡绻岣咄恋剞D(zhuǎn)讓收益中用于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政支出比例，還可以進一步降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政成本。

第四，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并不是“一蹴而就”，是一個長期的投資過程。由于考慮到變量時間段的統(tǒng)一性，本文在測算基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本與公共管理成本時，僅考慮年人均量來衡量當(dāng)期的人均財政成本?，F(xiàn)實中，這樣的財政投入是一個持續(xù)的過程，所需要的財政投入從長期來看遠遠高于本文的測算值。

第五，從云南省與全國的測算結(jié)果對比分析中可以看出，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本與保障性住房建設(shè)成本兩者存在較大差異外（前者高于、后者低于全國平均水平），其余項目的財政成本構(gòu)成基本相似。其中，云南省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本明顯高于全國平均水平，原因可能為地理環(huán)境的特殊性與經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后性共同決定了云南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相對成本較高。

五、結(jié)論及政策建議

在當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題亟待解決的現(xiàn)實需求和政策背景下，本文通過成本—收益模型測算政府在此過程中全面就位需要承擔(dān)的實際財政成本，以分析政府所面臨的財政責(zé)任和壓力，得出如下結(jié)論：

1.在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，政府面臨的主要成本壓力集中于保障性住房建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共管理三個方面，其中，無論是從全國還是云南省情況來看，保障性住房建設(shè)成本占比最大，云南省接近50%，全國高達75.95%；相應(yīng)的，隨遷子女的義務(wù)教育與社會保障的負擔(dān)相對較小，但其重要性不能忽視。此外，值得注意的是，云南省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本遠遠高于全國的平均水平，可能原因在于地理環(huán)境的特殊性與經(jīng)濟發(fā)展水平的滯后性共同決定了云南省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相對成本較高。

2.財政經(jīng)濟收益對財政成本的彌補作用明顯，如果忽視政府從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中獲得的收益，無形中將夸大財政成本，夸大政府在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中所承擔(dān)的財政壓力。因此，考慮財政經(jīng)濟收益以彌補財政成本能較為客觀地核算實際財政成本以衡量政府所面臨的責(zé)任和壓力。

3.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化并非“一蹴而就”，而是一個長期的持續(xù)的投資過程?，F(xiàn)實中，從長期來看，所需要的財政投入遠遠高于本文的測算值。

根據(jù)上述結(jié)論，本文從以下三個方面，提出切實推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程的政策建議：

第一，建立健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中各級政府的成本分擔(dān)機制。具體而言，隨遷子女義務(wù)教育和社會保障公共服務(wù)需求對于全社會范圍內(nèi)的每一位居民都應(yīng)是同等公平的，不存在轄區(qū)差異化和特殊性，因此其成本責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于中央政府。住房保障、城市公共管理這類公共服務(wù)具有需求差異化和特殊性，各轄區(qū)因環(huán)境文化經(jīng)濟因素等差異，對上述公共服務(wù)的需求各不相同，由此這類公共服務(wù)由最為貼近本轄區(qū)居民的轄區(qū)政府提供最有效率，因為如果由遠離轄區(qū)的中央政府負責(zé)，必然存在供給和需求不匹配的資源浪費問題。因此，住房保障、城市公共管理的成本責(zé)任應(yīng)當(dāng)歸屬于地方政府。此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要分類來看：僅屬于轄區(qū)范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成本責(zé)任歸屬于轄區(qū)政府；涉及跨區(qū)域或全國性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成本應(yīng)當(dāng)由中央政府和轄區(qū)政府共同承擔(dān)。

第二，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所創(chuàng)造的社會財富和城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)讓收益中提取并建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化收入基金，確保轄區(qū)政府承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本職責(zé)的資金來源。具體而言，基金提取基礎(chǔ)主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對財政收入的人均貢獻量、政府向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口所在企業(yè)征收的稅收以及城鎮(zhèn)土地出讓收入。上述三類財政收入均含有農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對城市發(fā)展建設(shè)的貢獻，但就當(dāng)前情況而言，這些貢獻并沒有惠及反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，因此，要沿此思路以三類收入中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的貢獻程度為依據(jù)，提取相應(yīng)比例的資金，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化收入基金以彌補成本。

第三，從轉(zhuǎn)移支付制度完善的角度看，一方面，中央要專門針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，加大對地方的專項轉(zhuǎn)移支付力度，并充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本差異等因素構(gòu)建差別化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化專項轉(zhuǎn)移支付體系；另一方面，完善各省省以下轉(zhuǎn)移支付制度，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模、市民化成本以及其對經(jīng)濟財政的貢獻等因素納入到省以下轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計中，激勵縣級政府重視并履行農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)供給職責(zé)。具體而言，首先，從對云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財政成本的測算結(jié)果看，云南省的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本遠遠高于全國的平均水平，這是由轄區(qū)內(nèi)地理環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展水平等因素共同決定的，因此，只有更大限度地獲得上級政府的支持，才能更好、更有效率地為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更好地基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，切實推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。其次，在完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度方面，一是一般性轉(zhuǎn)移支付要突破戶籍制度限制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口充分考慮到分配規(guī)模中，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。二是構(gòu)建專門針對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的專項轉(zhuǎn)移支付體系，合理選取諸如人口流入量等因素，據(jù)此測算專項補助。三是加強地區(qū)間（流入地和流出地）的橫向財政協(xié)調(diào)，提高各級政府提供公共服務(wù)的責(zé)任意識。

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Evaluation and Calculation of Public Fiscal Costs for Citizenization of Agricultural Transfer Population

ZHANG Zhanga，ZHENG Yan-xib，ZHUANG Yong-jieb
（a.Center for Advanced Study of Public Policy；b.School of Public Finance and Management，Yunnan University of Finance and Economics，Kunming Yunnan 650221）

At present，the process of promoting the citizenization of agricultural transfer population in China is particularly urgent.In view of this，the article constructs the cost-benefit calculation model to evaluate and calculate the public fiscal cost of the agricultural transfer population of the whole country and Yunnan province，and draws the following conclusions：⑴The main cost pressures faced by the government focus on three aspects：affordable housing，infrastructure construction and public management.The burden of the children of compulsory education and social security is relatively small.At the same time，the cost of infrastructure construction in Yunnan Province is much higher than the national average level.⑵If we ignore the government’s revenue from the process of citizenization of agricultural transfer population，it will exaggerate pub?lic fiscal costs and pressures.⑶The citizenization of Agricultural transfer population is a continuous investment process.In the long run，the public fiscal investment required in reality may be much higher than the measured value of this paper．

Agricultural transfer population；Citizenization；Public fiscal costs；Evaluation and Calculation．

F812.42

A

10070672（2018）01-0015-08

2017-06-05

云南省哲學(xué)社會科學(xué)研究基地項目“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對策研究——基于財政成本分擔(dān)視角”（JD2014YB12）；云南省應(yīng)用基礎(chǔ)研究計劃項目青年項目“基于‘可攜帶’視角的云南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)供給研究”（2016FD061）；云南省教育廳科學(xué)研究基金重點項目“不同利益主體博弈下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)可攜帶性研究：以云南省為例”（2015Z130）。

張彰，女（傣族），云南普洱人，云南財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心講師，博士，研究方向：財政理論與政策、城市化與公共服務(wù)供給；鄭艷茜，女，山西呂梁人，云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：財政學(xué)；莊勇杰，男，福建漳州人，云南財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：財政學(xué)。