張建國

重慶地票制度通過指標(biāo)化形式，將農(nóng)村建設(shè)用地跨界轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市區(qū)域，從而使“不動(dòng)產(chǎn)”變成了一種“虛擬動(dòng)產(chǎn)”。中共中央近日發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)”，是否可以被看做是對(duì)重慶地票制度的肯定和推廣呢？

重慶市社會(huì)科學(xué)院座落在CBD（中央商務(wù)區(qū)）林立的江北區(qū)。在長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)帶中，有重慶江北嘴與上海陸家嘴并立的說法。

而重慶江北的CBD主體被規(guī)劃為 “記憶之城”與“未來之城”?！拔磥碇恰敝饕且越鹑?、寫字樓、商業(yè)為主的商務(wù)中心；“記憶之城”則更注重文化，保留老重慶的記憶。重慶市社會(huì)科學(xué)院所在的橋北村270號(hào)處在“記憶之城”的邊緣。這所深藏在嘉陵江大橋下民居群落之中的科研機(jī)構(gòu)，的確也隱藏著一個(gè)觸動(dòng)中國農(nóng)村土地制度改革的濃重記憶。

十年過后，曾任重慶市社會(huì)科學(xué)院城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究所（現(xiàn)更名為“區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究所”）所長(zhǎng)的田代貴已退休在家。鮮為人知的是，2008年春夏之交的一天，時(shí)任重慶市副市長(zhǎng)黃奇帆就是在田代貴的辦公室召集了市政府政策研究室、國土局、產(chǎn)權(quán)交易中心、社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所等相關(guān)方面的幾位領(lǐng)導(dǎo)和專家，開始設(shè)計(jì)和制定地票制度。

“當(dāng)然，地票制度的總體思路主要是來自黃市長(zhǎng)，他被人稱為金融市長(zhǎng)，非常熟悉城鄉(xiāng)土地配置機(jī)制與過程，因而有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新?！倍嗄旰螅锎F回憶起往事，依然能清晰記得點(diǎn)滴細(xì)節(jié)。

而據(jù)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁回憶，2007年，時(shí)任重慶市委書記汪洋離渝赴粵之前，把設(shè)計(jì)重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的任務(wù)批給了時(shí)任常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆。自此，地球上從來沒有過的地票制度，開始了它的今生前世。

被倒逼出來的“地票”

如今談及地票制度，不管是重慶市農(nóng)村土地交易所提供的資料，還是田代貴，亦或是其他研究重慶地票制度的相關(guān)人士，都將這一制度簡(jiǎn)稱為“地票”，并且都會(huì)從2007年6月國家批準(zhǔn)重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)這一宏大政策背景說起。

在周其仁看來，重慶能獨(dú)創(chuàng)出地票，其實(shí)與重慶這個(gè)直轄市所具有的特殊性是分不開的。有觀察者總結(jié)重慶具有的名片應(yīng)該“最中國”，如果從廣袤的農(nóng)村和艱難的社會(huì)轉(zhuǎn)型上來看的確是如此。1997年，重慶成為第四個(gè)直轄市，隨后萬縣、黔江、涪陵以及五個(gè)少數(shù)民族自治縣（這些地方都曾是川東最貧困的地區(qū)），被劃進(jìn)重慶區(qū)域，這座山城一夜間變成了人口最多的直轄市，3000萬的人口數(shù)量是國內(nèi)另外三個(gè)直轄市人口總數(shù)的75%，而其中更有2000萬的農(nóng)村人口。

按照全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少，但耕地不僅不會(huì)減少，還會(huì)有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地約100平方米，農(nóng)村則在200-300平方米左右，農(nóng)村人均用地量約為城鎮(zhèn)的2.5倍。理論上講，一個(gè)農(nóng)村居民進(jìn)城后，可節(jié)約用地150平方米左右，如果將其復(fù)墾，耕地必然增加。但我國城鎮(zhèn)化卻顯現(xiàn)出“異化”特征，2000-2011年，全國1.33億農(nóng)民進(jìn)城，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，但農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了3045萬畝。耕地年均減少約1000萬畝，直逼18億畝耕地紅線。

