申燁紅，劉波波

(陜西省引漢濟渭工程建設(shè)有限公司，陜西 西安 710100)

水利水電工程建設(shè)征地移民實物指標調(diào)查是建設(shè)征地移民設(shè)計的重要組成部分，主要任務(wù)是查明征地范圍內(nèi)各種涉及對象的數(shù)量和質(zhì)量，為論證工程規(guī)模、工程設(shè)計方案比選、研究工程建設(shè)對地區(qū)經(jīng)濟影響、編制征地移民投資概(估)算和進行征地移民規(guī)劃設(shè)計及實施等提供詳細可靠的基礎(chǔ)資料。是水利水電工程特別是大中型水利水電工程可行性研究報告階段必須進行的前期工作。

征地移民實物調(diào)查的主要工作是：合理確定征地移民調(diào)查范圍，收集征地區(qū)域的社會經(jīng)濟資料，調(diào)查各項實物指標，提出調(diào)查成果，對調(diào)查成果匯總分析，編寫調(diào)查報告。

實物指標調(diào)查內(nèi)容分農(nóng)村、城(集)鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)和專業(yè)項目等。其中農(nóng)村調(diào)查項目包括人口、房屋及附屬建筑物、土地、水利設(shè)施、農(nóng)副業(yè)設(shè)施和零星樹(果)木、墳?zāi)埂㈦娫捄陀芯€電視等；城(集)鎮(zhèn)調(diào)查項目包括建成區(qū)用地、人口、房屋及附屬建筑物、工商業(yè)、市政設(shè)施及公用設(shè)施等；工業(yè)企業(yè)調(diào)查項目包括位置、占地面積、人口、房屋、設(shè)施、設(shè)備、主要產(chǎn)品年產(chǎn)量、年產(chǎn)值、年工資、年利潤和年稅收等主要技術(shù)經(jīng)濟指標；專業(yè)項目調(diào)查包括交通運輸、電力、電信、廣播電視、水利水電、輸油輸氣等設(shè)施，以及農(nóng)(林、牧、漁)場，礦產(chǎn)資源、文物古跡、水文站、測量設(shè)施、其他項目等。

我國已建、在建的許多大中型水利水電工程，多為省級重點工程或國家重點建設(shè)項目，具有社會影響大、占地面積大、涉及區(qū)域廣等特點，事關(guān)地方發(fā)展和廣大人民群眾的切身利益。而制約水利水電工程建設(shè)的最大瓶頸就是征地和移民安置工作[1- 6]。前期的征地移民實物調(diào)查工作，直接決定著后期征地移民安置的順利開展。近年來，許多學(xué)者針對在征地移民實物調(diào)查工作中遇到的問題，進行了研究[7- 12]。但是多以介紹實物指標調(diào)查各階段的工作流程、調(diào)查方法、調(diào)查工作特點，或結(jié)合實踐、或?qū)φ找?guī)范提出具體問題進行分析為主。缺少針對調(diào)查工作中面臨的普遍問題進行系統(tǒng)分析研究。

本文結(jié)合參與某大型水利工程征地移民實物調(diào)查的實踐，總結(jié)歸納在調(diào)查工作中普遍存在的問題，剖析原因，提出具體有效可行的應(yīng)對措施。

1 征地移民實物調(diào)查流程和組織形式

國家對于大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置工作出臺了專門的法律法規(guī)，國務(wù)院令第679號規(guī)定，工程占地區(qū)實物調(diào)查，由項目主管部門或者項目法人會同工程占地區(qū)所在地的地方人民政府實施，實物調(diào)查應(yīng)當全面準確，調(diào)查結(jié)果經(jīng)調(diào)查者和被調(diào)查者簽字認可并公示后，由有關(guān)地方人民政府簽署意見。

實物調(diào)查開始前，工程占地區(qū)所在地的省級人民政府應(yīng)當發(fā)布通告，禁止在工程占地區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口，并對實物調(diào)查工作作出安排；工程定界、定線工作應(yīng)該完成；可研報告應(yīng)上報進行初審；《建設(shè)征地移民實物調(diào)查細則》應(yīng)獲工程占地區(qū)所在地的省級移民辦批復(fù)。這些建設(shè)征地移民實物調(diào)查工作所需的前置要件全部完成后，在省級人民政府的統(tǒng)一安排下，方可進行實物調(diào)查工作。實物調(diào)查工作流程詳見圖1。

圖1 實物調(diào)查工作流程

征地移民實物調(diào)查工作的基本組織形式是：政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、法人參與、縣為基礎(chǔ)。以政府為主體，法人及其委托的設(shè)計單位參與調(diào)查。具體的調(diào)查工作，可視參與調(diào)查工作人員的多少，對幾項調(diào)查內(nèi)容同時展開調(diào)查，也可分別進行。

