□浙江省發(fā)展和改革委員會(huì)副巡視員 周丹

舟山15年來發(fā)生了翻天覆地的變化，舊貌換新顏，昔日的海島小城鎮(zhèn)正在變成現(xiàn)代化的海上花園城市。在調(diào)研中也感到，舟山在“多規(guī)合一”規(guī)劃、自由貿(mào)易港創(chuàng)建、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展旅游業(yè)、加強(qiáng)人才工作等方面還有一些困惑的難點(diǎn)問題亟待破解，需要進(jìn)一步深化研究，綜合施策

前一階段，委里安排我去舟山兩次調(diào)研，前后6天。我2001年10月至2003年3月曾在舟山下派鍛煉，任市政府副秘書長(zhǎng)。隨后的15年里雖多次去舟山，但都是來去匆匆。這兩次去舟山時(shí)間相對(duì)集中，也是比較深入的蹲點(diǎn)調(diào)研。

當(dāng)車經(jīng)舟山大陸聯(lián)島工程的跨海大橋駛?cè)胫凵奖緧u時(shí)，往事歷歷在目。記得2003年1月，時(shí)任浙江省委書記習(xí)近平同志第一次到舟山調(diào)研，他滿懷深情地說：“我在福建工作了18年，平潭島曾經(jīng)是我的聯(lián)系點(diǎn)，對(duì)海島、海洋有深厚的感情，開發(fā)海島、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)是我長(zhǎng)期致力于的重點(diǎn)工作?！痹谡憬ぷ髌陂g，習(xí)書記先后13次到舟山調(diào)研指導(dǎo)工作。2015年5月25日，習(xí)近平總書記到浙江考察調(diào)研，首站就是舟山?？梢哉f，15年來舟山的快速發(fā)展，就是在習(xí)近平總書記的關(guān)心、關(guān)懷和“八八戰(zhàn)略”指引下取得的。

在舟山的6天，先后到中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、中國(guó)（舟山）海洋科學(xué)城、舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心、魚山島綠色石化基地、朱家尖波音航空產(chǎn)業(yè)園、舟山文化博覽園等實(shí)地調(diào)研，參加不同層次的座談會(huì)，走訪干部、工人和漁農(nóng)民。我深切地感受到，舟山15年來發(fā)生了翻天覆地的變化，舊貌換新顏，昔日的海島小城鎮(zhèn)正在變成現(xiàn)代化的海上花園城市。在調(diào)研中也感到，舟山在改革發(fā)展中還有一些難點(diǎn)問題亟待破解，需要進(jìn)一步深化研究，綜合施策。

如何編制真正的“多規(guī)合一”規(guī)劃

舟山市政府的同志告訴我們，這幾年市里編制了不少規(guī)劃。舟山群島新區(qū)獲批時(shí)編制了總體規(guī)劃，中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心等國(guó)家試點(diǎn)也都編制了相應(yīng)的規(guī)劃方案。前幾年，編制的“十三五”規(guī)劃包括規(guī)劃綱要、專項(xiàng)規(guī)劃和縣區(qū)規(guī)劃，還編制了海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，海洋功能區(qū)劃也進(jìn)行了修訂。雖然各類規(guī)劃很多，但實(shí)施中不協(xié)調(diào)的問題還不少，缺乏一個(gè)能夠統(tǒng)籌各類規(guī)劃、真正“多規(guī)合一”、操作性強(qiáng)的綜合規(guī)劃。

從國(guó)內(nèi)外規(guī)劃工作的實(shí)踐看，海島規(guī)劃不同于大陸的規(guī)劃。海島陸域面積小，空間尺度也小，各類要素相對(duì)集聚，不需要像陸域一樣編制各類多種規(guī)劃。前幾年，我到新加坡研修培訓(xùn)，他們的規(guī)劃種類很少，但前期研究做得很深很細(xì)，規(guī)劃編制經(jīng)過各方面的充分協(xié)商，既管長(zhǎng)遠(yuǎn)又注重當(dāng)前，可操作性和實(shí)效性都很強(qiáng)，值得學(xué)習(xí)和借鑒。