山城重慶，是這一“異化”現(xiàn)象表現(xiàn)最突出的城市。有一組數(shù)據(jù)足以反映出重慶當(dāng)時(shí)的情況：從1997年重慶設(shè)立直轄市到2009年，重慶市農(nóng)村戶籍人口減少5%、常住人口減少31%，而同期農(nóng)村戶籍人口人均建設(shè)用地由148平方米上升到156平方米，增長(zhǎng)5.4%；常住人口人均建設(shè)用地由183平方米上升至262平方米，增長(zhǎng)43%。用周其仁的話來說：“奇了怪了，城市人增地增，農(nóng)村人減地也增，城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，兩端一起擠占耕地，如此的城鎮(zhèn)化如何持續(xù)？”

出現(xiàn)這一問題，癥結(jié)在于城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地除非國家征收，不得轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。農(nóng)民進(jìn)城后，留在農(nóng)村的建設(shè)用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設(shè)用地。這樣的“兩頭占地”，導(dǎo)致城市建設(shè)用地剛性增加，農(nóng)村建設(shè)用地閑置。城市建設(shè)用地剛性增加是以減少農(nóng)用耕地為前提的。因而，耕地保護(hù)陷入了只減難增的局面。

2005年前后，重慶的城市建設(shè)進(jìn)入高速井噴式發(fā)展時(shí)期，有人曾形容道：這座曾經(jīng)的“中國最大農(nóng)村”的夜景眼看著亮了起來，從長(zhǎng)江南岸俯瞰高樓最為密集的渝中半島，有時(shí)候會(huì)產(chǎn)生浦東、維港甚至曼哈頓的錯(cuò)覺。因而，這個(gè)時(shí)期重慶，城市化進(jìn)程受制于城鄉(xiāng)二元體制制約影響大于任何一個(gè)地方，大量農(nóng)村人口涌入城市，不僅沒有將自己的建設(shè)用地帶到城市，反而需要城市提供他們的建設(shè)用地。田代貴說：“地票制度實(shí)質(zhì)解決的是一個(gè)建設(shè)用地資格空間轉(zhuǎn)移的問題，也就是如何將進(jìn)城農(nóng)民的建設(shè)用地資格轉(zhuǎn)移到城市里來。”

1990年代，原國務(wù)院體改辦副主任李劍閣說：一個(gè)最重要的經(jīng)驗(yàn)是，改革從來都是被逼出來的。田代貴也認(rèn)為，重慶地票改革制度的出臺(tái)，完全是被倒逼出來的。

黃奇帆曾撰文指出，由于我國農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)了“人人有份、戶戶無權(quán)”的狀況，土地產(chǎn)權(quán)很難“動(dòng)”得起來。城鄉(xiāng)要素不流動(dòng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)缺乏制度通道，成為制約農(nóng)村土地改革的一個(gè)重要問題。

其實(shí)，為了解決城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，從2000年開始到2004年，國土資源部已經(jīng)嘗試在一些地方推行“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。重慶也是這一政策的試點(diǎn)地區(qū)之一。但不得不承認(rèn)，同樣的政策，落地在不同的地方，就會(huì)產(chǎn)生不同的效果。也許是受制于“山城”狹窄逼仄地域環(huán)境的影響，重慶人總是會(huì)有與眾不同的創(chuàng)新出現(xiàn)。

“有了增減掛鉤政策，重慶大可依托行政之手，收縮農(nóng)村版圖，擴(kuò)張城鎮(zhèn)面積。不過，這個(gè)在我國所有直轄市里農(nóng)村、農(nóng)民占比最大的西南中心城市，還有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新，更多利用市場(chǎng)之手，在城鄉(xiāng)土地配置機(jī)制方面有所突破?！痹谥芷淙士磥恚褐貞c城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方案，出于“掛鉤”又遠(yuǎn)勝“掛鉤”。