2 主要問題及原因分析

2.1 引漢濟渭輸配水工程征地移民實物調(diào)查工作

引漢濟渭工程是陜西省為解決關(guān)中、陜北水資源短缺，促進陜南、關(guān)中、陜北三大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而決策實施的一項基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性、公益性水資源優(yōu)化配置工程。由調(diào)水工程和輸配水工程組成。工程示意圖如圖2所示。

圖2 引漢濟渭工程示意圖

輸配水工程由黃池溝配水樞紐、南干線、北干線及支線工程組成，主要建設(shè)內(nèi)容包括：新建配水樞紐1座，輸水干線2條，總長約310km，支線21條，總長約111km，以及完成以上主體工程所配套的相應(yīng)設(shè)施和建設(shè)內(nèi)容。工程建成后將解決關(guān)中地區(qū)渭河兩岸的西安、咸陽、渭南、楊凌等4個重點城市及其所轄的11個縣(市、區(qū))、西咸新區(qū)的5個新城和1個工業(yè)園區(qū)的用水問題，受水區(qū)域總面積約13692km2，受益人口1411萬人。

本次征地移民實物調(diào)查主要是對輸配水工程黃池溝配水樞紐1座、干線2條、全長192.2km的工程建設(shè)征地區(qū)涉及的實物，進行調(diào)查、簽字認可和公示，以及政府確認工作。調(diào)查工作自2017年6月份開始，至9月份結(jié)束，歷經(jīng)約3個月基本完成。

2.2 主要問題及原因分析

2.2.1 制度相對完善，實際執(zhí)行困難

2006年國務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償及移民安置條例》，且至今已經(jīng)歷了三次修訂；2009年，國家又相繼出臺了《水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》和《水利工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查規(guī)范》，為水利水電工程建設(shè)征地移民實物調(diào)查及后期移民安置工作提供了制度保障。但是在實際調(diào)查過程中，由于多數(shù)基層工作人員及群眾接觸的項目多為房建、路、橋工程拆遷，對大中型水利水電工程的相關(guān)政策和規(guī)定不夠了解，對調(diào)查工作的程序和方法存在質(zhì)疑，經(jīng)常以房建、路橋項目的所謂“經(jīng)驗”做法來進行水利工程實物調(diào)查工作，往往會對正常的調(diào)查工作造成一定障礙。

2.2.2 組織關(guān)系較混亂

征地移民實物調(diào)查工作的基本組織形式是：政府領(lǐng)導(dǎo)、分級負責、法人參與、縣為基礎(chǔ)。各調(diào)查小組應(yīng)是由工程所在地政府部門主導(dǎo)成立，法人、法人委托的設(shè)計單位、涉及的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、專項工程管理單位等作為調(diào)查小組成員，共同參與調(diào)查。而在調(diào)查過程中，本應(yīng)主動配合的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等單位，卻往往成為制約因素，實際角色顛倒，導(dǎo)致法人和設(shè)計單位實際承擔了較多責任，而起領(lǐng)導(dǎo)作用的市縣一級政府也很難對鄉(xiāng)鎮(zhèn)起到有效約束；此外，部分地方政府對調(diào)查工作不夠重視，在調(diào)查前的培訓(xùn)中走過場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面常隨意指認一人配合調(diào)查工作，有時調(diào)查人和參與培訓(xùn)的人員甚至不是同一個人，導(dǎo)致參與調(diào)查的同志不夠理解相關(guān)政策，難以順利開展工作。

2.2.3 具體問題協(xié)調(diào)難度大

在調(diào)查過程中，由于部分村組及群眾對政策不理解、不認可，導(dǎo)致調(diào)查工作面對許多具體問題。如根據(jù)停建令的精神要求，禁止在占地范圍內(nèi)改種經(jīng)濟作物，而由于調(diào)查階段距開工實施的階段一般要幾年時間，且具體時間難以預(yù)測，不但限制了群眾在此期間出于正常利益追求而改變生產(chǎn)作物的積極性，而且也制約了群眾配合調(diào)查的積極性；此外，工程占地區(qū)內(nèi)的部分墳?zāi)褂捎谛藿ㄆ渌こ瘫煌破?，既無墓碑也無墳頭，難以確定數(shù)量和權(quán)屬人，而墳?zāi)褂质窃诓疬w過程中最敏感也最棘手的項目之一，因此，調(diào)查階段若難以弄清楚，將給后期工作帶來很大壓力；企業(yè)調(diào)查內(nèi)容包括企業(yè)固定資產(chǎn)、員工人數(shù)及戶口在廠人數(shù)、年產(chǎn)值、年利稅、年工資總額等具體指標，過于細致，有些涉及企業(yè)內(nèi)部機密或敏感信息，企業(yè)不便也不愿提供，即使提供，有些數(shù)據(jù)在調(diào)查階段也難以評估其準確性。