像舟山這樣的群島，可以突破現(xiàn)行的規(guī)劃體系，編制一個(gè)集發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃和其他各類規(guī)劃于一體的“多規(guī)合一”規(guī)劃，真正形成一張綜合性的發(fā)展“藍(lán)圖”。在規(guī)劃編制中要切實(shí)把握好四個(gè)方面：一是注重陸海聯(lián)動(dòng)發(fā)展。把海島資源與海洋資源有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)陸海產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動(dòng)建設(shè)、資源要素聯(lián)動(dòng)配置。二是強(qiáng)化規(guī)劃的約束性。要明確限制、禁止發(fā)展的領(lǐng)域和范圍，制定產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目準(zhǔn)入目錄和清單，規(guī)定總量控制和單耗標(biāo)準(zhǔn)，通過規(guī)劃進(jìn)一步規(guī)范和管理發(fā)展。三是規(guī)劃一定要“留白”。不能把所有空間都填滿，要給今后新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新項(xiàng)目、新業(yè)態(tài)的發(fā)展留有空間，為未來新生事物成長(zhǎng)留有余地。四是推進(jìn)“數(shù)字規(guī)劃”建設(shè)。按照數(shù)字化轉(zhuǎn)型的要求，充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，采用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、3S技術(shù)、系統(tǒng)工程、人工智能等技術(shù)和手段，提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和可行性，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)控和管理。

積極探索建立舟山自由貿(mào)易港

調(diào)研期間，大家熱議最多的還是舟山自由貿(mào)易港。在舟山建立自由貿(mào)易港具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)和條件。從歷史上看，自16世紀(jì)新航線開辟后，舟山群島在中西交往中逐漸成為一個(gè)繁榮的國(guó)際貿(mào)易口岸。1842年《南京條約》簽訂時(shí)，英國(guó)想用香港換取舟山本島，當(dāng)時(shí)清政府沒有答應(yīng)，足以說明舟山地理位置的重要。綜合分析，舟山建立自由貿(mào)易港，既有必要性，也具有可行性：一是國(guó)家規(guī)劃方案中有明確的表述。國(guó)務(wù)院先后批復(fù)的《浙江舟山群島新區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《舟山江海聯(lián)運(yùn)服務(wù)中心總體方案》《中國(guó)（浙江）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，都有探索建立舟山自由貿(mào)易港的具體內(nèi)容。二是離島資源尤為豐富。舟山群島1390個(gè)島嶼中，其中面積超過1平方公里以上的有58個(gè)，可依托離島區(qū)域隔離、相對(duì)封閉的優(yōu)勢(shì)，實(shí)施“一島一策”，既有利于深度分類開放，又有利于精準(zhǔn)監(jiān)管、控制風(fēng)險(xiǎn)。三是基礎(chǔ)條件和發(fā)展勢(shì)頭較好。目前舟山已建成亞洲最大的鐵礦石中轉(zhuǎn)基地、全國(guó)最大的商用石油中轉(zhuǎn)基地和糧油中轉(zhuǎn)基地，舟山綠色石化基地、波音737交付中心等重大項(xiàng)目正在緊鑼密鼓地加快建設(shè)。同時(shí)我們也感到，爭(zhēng)取獲批自由貿(mào)易港，各地競(jìng)爭(zhēng)激烈，工作難度也很大。建議采取兩個(gè)方案積極向國(guó)家爭(zhēng)?。?/p>

方案一：舟山全域建立自由貿(mào)易港。在舟山自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮大宗商品港口倉(cāng)儲(chǔ)、加工轉(zhuǎn)運(yùn)、商貿(mào)交易的優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)以油品全產(chǎn)業(yè)鏈為重點(diǎn)的大宗商品投資便利化和貿(mào)易自由化，逐步發(fā)展國(guó)際農(nóng)副產(chǎn)品加工、國(guó)際醫(yī)療旅游、海洋工程裝備、海洋生物醫(yī)藥等領(lǐng)域，努力打造面向環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)圈的橋頭堡。

方案二：與上海合作共建自由貿(mào)易港。以聯(lián)動(dòng)建設(shè)上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和舟山自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)為著力點(diǎn)，進(jìn)一步推進(jìn)浙滬小洋山區(qū)域合作，加快推動(dòng)小洋山總體規(guī)劃編制和大洋山合作開發(fā)，共同形成小洋山北側(cè)開發(fā)方案，共同組建長(zhǎng)江集裝箱運(yùn)輸公司，合力打造亞太重要國(guó)際門戶、全球大宗國(guó)際商品貿(mào)易和資源配置中心。