重慶土地交易所提供的資料確認(rèn)：地票制度改革是以耕地占補(bǔ)平衡制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為制度基礎(chǔ)。而據(jù)地票制度設(shè)計(jì)者之一的田代貴介紹，這個(gè)制度最初的設(shè)計(jì)思路是：以耕地保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值為目標(biāo)，建立市場(chǎng)化復(fù)墾激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標(biāo)在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場(chǎng)公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。

獨(dú)一無二的農(nóng)村土地交易所

百度地圖顯示，重慶農(nóng)村土地交易所位于重慶最繁華的解放碑附近的產(chǎn)權(quán)交易大樓中。但筆者來到這里，大樓管理人員拿出了一份遷址公告，今年3月5日，重慶農(nóng)村土地交易所已搬遷到了江北嘴金融城新址辦公。

近些年，因?yàn)榭蒲许?xiàng)目與研究課題的原因，田代貴在全國很多省市做過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)，全國有些省份也在陸續(xù)學(xué)習(xí)重慶地票制度，進(jìn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的改革?！暗?，這些省市的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)交易，基本都是在產(chǎn)權(quán)交易所完成，全國目前只有重慶成立了專門的農(nóng)村土地交易所?！碧锎F說。

重慶農(nóng)村土地交易所的成立很具有特殊性。2009年1月26日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，其中明確要求：設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)。

其實(shí)，業(yè)內(nèi)人士都知道，國務(wù)院這個(gè)文件，是在重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度先改先行已經(jīng)成熟的基礎(chǔ)上頒發(fā)的。據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示，2007年6月，國家批準(zhǔn)重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在城鎮(zhèn)化過程中要實(shí)現(xiàn)人、地有效聯(lián)動(dòng)。在國土資源部、國家發(fā)改委等部委幫助指導(dǎo)下，重慶市將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)聚焦于農(nóng)村建設(shè)用地的盤活利用，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，開展地票交易試點(diǎn)，用市場(chǎng)化方式探索農(nóng)村土地價(jià)格、優(yōu)化土地資源配置的構(gòu)想。2008年7月底，重慶市報(bào)送到國務(wù)院有關(guān)部委的綜改方案中，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立農(nóng)村土地交易所的專項(xiàng)方案，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場(chǎng)。重慶方面希望在不違反國家土地用途管制、不利用集體建設(shè)用地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的前提下，使農(nóng)村建設(shè)用地和耕地、林地等通過各種形式“流轉(zhuǎn)”。該方案得到國家層面的支持。

2008年10月，重慶市人民政府批復(fù)并批準(zhǔn)成立農(nóng)村土地交易所。同年12月4日，時(shí)任重慶市市長(zhǎng)王鴻舉、國土資源部副部長(zhǎng)鹿心社為重慶市農(nóng)村土地交易所授牌。

可見，重慶農(nóng)村土地交易所從成立的那天起，就被賦予了率先探索完善配套政策法規(guī)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)試驗(yàn)的任務(wù)。

轉(zhuǎn)眼十年過去，重慶農(nóng)村土地交易所對(duì)賦予的任務(wù)完成情況又如何呢？

重慶農(nóng)村土地交易所發(fā)展研究部的楊皋伶部長(zhǎng)介紹說，十年間，重慶地票改革恪守了土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，契合了新型城鎮(zhèn)化人地協(xié)同的要求，強(qiáng)力助推脫貧攻堅(jiān)，在促進(jìn)耕地保護(hù)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和助農(nóng)增收等方面發(fā)揮了積極作用。地票改革在國家層面得到肯定和認(rèn)可。

據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示，地票70%以上來源于渝東北、渝東南地區(qū)。95%以上使用落在了重慶主城和渝西地區(qū)，實(shí)現(xiàn)了“遠(yuǎn)距離、大范圍”的反哺機(jī)制。地票規(guī)定統(tǒng)一在重慶農(nóng)村土地交易所交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鄉(xiāng)法人、自然人及其他組織，均可在重慶農(nóng)村土地交易所參與地票交易。采取掛牌和拍賣兩種方式交易，當(dāng)供給充裕無競(jìng)爭(zhēng)時(shí)實(shí)行掛牌交易，供不應(yīng)求時(shí)則開展拍賣，交易過程公開透明。截至2018年6月底，重慶市累計(jì)交易地票26.11萬畝、510.98億元。

