■ 文 / 河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)農(nóng)民合作社研究中心課題組

自《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2007年）實(shí)施以來，中國的農(nóng)民合作社進(jìn)入高速增長階段。河北省是農(nóng)業(yè)大省，2017年第一產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重為9.8%，高于全國平均水平。河北省歷來重視“三農(nóng)”問題，大力扶持合作社的發(fā)展，農(nóng)民合作社數(shù)量迅速增長，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)農(nóng)民合作社研究中心發(fā)布的《河北省農(nóng)民合作社發(fā)展報告（2018）》，集中梳理了河北省農(nóng)民合作社發(fā)展的現(xiàn)狀、問題及政府規(guī)制情況。該報告包括八個部分：

一、河北省農(nóng)民合作社發(fā)展情況

河北省農(nóng)民合作社發(fā)展迅速，呈現(xiàn)五個特點(diǎn)：一是數(shù)量快速增加，吸納成員的能力增強(qiáng)。從2009年—2017年，河北省合作社數(shù)量增長了9.3倍；出資總額增長了16倍。二是種植業(yè)合作社占比最高。2016年，河北省種植業(yè)農(nóng)民合作社占合作社總數(shù)的60.4%。三是縱向一體化趨勢明顯，合作社間的聯(lián)合逐步發(fā)展。2017年底合作社聯(lián)合社達(dá)到1671家。四是合作社示范建設(shè)成效顯著。目前，河北省擁有國家級示范社311家，省級示范社1281家，市級示范社3300多家。五是出現(xiàn)多種形式的股份合作社。包括：土地股份合作社3894家，資金股份合作社4913家，集體資產(chǎn)股份合作社846家，農(nóng)宅股份合作社333家，多元股份合作社4671家。

河北省農(nóng)民合作社發(fā)展中存在著與全國合作社發(fā)展共性的問題，主要體現(xiàn)在四個方面：一是規(guī)模小，實(shí)力弱，深加工能力欠缺。大部分合作社提供生產(chǎn)資料采購服務(wù)等初級合作內(nèi)容，有能力創(chuàng)建品牌、完成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、創(chuàng)新流通模式、從事農(nóng)產(chǎn)品深加工的較少。二是多數(shù)由能人大戶、龍頭企業(yè)、村集體發(fā)起建立，民主制度不完善。合作社事務(wù)缺乏公開性、透明性。財務(wù)制度不規(guī)范，一些合作社甚至沒有按規(guī)定建立賬簿、進(jìn)行會計核算。民主管理流于形式，成員參與不多。三是包括“休眠社”在內(nèi)的“變質(zhì)”合作社現(xiàn)象較為普遍。一些合作社是經(jīng)營主體為了享受政府優(yōu)惠政策而成立，還有些合作社業(yè)務(wù)活動停滯，成為“休眠合作社”或“掛牌合作社”。四是管理水平低，缺乏專業(yè)人才。合作社經(jīng)營管理缺乏專業(yè)人才，開拓能力不足，難以適應(yīng)激烈的市場競爭。

目前，河北乃至中國農(nóng)民合作社發(fā)展出現(xiàn)一些新趨勢：一是合作社專業(yè)化和縱向一體化趨勢并存。合作社服務(wù)功能不斷細(xì)分，出現(xiàn)了農(nóng)機(jī)服務(wù)合作社、作物植保合作社、用水合作社、生產(chǎn)資料購買合作社、營銷合作社等。一些合作社不斷向產(chǎn)前和產(chǎn)后延伸，縱向一體化趨勢逐步加深。二是除第一產(chǎn)業(yè)外，合作社還向二三產(chǎn)業(yè)拓展，表現(xiàn)突出的如鄉(xiāng)村手工業(yè)合作社、鄉(xiāng)村旅游合作社等。三是合作社聯(lián)合社快速發(fā)展。部分合作社已經(jīng)通過同業(yè)聯(lián)合組建聯(lián)合社，覆蓋范圍已從本村本鄉(xiāng)向跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、跨縣域，甚至向跨市、跨省域拓展。四是以地緣為基礎(chǔ)的綜合型合作社開始出現(xiàn)。山西運(yùn)城永濟(jì)蒲韓社區(qū)的綜合農(nóng)協(xié)、湖北建始縣綜合農(nóng)協(xié)試點(diǎn)、浙江瑞安綜合農(nóng)協(xié)“三位一體”模式等都有一定的代表性，河北內(nèi)丘金店新農(nóng)協(xié)試驗(yàn)也有一定影響。

二、河北省股份合作社的發(fā)展

河北省積極支持各類股份合作社的發(fā)展，在全省范圍內(nèi)推廣土地股份合作、資金股份合作、集體股份合作、農(nóng)宅股份合作等四種股份合作模式。目前，影響大、范圍廣的兩類股份合作組織主要是農(nóng)地股份合作社和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革中的社區(qū)股份合作社。