2.2.4 賠償標準單一且未細化

各級地方政府根據(jù)實際情況，因地制宜地制定了一些配套政策措施，其客觀上推進了移民安置工作的順利進行，但也存在政策標準前后不一致，左右不協(xié)調(diào)等問題。如在土地調(diào)查中，各類果園按統(tǒng)一標準進行補償，但是受各地經(jīng)濟情況及市場影響，不同品種果樹栽種成本、經(jīng)濟效益千差萬別，但在賠償時卻是一個標準，難以讓群眾接受。

3 做好移民實物調(diào)查的對策

3.1 完善頂層設(shè)計

完善前期調(diào)查程序及制度，保證參與調(diào)查工作的各單位權(quán)責清晰，對每一階段的工作考慮時限約束，特別是調(diào)查工作完成后，政府簽署意見應(yīng)約束時限，避免拖延，保證調(diào)查工作的時效性；完善后期征遷和移民安置補償機制和標準，建立硬性指標，確保行動與規(guī)范一致，保證前期調(diào)查工作與后期賠付工作的合理銜接，切實保障群眾利益；充分考慮調(diào)查時與賠付時的實物變化、物價上漲等因素，制定相應(yīng)評判標準，對變更的實物在合理的范圍內(nèi)予以追認或提高補償標準。

3.2 政府加強組織協(xié)調(diào)

政府在調(diào)查工作中起主導(dǎo)作用，應(yīng)積極尋找高效完成調(diào)查工作的有力措施。在調(diào)查過程中，應(yīng)加強對各方的協(xié)調(diào)，特別是法人、設(shè)計單位同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的協(xié)調(diào)工作，保證調(diào)查工作有序高效開展。個別區(qū)縣采取了將完成實物調(diào)查工作納入對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年度考核的做法，大大激發(fā)了相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參與的積極性，起到了很好的效果，值得借鑒和推廣。

3.3 提供外圍保障

建立完善的工作機制，細化參與調(diào)查各單位的任務(wù)和責任，保證各單位各司其職，對各自應(yīng)完成的工作負責；制定相應(yīng)措施，保障停建令的法律效力，對明顯故意違規(guī)遷入人口、改種經(jīng)濟作物、加蓋房屋等行為依法進行處理；完善調(diào)查工作中的外圍保障，保證調(diào)查人員能夠走進企業(yè)及相關(guān)專項涉及的單位，獲得相應(yīng)單位的積極配合，順利展開調(diào)查。

3.4 做好前期勘察設(shè)計

在勘察設(shè)計階段，以適當?shù)姆绞?，盡量弄清楚地塊歸屬，特別是涉及其他企業(yè)已征用且已開發(fā)的，盡量避開，若不能避開，可在圖紙上注明，方便調(diào)查時的工作；此外，應(yīng)盡量避開房屋、墳?zāi)?、大片古樹等，工程占地涉及房屋的要拆遷，涉及墳?zāi)沟囊w墳，涉及古樹的要移栽。每一項都關(guān)乎群眾切身利益，且在征地賠付階段和施工期間，一旦處理不好，很容易引發(fā)矛盾和社會關(guān)切，因此，在設(shè)計階段，要合理規(guī)劃、充分考慮，盡量避開上述區(qū)域。同時，可根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對設(shè)計方案進行局部調(diào)整和優(yōu)化。

3.5 細化賠付標準

對于不同的經(jīng)濟作物、果樹、房屋別墅等，考慮結(jié)合當?shù)匚飪r水平和市場經(jīng)濟情況，合理地分別制定賠付標準。使在開展調(diào)查工作和后期賠付時群眾更容易接受，切實保障群眾利益。

4 結(jié)論

征地移民實物調(diào)查工作是進行征地移民規(guī)劃設(shè)計的基礎(chǔ)，且直接關(guān)系到工程建設(shè)時的賠付問題。必須引起各級政府部門和相關(guān)參與單位的高度重視，結(jié)合在工作中遇到的實際問題，不斷完善相關(guān)法規(guī)和制度，采取合理有效的措施，確保實物調(diào)查工作順利開展，調(diào)查結(jié)果真實準確，賠償合理，最大程度地保障群眾利益。