在率先探索完善配套政策法規(guī)方面，楊皋伶承認(rèn)，地票是一個(gè)逐漸探索和彌補(bǔ)不足的過程。從2014年開始，國務(wù)院和重慶市政府先后下發(fā)了多個(gè)文件，不斷規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)建設(shè)。2016年1月1日，《重慶地票管理辦法》正式實(shí)行，完成了政策法規(guī)方面的探索。自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價(jià)款直撥、依規(guī)使用，是《重慶地票管理辦法》的核心內(nèi)容。

讓農(nóng)民通過集體土地獲得財(cái)產(chǎn)性收益

位于渝西南的江津區(qū)屬于重慶市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的地區(qū)。距離重慶市有近兩個(gè)小時(shí)車程的李市鎮(zhèn)孔目村村民并不知道自己居住的這個(gè)小村子，這些年被外界稱為“地票第一村”。2008年，重慶市在江津區(qū)李市鎮(zhèn)復(fù)墾了3000多農(nóng)戶的宅基地，產(chǎn)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為3600畝，孔目村32戶農(nóng)民宅基地復(fù)墾了58.6畝。

2008年12月6日，中國歷史上第一張地票08001號(hào)，由民營企業(yè)重慶玉豪龍實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司以2560萬元競(jìng)得，這張地票的建設(shè)用地指標(biāo)主要產(chǎn)生在孔目村。

對(duì)于眾多媒體賦予孔目村這樣的“符號(hào)”，重慶市農(nóng)村土地交易所并不認(rèn)同。楊皋伶覺得，孔目村只是2008年第一批開展了地票改革的村子之一，并沒有任何特殊性可言。

孔目村的村民們幾乎沒人知道“地票”，但只要問及2008年有村民舊房屋被復(fù)墾，很多人都知道，因?yàn)楫?dāng)時(shí)有村民一下子拿到了10萬元的費(fèi)用，讓全村的人記憶猶新。

村民屈小亞就是受益者之一，他家被復(fù)墾的宅基地就在村委會(huì)小樓的對(duì)面，這一畝多復(fù)墾后的耕地兩年前被他栽種上了花椒樹，一年能收入上萬元。屈小亞似乎在刻意模糊著這筆費(fèi)用，因?yàn)?008年之后，孔目村及附近村子的村民們?cè)贈(zèng)]能有這樣的機(jī)會(huì)，這讓很多村民抱怨不已。這也是屈小亞含糊其辭地不愿說清具體數(shù)字的原因。

楊皋伶說，江津區(qū)的地票工作這十年中一直在推進(jìn)中，但是因?yàn)槿杏薪y(tǒng)一計(jì)劃安排，要統(tǒng)籌兼顧，特別是要照顧渝東北、渝東南貧因地區(qū)，江津區(qū)的地票推廣工作因此就放緩了腳步。

這樣的情況在田代貴這樣的長(zhǎng)期觀察者看來，恰恰是地票最積極的一面。“在江津區(qū)這樣的地方，農(nóng)民都趨之若鶩，想想奉節(jié)、巫山這樣的渝東貧困山區(qū)，地票更是解決了邊遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)民的收益?！?/p>

田代貴的姐弟還生活在四川老家的農(nóng)村，他深有體會(huì)地說，農(nóng)村宅基地都很大，但一點(diǎn)也不值錢。“我姐姐一幢大瓦房，是多年的老宅子，她想出售，同村村民只給5000元錢。”在他看來，川渝地區(qū)的情況基本類同，邊遠(yuǎn)農(nóng)村的宅基地，在沒有地票之前，根本不會(huì)給農(nóng)民帶來收入。有了地票后，一畝土地收益在20萬元左右，農(nóng)民除了支付3萬多元的復(fù)墾成本，農(nóng)村土地交易所將凈收益完全返還回去，農(nóng)民得到凈收益的85%，村集體得到凈收益15%。“平均一戶農(nóng)民能拿到八九萬元，這對(duì)貧困戶意義太大了。我們重慶渝東地區(qū)的高山生態(tài)移民搬遷就指靠地票收益?！?/p>