堅(jiān)決守住生態(tài)環(huán)境保護(hù)底線

從地理上分析，舟山群島是大陸架延伸的島嶼，是相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)功能的重要性不言而喻，同時(shí)海島生態(tài)系統(tǒng)極具脆弱性，一旦遭到破壞就難以恢復(fù)。舟山群島所處的東海海域，是長(zhǎng)江、錢塘江、甬江的出?？?，沿江流域工業(yè)化、城市化流入大海的“污泥濁水”已造成海水嚴(yán)重污染。舟山的居民告訴我們，前些年島上發(fā)展修造船、化工、紡織等制造業(yè)，近海海水養(yǎng)殖規(guī)模不斷擴(kuò)大，海島旅游業(yè)快速發(fā)展，對(duì)海島和海洋生態(tài)環(huán)境造成的影響很大，當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦碛慰鸵灿胁簧僖庖姟?/p>

調(diào)研后，我們認(rèn)為，按照舟山建設(shè)群島型、國(guó)際化、高品質(zhì)的海上花園城市的發(fā)展定位和目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)這條底線一定要守住，要正確處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系，在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，走出一條生態(tài)優(yōu)先、陸海聯(lián)動(dòng)、綠色發(fā)展的海島和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展新路子。一是要建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，包括對(duì)區(qū)域水資源、土地資源以及環(huán)境、生態(tài)、海域等承載力進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，確定產(chǎn)業(yè)規(guī)模、環(huán)境容量和游客保有量等，明確發(fā)展的“天花板”。二是要建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，制定禁止和限制進(jìn)入的產(chǎn)業(yè)目錄，嚴(yán)禁新發(fā)展高能耗、高污染、高排放的低端制造業(yè)，推動(dòng)現(xiàn)有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向智能化、綠色化和服務(wù)型轉(zhuǎn)變。三是要根據(jù)自然生態(tài)系統(tǒng)整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，劃定生態(tài)保護(hù)紅線、圍填?？刂凭€、海洋生物資源保護(hù)線，實(shí)施重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)工程，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。四是要堅(jiān)持以海定陸的原則，建立重點(diǎn)海域入海污染物總量控制制度，開展海洋生態(tài)系統(tǒng)碳匯試點(diǎn)，切實(shí)保護(hù)好自然海岸線、濱海濕地和傳統(tǒng)漁場(chǎng)，不斷改善海島和海洋生態(tài)環(huán)境。

切實(shí)做好發(fā)展旅游業(yè)這篇大文章

旅游業(yè)是舟山的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)和特色。近年來，旅游經(jīng)濟(jì)以兩位數(shù)的年均速度增長(zhǎng)，2017年全市游客接待量為5507萬人次，旅游業(yè)增加值占GDP的比重達(dá)到8.5%。但是，舟山旅游業(yè)與市場(chǎng)需求升級(jí)的要求、與先進(jìn)地區(qū)相比還存在較大的差距：一是旅游供給側(cè)與需求側(cè)的矛盾比較突出，以普陀山觀光禮佛旅游為主，旅游休閑項(xiàng)目單一，高端度假產(chǎn)品缺乏，旅游服務(wù)設(shè)施與游客的需求不相配套；二是島際交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，海島旅游淡旺季問題比較突出，旅游秩序、服務(wù)品質(zhì)、市場(chǎng)環(huán)境等方面有待提升；三是隨著旅游資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境約束加大，重點(diǎn)特色景區(qū)的游客容量受到限制，也將影響和制約旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。下一步，圍繞創(chuàng)建國(guó)家全域旅游示范區(qū)、建設(shè)海上花園城市的總體目標(biāo)，建議重點(diǎn)在兩方面下功夫：

佛教文化旅游方面要著重做好“靜”的文章。以打造世界一流的佛教文化旅游勝地為目標(biāo)，以建設(shè)觀音文化信仰中心、觀音文化研究中心、修身養(yǎng)性體驗(yàn)中心、佛教禪修文化中心、佛教僧才培養(yǎng)中心為載體，進(jìn)一步深挖佛教文化內(nèi)涵，大力發(fā)展精品禪修、養(yǎng)生、研學(xué)以及琴、棋、書、畫、詩(shī)、酒、茶、道等高雅文化產(chǎn)品，不斷提升“海天佛國(guó)”的品牌效應(yīng)和影響力。

海島海洋旅游方面要著重做好“動(dòng)”的文章。以打造國(guó)際一流的文化旅游島、國(guó)際海島旅游樣板島、國(guó)際郵輪母港、國(guó)內(nèi)游艇及海上運(yùn)動(dòng)基地、長(zhǎng)三角地區(qū)海洋度假和健康養(yǎng)生中心為目標(biāo)，大力發(fā)展郵輪、游艇、帆船、游船、房車、水上飛機(jī)、海洋運(yùn)動(dòng)等新項(xiàng)目新業(yè)態(tài)，推出一批環(huán)島綠道、濱海騎游、海島登山、漁港巡游等精品線路。同時(shí)，充分發(fā)揮舟山港口、石化、航空、生態(tài)農(nóng)業(yè)等大項(xiàng)目落地建設(shè)的優(yōu)勢(shì)，積極發(fā)展海港旅游、工業(yè)旅游和生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游，進(jìn)一步提升全域旅游的層次和水平。