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集約利用，農(nóng)民把承包地的經(jīng)營權(quán)入股成立土地股份合作社，開展規(guī)模經(jīng)營或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給其他承租人經(jīng)營管理，按照“保底收益+按股分紅”模式分配盈利，讓入股農(nóng)戶分享經(jīng)營模式創(chuàng)新和規(guī)模經(jīng)營的紅利，同時降低了經(jīng)營主體的土地流轉(zhuǎn)成本。到2017年底，河北省土地股份合作制經(jīng)濟(jì)組織達(dá)3700多家，入股土地達(dá)960多萬畝，大約占全省耕地面積的1/10。

2017年6月，農(nóng)業(yè)部批準(zhǔn)河北省行唐縣、邢臺市橋西區(qū)、館陶縣、平泉市等4個縣（市、區(qū)）作為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，同年河北省又進(jìn)一步確定了省級試點(diǎn)縣11個，加上早在2015年確定的承德市雙灤區(qū)，河北省16個試點(diǎn)縣（市、區(qū)）先試先行，截至2018年10月，大部分已基本完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改革工作。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善機(jī)制的基礎(chǔ)上，更大范圍的集體經(jīng)濟(jì)股份合作制改革將大面積推行。

河北省的社區(qū)股份合作制改革正在推進(jìn)中，改革中總結(jié)出了一些經(jīng)驗(yàn)，也隱含一些問題。經(jīng)驗(yàn)主要集中在三點(diǎn):一是宣傳到位，學(xué)懂弄通；二是制度先行，留有余地；三是發(fā)動村民廣泛參與。但是，已有的股份合作改革試點(diǎn)中也有一些需要深刻思考的問題，主要包括：用民主程序決定財產(chǎn)歸屬與多數(shù)人對少數(shù)人的剝奪；股份合作制度與家庭承包經(jīng)營的關(guān)系；如何提高集體經(jīng)濟(jì)組織的開放性等。

三、河北省農(nóng)民合作社信用合作的發(fā)展

信用合作是農(nóng)民合作社發(fā)展的重要內(nèi)容。早在2006年，中央1號文件就明確提出引導(dǎo)農(nóng)戶發(fā)展資金互助組織。2008年，黨的十七屆三中全會進(jìn)一步提出允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作。此后，2010年及2012年—2017年共7個中央1號文件都明確提出支持、引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)民資金互助組織發(fā)展?！逗颖笔∞r(nóng)民合作社條例》也做了相關(guān)規(guī)定，極大地促進(jìn)了河北省農(nóng)民合作社信用合作的發(fā)展。

河北省農(nóng)民合作社開展信用合作的主要形式表現(xiàn)為兩種：一種是設(shè)立獨(dú)立的農(nóng)村資金互助組織及資金互助合作社；另一種是依托原有農(nóng)民專業(yè)合作社，為了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營，在專業(yè)合作或產(chǎn)業(yè)合作的基礎(chǔ)上根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)開展信用合作或資金互助，以滿足成員的短期小額信貸資金需求。

河北省唐山市玉田縣承擔(dān)了農(nóng)業(yè)部、銀監(jiān)會“發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織試點(diǎn)”改革試驗(yàn)任務(wù)，其試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)主要有三點(diǎn)：一是實(shí)行“五個統(tǒng)一”，規(guī)范運(yùn)行，即統(tǒng)一軟件、統(tǒng)一資金賬戶及票據(jù)、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一投放資金費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一安全防范設(shè)施。二是堅持“一制四性”，封閉運(yùn)行，即服務(wù)對象“成員制”，服務(wù)宗旨“為農(nóng)性”，辦社性質(zhì)“合作性”，服務(wù)取向“互助性”和服務(wù)范圍“區(qū)域性”。三是開展“月查季審”，全面監(jiān)管。除玉田縣外，各地的試點(diǎn)也積累了很多發(fā)展經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)民合作社開展信用合作過程中還存在著一些不可忽視的問題：一是信用合作資金規(guī)模小、來源少；二是信用合作資金管理不夠規(guī)范；三是信用合作資金缺乏有效監(jiān)管；四是關(guān)于成員內(nèi)部信用合作的法規(guī)不明確。

2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議提請審議的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂草案二審稿中，刪除了有關(guān)合作社成員可以開展內(nèi)部信用合作、進(jìn)行資金互助等活動的表述。合作社信用合作業(yè)務(wù)開展的法律條件還遠(yuǎn)未成熟。

四、河北省農(nóng)民專業(yè)合作社示范社建設(shè)

河北省從2008年就開始合作社示范社的建設(shè)。由于各種原因，合作社示范社也存在經(jīng)營缺乏活力以及運(yùn)作不規(guī)范問題。為保障示范社的規(guī)范運(yùn)行，2013年，農(nóng)業(yè)部、發(fā)改委等9部門頒布了《國家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，開始對國家級示范社展開監(jiān)測。目前，國家級農(nóng)民合作社示范社分別在2015年和2017年進(jìn)行了監(jiān)測，河北省分別有138家和198家示范社監(jiān)測合格。