有人質(zhì)疑地票制度的可操作性，田代貴覺得這種質(zhì)疑聲很不可思議：“其實(shí)國土資源部和國土規(guī)劃院的專家也認(rèn)為，只有重慶的地票制度是實(shí)實(shí)在在讓占補(bǔ)平衡落地了?！?/p>

田代貴認(rèn)為，專家們之所以能給重慶地票制度這么高的評(píng)價(jià)，完全是因?yàn)榈仄睂?shí)施的三個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)保證了這項(xiàng)制度的完善。重慶市農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示：地票具有新增建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)、建設(shè)用地規(guī)劃空間指標(biāo)功能，是將三項(xiàng)指標(biāo)打捆進(jìn)行交易。首先是復(fù)墾，以規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程為指導(dǎo)，在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意的前提下，對(duì)土地利用總體規(guī)劃確定的擴(kuò)展邊界以外的農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)施復(fù)墾。復(fù)墾完成后，由土地管理部門會(huì)同農(nóng)業(yè)、水利等部門，對(duì)復(fù)墾產(chǎn)生的耕地從質(zhì)量和數(shù)量?jī)蓚€(gè)方面驗(yàn)收把關(guān)，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，作為地票來源。其次是交易，地票由重慶農(nóng)村土地交易所組織公開交易，具有獨(dú)立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與購買。交易完成后對(duì)購得者發(fā)給地票證書。最后是使用，購得地票的主體選取符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票申請(qǐng)辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，國土部門按規(guī)定組織供地。

田代貴覺得，地票運(yùn)行按照“先造地、后用地”的程序，以復(fù)墾補(bǔ)充耕地作為城市建設(shè)占用耕地的硬性前置條件，體現(xiàn)為盤活建設(shè)用地存量，更有利于落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度?！皬?fù)墾后的土地是按1∶0.7的系數(shù)打折，復(fù)墾一畝我們只計(jì)0.7分，為什么呢？是要留有余地，這樣才能保證土地的數(shù)量和質(zhì)量，保證復(fù)墾的土地不減少?！币簿褪钦f，農(nóng)村閑置的宅基地95%以上面積復(fù)墾為耕地，而地票使用所占耕地僅63%左右，地票落地后平均可“節(jié)余”32%的耕地，使得重慶在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，耕地?cái)?shù)量不降反增。

為避免出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，重慶還實(shí)施補(bǔ)充耕地等級(jí)折算、地力培肥等方式加以彌補(bǔ)。同時(shí)還細(xì)化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確農(nóng)用地分等定級(jí)和產(chǎn)能核算標(biāo)準(zhǔn)，建立地票生成與落地過程中數(shù)量和質(zhì)量的對(duì)應(yīng)關(guān)系，更好地保障補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

田代貴認(rèn)為，地票最有意義的一面，是讓中國農(nóng)民第一次有了財(cái)政性收益。“因?yàn)榈仄钡馁徺I者在購買建設(shè)用地指標(biāo)的時(shí)候，包含了從農(nóng)民手中購置土地均價(jià)的這20萬元費(fèi)用。地方政府的土地財(cái)政收入是要將這筆費(fèi)用減扣的。這樣一來，雖然犧牲了地方政府部分土地財(cái)政，卻讓農(nóng)民有了財(cái)政性收益。”這就實(shí)現(xiàn)了地票制度最初設(shè)計(jì)的地票本質(zhì)：城市反哺農(nóng)村，給農(nóng)民創(chuàng)收。

地票制度再創(chuàng)新

6月25日是第28個(gè)全國土地日。重慶市國土房管局在今年這個(gè)土地日來臨之前，聯(lián)合農(nóng)業(yè)委員會(huì)、環(huán)保局、林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》。楊皋伶說，這是地票制度的再創(chuàng)新。