把人才作為新區(qū)發(fā)展的第一資源

長(zhǎng)期以來，人才短缺是制約海島發(fā)展的關(guān)鍵因素。1977年恢復(fù)高考以來，舟山的升學(xué)率歷年都很高，每年“一車子”送走，但畢業(yè)后回舟山工作的廖廖無幾，大都留在內(nèi)陸城市工作，甚至寧可留在寧波，也不愿回舟山工作。舟山大陸聯(lián)島工程建成后，尤其是近年隨著國(guó)家戰(zhàn)略舉措的推進(jìn)實(shí)施和重大項(xiàng)目的落地建設(shè)，新區(qū)招才引智力度不斷加大，人才引進(jìn)情況有所好轉(zhuǎn)，但總體上人才短缺仍然是制約舟山發(fā)展的短板。究其原因是：一是大戰(zhàn)略、大項(xiàng)目效應(yīng)釋放還處于“空窗期”。目前新區(qū)開發(fā)建設(shè)大項(xiàng)目落地不少，但多數(shù)項(xiàng)目還在啟動(dòng)實(shí)施階段，如綠色石化、波音等大項(xiàng)目都處于施工建設(shè)期，產(chǎn)業(yè)功能形成和大項(xiàng)目效應(yīng)的釋放還需要一個(gè)過程。二是高端人才集聚的條件和氛圍尚未形成。人才需要圈子，喜歡扎堆集聚。受區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素制約，舟山的各類園區(qū)及開發(fā)區(qū)、高校科研院所和科技創(chuàng)新平臺(tái)相對(duì)較少，人才平臺(tái)的能級(jí)水平也較低，大規(guī)模引進(jìn)集聚高素質(zhì)高技能人才還有一些困難。三是面向國(guó)際人才的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源短缺。舟山的城市交通、教育、醫(yī)療、商貿(mào)等服務(wù)功能相對(duì)較弱，尤其是面向國(guó)際人才的優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)資源相對(duì)不足，國(guó)際化的居住、購(gòu)物、休閑等生活配套不全，也影響國(guó)際化高端人才的引進(jìn)。

下一步舟山加強(qiáng)人才工作，首先，要遵循區(qū)域發(fā)展與人才工作的客觀規(guī)律。根據(jù)舟山群島新區(qū)發(fā)展的階段性特點(diǎn)，分析預(yù)測(cè)人才需求的總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序，主要是面向綠色石化、船舶海工、海洋生物和海洋電子等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的高層次科技創(chuàng)新人才，面向石油化工、航空制造、貿(mào)易物流等重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域的高層次經(jīng)營(yíng)管理人才，面向涉海類高端制造、生命健康、電子信息等新興產(chǎn)業(yè)和海洋旅游、文化創(chuàng)意、跨境電商等新興業(yè)態(tài)的高層次海洋創(chuàng)業(yè)人才，制定人才工作中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度計(jì)劃和實(shí)施方案。第二，要在創(chuàng)新人才工作體制機(jī)制上有所突破。建立完善柔性共享人才機(jī)制，實(shí)行“市場(chǎng)選聘、契約管理、協(xié)議薪酬”的市場(chǎng)化方式，創(chuàng)新實(shí)施“組團(tuán)引育、統(tǒng)籌使用”模式，探索以“飛地”模式在異地建立引才園區(qū)平臺(tái)。創(chuàng)新“候鳥型”人才引進(jìn)和使用機(jī)制，允許國(guó)企、事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)和管理人才按規(guī)定在新區(qū)兼職兼薪、按勞取酬。第三，要構(gòu)建人才“留得住”的生態(tài)圈。加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)水平，改善生態(tài)環(huán)境，打造創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活島。借鑒上海自貿(mào)區(qū)的做法，探索放寬外資人才中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，鼓勵(lì)引進(jìn)境外優(yōu)質(zhì)教育和科技資源。對(duì)高端人才在購(gòu)房、社保、就醫(yī)、子女入學(xué)、車輛上牌等方面給予優(yōu)惠待遇，進(jìn)一步營(yíng)造“重才、愛才、引才、育才、用才”的良好氛圍。