2014年4月，河北省委農(nóng)工部、省農(nóng)業(yè)廳等聯(lián)合發(fā)布了《河北省農(nóng)民合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，規(guī)范省級示范社的評比和監(jiān)測工作。省級農(nóng)民合作社示范社每兩年評定一次，實(shí)行動態(tài)監(jiān)測，建立淘汰機(jī)制，每兩年重新審核一次，目前這項省級合作社示范社監(jiān)測工作正在開展。

然而，已經(jīng)開展的示范社監(jiān)測也存在一些問題。從示范社評比標(biāo)準(zhǔn)來看，“民主管理”和“社會聲譽(yù)良好”等指標(biāo)表述模糊，無法量化；對出資額、營業(yè)收入、成員數(shù)量等指標(biāo)一刀切，未充分考慮合作社的多樣性和地區(qū)差異；統(tǒng)一購買和銷售等指標(biāo)無法佐證；部分指標(biāo)的導(dǎo)向性缺乏論證，不一定具備“先進(jìn)性”；沒有明確各部分指標(biāo)的權(quán)重，執(zhí)行中彈性很大。從評比過程看，經(jīng)濟(jì)實(shí)力成為唯一重要的評比因素，民主運(yùn)行和財務(wù)管理指標(biāo)被忽視；許多合作社佐證材料不全，被評示范社表述的真實(shí)性有待商榷；示范社名額“達(dá)標(biāo)”要求使得不規(guī)范的合作社也可能入圍。

五、合作社發(fā)展的法律和政策體系

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》是我國合作社發(fā)展的基本法律依據(jù)，配合該法的落實(shí)，中央各部委和地方政府出臺了一系列的政策和文件，共同構(gòu)成了實(shí)施《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的法律和政策體系。其中，最重要的三個法律和法規(guī)文件是《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度（試行）》。同時，歷年中央1號文件中也都有合作社的扶持和規(guī)范政策。

從扶持手段看，政府對合作社的扶持政策包含稅收優(yōu)惠、財政扶持、金融支持、政府向合作社購買涉農(nóng)服務(wù)、人才支持、便捷的注冊登記、支持示范社的發(fā)展等幾個方面。從中央到地方都發(fā)布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)合作社的發(fā)展。

河北省有關(guān)合作社最重要的法律文件是2014年通過的《河北省農(nóng)民合作社條例》，該條例共七章四十四條，主要就農(nóng)民合作社的設(shè)立和運(yùn)行、財務(wù)管理、指導(dǎo)與服務(wù)、扶持與促進(jìn)政策、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范，并在一些方面進(jìn)行了創(chuàng)新。一是使用了農(nóng)民合作社概念，拓展了合作社范圍；二是明確了農(nóng)民合作社及其成員的責(zé)任；三是對農(nóng)民合作社開展信用合作進(jìn)行了規(guī)定；四是規(guī)定了財務(wù)公開的內(nèi)容；五是規(guī)范了國家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為；六是明確了扶持農(nóng)民合作社發(fā)展的相關(guān)舉措。

六、農(nóng)民合作社異化和政府規(guī)制

近年來，伴隨著合作社數(shù)量的快速增長，一些合作社出現(xiàn)了脫離“成員所有、成員控制和成員受益”的規(guī)定性，存在廣泛的“名實(shí)分離”等“異化”現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：一是用土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)等虛構(gòu)合作社的出資；二是用“N個統(tǒng)一”模糊成員參與不夠的現(xiàn)實(shí)；三是模糊“二次返利”的概念；四是混淆成員的邊界；五是混淆領(lǐng)辦企業(yè)、合作社、成員的資產(chǎn)和收入；六是用難以證實(shí)的數(shù)據(jù)夸大合作社的服務(wù)成效。

目前，政府主要從以下幾個方面規(guī)制合作社的發(fā)展：一是通過《農(nóng)民專業(yè)合作社法》強(qiáng)調(diào)合作社“農(nóng)民所有”的本質(zhì)；二是通過《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》規(guī)范合作社的治理結(jié)構(gòu)；三是通過《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度（試行）》規(guī)范合作社財務(wù)制度；四是實(shí)施合作社示范社建設(shè)活動。

雖然政府從立法和示范社建設(shè)兩方面來規(guī)范合作社的發(fā)展，但是普遍的合作社異化對政府規(guī)制政策的有效性提出了質(zhì)疑。目前，農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)制中的問題主要有四個方面：一是合作社立法缺陷在一定程度上導(dǎo)致合作社異化。二是已有法律、制度、章程等落實(shí)困難使合作社異化難以遏制，包括《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》落實(shí)中的問題、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》與實(shí)際運(yùn)行情況“兩張皮”問題以及《農(nóng)民專業(yè)合作社財務(wù)會計制度（試行）》的落實(shí)不盡人意。三是扶持多，規(guī)范少，扶持手段缺乏中立性，財政扶持是最主要的扶持手段，普惠性的金融和稅收手段較弱；針對具體業(yè)務(wù)的扶持多，信息、教育、技術(shù)支持少。四是對已有合作社的監(jiān)測和評價制度尚待完善。

報告的最后還介紹了本次合作社修法的思路和要點(diǎn)，作為背景知識供同行參考。