這份《意見》的主要內(nèi)容，是拓展完善了地票功能，在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，依照“生態(tài)優(yōu)先、實(shí)事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林”的原則復(fù)墾，無論復(fù)墾為耕地或形成宜林宜草地，驗(yàn)收合格都可按規(guī)定申請(qǐng)地票交易。

地票功能的這個(gè)創(chuàng)新，對(duì)于渝東北奉節(jié)縣永樂鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，可謂從天而降的喜訊。

永樂鎮(zhèn)附近村子的農(nóng)民居住分散，且屬于退耕還林區(qū)域。這些年，各村村民陸續(xù)離開交通不便的山中老宅，搬遷到永樂鎮(zhèn)居住。前兩年，很多村民了解到地票制度，向當(dāng)?shù)卣岢鰪?fù)墾，但當(dāng)時(shí)受制于地票制度規(guī)定的必須復(fù)墾成為耕地的要求，這里的宅基地因?yàn)槎疾灰藦?fù)墾為耕地，一直無法享受地票收益。

“這種情況長(zhǎng)期普遍存在于整個(gè)渝東地區(qū)。國土房管局曾就這種情況提出諸多改革意見，并征集了多方面意見和建議后，確定了以地票助推脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興和田園綠化等，于是就有了這個(gè)創(chuàng)新決策?！睏罡蘖娼榻B說。

今年年初，奉節(jié)縣國土房管局申請(qǐng)了首批拓展地票生態(tài)功能的試點(diǎn)交易，共7個(gè)項(xiàng)目。按照宜林則林的原則，奉節(jié)縣將永樂鎮(zhèn)附近幾個(gè)村子棄用的宅基地納入復(fù)墾范圍并進(jìn)行復(fù)墾，然后在農(nóng)村土地交易所上市交易。目前奉節(jié)縣一共復(fù)墾宜林宜草地面積384畝，預(yù)計(jì)可獲得地票價(jià)款7000多萬元。

永樂鎮(zhèn)周邊被納入復(fù)墾范圍的農(nóng)民很多都是貧困戶，有了這筆地票收入，對(duì)他們來說無疑是久旱逢甘霖。依據(jù)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進(jìn)生態(tài)修復(fù)的意見》，生態(tài)修復(fù)要切實(shí)保障權(quán)利人權(quán)益不受損害。復(fù)墾為耕地或宜林宜草地等其他農(nóng)用地，仍按現(xiàn)行每畝18.6萬元的地票交易掛牌價(jià)格及《重慶市地票管理辦法》規(guī)定價(jià)款分配比例進(jìn)行分配。同時(shí)還明確復(fù)墾為宜林宜草地等其他農(nóng)用地的重點(diǎn)區(qū)域，包括地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、林區(qū)、已退耕還林區(qū)域、25度以上坡耕地、重要飲用水水源保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。

據(jù)楊皋伶介紹，為了確保地票創(chuàng)新改革穩(wěn)妥有序推進(jìn)，今年根據(jù)各區(qū)縣復(fù)墾存量、資源稟賦與脫貧攻堅(jiān)任務(wù)等情況，選取了巫溪、城口、酉陽、彭水、奉節(jié)、巫山6個(gè)縣試點(diǎn)。2019年后逐步向其他區(qū)縣推開。

從地票產(chǎn)生的第一天起，重慶市的每一次探索與實(shí)踐，其實(shí)都被媒體與政策研究者緊盯不放。田代貴說，最早的時(shí)候，地票被質(zhì)疑最多的一個(gè)問題是操作缺乏透明度。而后來表明，實(shí)際上造成這種誤解的很多原因，是農(nóng)民分不清地票與復(fù)墾、增減掛鉤這三種制度的區(qū)別。

地票發(fā)展到五年左右的階段，又被農(nóng)民質(zhì)疑土地復(fù)墾周期長(zhǎng)、地票價(jià)款兌付慢。楊皋伶說，地票交易畢竟屬于市場(chǎng)行為，有一定的不可控性。為此近些年來，重慶市國土房管局根據(jù)建設(shè)用地需求，每年下發(fā)地票復(fù)墾的宏觀調(diào)控指標(biāo)，這樣一來，工作流程減至20個(gè)，復(fù)墾和地票交易周期從603天縮短至307天。

十年的發(fā)展過程中，重慶地票還發(fā)展成為有價(jià)證券，可用作融資質(zhì)押物，并為農(nóng)房貸款的資產(chǎn)抵押評(píng)估提供現(xiàn)實(shí)參照系。據(jù)重慶市農(nóng)村土地交易所提供的數(shù)據(jù)顯示：截至目前，重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押貸款授信額度達(dá)133億元，農(nóng)房抵押融資245億元。而且增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施及其他農(nóng)村房屋處置中也逐漸以地票價(jià)格為參照，更好地保障了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

地票制度還引導(dǎo)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革不斷深化。地票改革讓農(nóng)民成為農(nóng)村土地市場(chǎng)的主體，引導(dǎo)農(nóng)民逐步樹立起土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值觀念。從地票改革試驗(yàn)來看，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地的利用和管理觀念發(fā)生了很大變化，更加重視權(quán)證辦理，更加珍惜農(nóng)村土地房屋財(cái)產(chǎn)，更加注重對(duì)集體內(nèi)其他成員使用宅基地的監(jiān)督。農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的重視，也反過來促使政府進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地審批管理，以精細(xì)化為目標(biāo)加強(qiáng)農(nóng)村土地權(quán)籍管理，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為指導(dǎo)加快推進(jìn)農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制，不斷深化、推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

從2016年開始，為了進(jìn)一步盤活農(nóng)村土地資源，幫助農(nóng)民脫貧致富，重慶市農(nóng)村土地交易所在很多有著傳統(tǒng)古老民宅卻不適宜地票交易的區(qū)域又拓展了一項(xiàng)新業(yè)務(wù)，即開展巴渝民宿的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)。通過網(wǎng)站、APP等平臺(tái)，向公眾提供民宿房源發(fā)布、預(yù)定、資金結(jié)算等功能，實(shí)現(xiàn)了文化與美麗鄉(xiāng)村、民宿旅游的深度融合。這一舉措，從一定程度上也引導(dǎo)了農(nóng)民保護(hù)傳統(tǒng)古村落民宅的理念。

地票制度可以復(fù)制嗎？

對(duì)于地票制度可不可以在全國復(fù)制的問題，田代貴認(rèn)為，重慶的地票已經(jīng)形成標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品，特別是證券化、標(biāo)準(zhǔn)化后，是可以在全國推廣的?！坝泻芏鄬W(xué)者觀點(diǎn)也與我一樣，覺得應(yīng)當(dāng)把重慶地票制度推廣到全國的市場(chǎng)?！?/p>

重慶地票制度產(chǎn)生后不久，同樣作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)的成都，也在2010年嘗試重慶的經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)了“地票交易”。 應(yīng)當(dāng)說，成都的地票制度步子邁得更大了一步，國有土地招拍掛規(guī)定“持票準(zhǔn)入”的交易流程：要想拿地，先要有票；要有票，要么整理土地，要么拍賣地票，要么通過繳納保證金獲得。

2010年11月，成都要繳納保證金獲取地票的方式取消，于是出現(xiàn)地產(chǎn)商為獲取地票不惜重金拍得地票。2010年12月17日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的第二次地票拍賣，2000畝建設(shè)用地指標(biāo)， 100多家開發(fā)商從起始價(jià)每畝15萬一路飚高到92萬，平均每畝72萬元。與第一次土地拍賣價(jià)相對(duì)比，指標(biāo)的價(jià)格就相當(dāng)于土地成本的至少三分之一。

就在地票搶拍后的一周，國土資源部調(diào)研組巡視員對(duì)成都地票交易制度以及農(nóng)村土地綜合整治機(jī)制進(jìn)行調(diào)研。10天之后，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)出公告，暫停原計(jì)劃于第二天開拍的3000畝地票拍賣。

2011年4月13日，成都市國土局發(fā)布了新的《關(guān)于完善建設(shè)用地指標(biāo)交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治的實(shí)施意見》，意味著地票交易重啟?！俺肿C準(zhǔn)入”變成“持證準(zhǔn)用”，是修正后的交易規(guī)則與之前最大的區(qū)別。新規(guī)還給不同區(qū)域不同屬性的土地安排了對(duì)應(yīng)的地票取得方式，2011年的新價(jià)格為每畝18萬元。

與重慶地票可以直接抵扣土地拍賣后的一部分稅費(fèi)成本不同，成都的地票費(fèi)用并不退回，而是把土地招拍掛的起拍價(jià)下調(diào)30%。

2016年12月，河南省也推出地票制度“復(fù)墾券”，以此破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)掣肘問題。鄭州市內(nèi)五區(qū)和鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)、鄭州高新區(qū)成為首批復(fù)墾券試驗(yàn)田，涉及土地6148.59畝。

近年來，田代貴接觸了很多國家各部委、各省市來渝考察地票的學(xué)者，讓他印象最深的是上海來的專家學(xué)者。上海學(xué)者提出：重慶的地票，有些價(jià)格太低了，上海完全可以以每畝80萬到100萬元來買重慶的地票。這對(duì)田代貴觸動(dòng)很大，他覺得國家層面可以使用地票形式，進(jìn)行東西中部建設(shè)用地指標(biāo)的統(tǒng)一調(diào)控。“這樣一來，東部發(fā)達(dá)地區(qū)有了急需的建設(shè)用地指標(biāo)，中西部可以騰出地票來，通過市場(chǎng)價(jià)格取得收益，國家又能按嚴(yán)格的驗(yàn)收程序保證實(shí)實(shí)在在的復(fù)墾，何樂不為？”

今年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》。按這個(gè)《通知》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)補(bǔ)充耕地由國家統(tǒng)籌的省、直轄市，應(yīng)繳納跨省域補(bǔ)充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準(zhǔn)價(jià)，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價(jià)，以基準(zhǔn)價(jià)和產(chǎn)能價(jià)之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)確定跨省域補(bǔ)充耕地資金收取標(biāo)準(zhǔn)。其中基準(zhǔn)價(jià)每畝10萬元，其中水田每畝20萬元。產(chǎn)能價(jià)根據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬元。而且根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為五檔。

西部地區(qū)的重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海，都被確定在五檔區(qū)，系數(shù)為0.5。這個(gè)可以解讀為：“買地”費(fèi)=（耕地基準(zhǔn)價(jià)+糧食產(chǎn)能價(jià)）×省份調(diào)節(jié)系數(shù)（系數(shù)由區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平而定）。上海如果要“買地”，假設(shè)該地為水田，畝產(chǎn)1000公斤，那么費(fèi)用=（200000+20000×10）×2=800000元/畝，也就是每平方米1200元。相比上海的地價(jià)，這個(gè)價(jià)格并不算很高。

《通知》還規(guī)定：辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑，是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。也就是說，只有西藏、四川藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州和深度貧困縣用不掉的城鄉(xiāng)建設(shè)用地才能經(jīng)由國家統(tǒng)籌“賣給”別的省，并不是每個(gè)省都可以任性賣地。

很多專家學(xué)者認(rèn)為，這些政策其實(shí)就是借鑒了重慶地票制度，實(shí)質(zhì)上就是重慶地票制度在全國的推廣。這項(xiàng)制度既解決了東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地不足可能會(huì)導(dǎo)致的發(fā)展乏力狀況，也能解決中西部貧困地區(qū)沒有資金發(fā)展的問題，真正實(shí)現(xiàn)“先富帶動(dòng)后富”。而“耕地”和“建設(shè)用地”具備了流動(dòng)性，在一定程度上可以緩解土地資源供給和人口資源分布不均衡矛盾。

而據(jù)楊皋伶透露，按照國務(wù)院這個(gè)《通知》下發(fā)的計(jì)劃，重慶今年大概會(huì)有40萬畝地票被調(diào)出。

近日，中共中央發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)”，這是否可以被看做是對(duì)重慶地票制度的肯定和推廣呢？