王海燕

蘇國(guó)京

內(nèi)部人士作假大獎(jiǎng)的可能性為什么小

三聯(lián)生活周刊：前一段時(shí)間，中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“福彩中心”）四位落馬官員的懺悔視頻公布后，網(wǎng)絡(luò)上盛傳福彩系統(tǒng)14人貪腐總金額達(dá)到1360億元，這一消息隨后被辟謠，但官方并沒(méi)有公布相關(guān)人員的貪腐金額，如果從技術(shù)角度來(lái)分析，4人有可能達(dá)到這樣的貪腐金額嗎？

蘇國(guó)京：民眾有這樣的猜測(cè)，是因?yàn)閷?duì)中國(guó)的彩票制度不了解。實(shí)際上，我們國(guó)家的彩票實(shí)行收支兩條線(xiàn)制度，福彩中心和體彩中心（全稱(chēng)為國(guó)家體育總局體彩管理中心）和所有省級(jí)彩票中心只負(fù)責(zé)彩票的發(fā)行和銷(xiāo)售，銷(xiāo)售額除去返獎(jiǎng)后全部上繳財(cái)政，財(cái)政將公益金和發(fā)行費(fèi)撥付到不同部門(mén)。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是彩票中心負(fù)責(zé)收錢(qián)，財(cái)政、民政或體育總局負(fù)責(zé)支出。

而在彩票資金支出方面，主要分返獎(jiǎng)、公益金和發(fā)行費(fèi)三部分，以大家最熟悉的雙色球、大樂(lè)透、3D等玩法舉例，目前是公益金占比51%，發(fā)行費(fèi)13%，剩余的沉積在獎(jiǎng)池給彩民返獎(jiǎng)。彩票系統(tǒng)能夠支配的資金主要是發(fā)行費(fèi)。發(fā)行費(fèi)分三部分，第一部分支付給街邊的代銷(xiāo)店主;第二部分歸各省級(jí)彩票中心支配，用來(lái)做終端設(shè)備維護(hù)，彩票宣傳、推廣;最后是福彩中心和體彩中心，每年也可以拿到銷(xiāo)售額的1%作為發(fā)行費(fèi)。而從1987年至今，中國(guó)的彩票總銷(xiāo)售額在3.2萬(wàn)億元，這意味著福彩中心和體彩中心30多年的過(guò)賬金額總共是300多億元，從這個(gè)角度，福彩中心官員貪腐達(dá)到1300多億元是幾乎不可能的。

三聯(lián)生活周刊：但彩票部門(mén)的銷(xiāo)售額巨大，所以很容易給民眾留下巨貪的印象。

蘇國(guó)京：中紀(jì)委11月9日的文章表述是：“對(duì)中福彩中心領(lǐng)導(dǎo)班子違反《彩票管理?xiàng)l例》、集體研究同意中彩在線(xiàn)公司年度分紅、造成國(guó)有資產(chǎn)巨額損失的14名責(zé)任人員予以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，其中對(duì)12人立案審查，對(duì)2人予以誡勉?！鄙袩o(wú)這14人涉及貪污的描述，從目前采取的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、誡勉等懲處方式來(lái)看，不應(yīng)涉及過(guò)高金額的貪腐問(wèn)題。

三聯(lián)生活周刊：民眾的另一個(gè)關(guān)切其實(shí)是獎(jiǎng)金作假，尤其是中國(guó)允許匿名領(lǐng)獎(jiǎng)，讓人頻頻懷疑頭套背后的領(lǐng)獎(jiǎng)人到底是誰(shuí)。

蘇國(guó)京：2014年，彩票行業(yè)有過(guò)一次余波至今的審計(jì)風(fēng)暴，和民眾一樣，當(dāng)時(shí)審計(jì)部門(mén)也很關(guān)注大獎(jiǎng)去處，對(duì)大獎(jiǎng)得獎(jiǎng)人及其關(guān)聯(lián)人都有過(guò)嚴(yán)格清查。但后來(lái)在公示中，審計(jì)部門(mén)沒(méi)有公布任何這方面的大問(wèn)題。

三聯(lián)生活周刊：但民間有種種關(guān)于套獎(jiǎng)的傳聞，如果從技術(shù)上來(lái)看，彩票系統(tǒng)內(nèi)部人士作假的可能性大嗎？

蘇國(guó)京：中國(guó)彩票運(yùn)營(yíng)以來(lái)，出過(guò)各種案件，但真的通過(guò)內(nèi)部造假領(lǐng)取大獎(jiǎng)的案件只出現(xiàn)過(guò)一次，出現(xiàn)在2009年的深圳，涉案金額3305萬(wàn)元。當(dāng)時(shí)是一個(gè)技術(shù)員通過(guò)對(duì)電腦植入木馬，在開(kāi)獎(jiǎng)后偽造了5個(gè)中獎(jiǎng)號(hào)碼，但這個(gè)技術(shù)員還沒(méi)有現(xiàn)身領(lǐng)獎(jiǎng)就被發(fā)現(xiàn)了。實(shí)際上即使是內(nèi)部人士，想要在返獎(jiǎng)環(huán)節(jié)作假，需要涉及的人也太多了，國(guó)家彩票中心、第三方公證處、省級(jí)彩票中心、技術(shù)處各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)有牽連，而這樣一個(gè)復(fù)雜的利益聯(lián)盟是很難形成的。

另外，從作案動(dòng)機(jī)的角度來(lái)看，彩票銷(xiāo)售金額只有一半左右用于返獎(jiǎng)，另外一半都合理合法合規(guī)地歸相關(guān)部門(mén)支配，而在返獎(jiǎng)環(huán)節(jié)作假的技術(shù)難度又很高，所以相關(guān)人員在領(lǐng)獎(jiǎng)上作假的動(dòng)機(jī)是很小的。事實(shí)上，福彩真正出問(wèn)題的是公益金使用環(huán)節(jié)，這也是大多數(shù)人都沒(méi)有注意到的。

三聯(lián)生活周刊：福彩的初衷就是為了養(yǎng)老助殘扶危濟(jì)困，但民眾在身邊很少看到這樣的項(xiàng)目，那彩票的公益金到底去了哪兒？

蘇國(guó)京：這類(lèi)公益項(xiàng)目分兩種情況，一是比如中國(guó)有個(gè)“大齡項(xiàng)目”，孤兒在民政系統(tǒng)內(nèi)所有院校就讀，都可以接受這個(gè)項(xiàng)目的資助，費(fèi)用全面，還發(fā)放生活費(fèi);有一個(gè)“孤殘兒童手術(shù)康復(fù)明天計(jì)劃”，從2004年就啟動(dòng)了，也是用彩票募集的資金為具有手術(shù)適應(yīng)證的殘疾孤兒實(shí)施手術(shù)矯治和康復(fù)。但這兩個(gè)項(xiàng)目，無(wú)論受資助的當(dāng)事人，還是相關(guān)的學(xué)校、醫(yī)院，都很少有人知道這筆資金的來(lái)源。彩票機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，也沒(méi)有動(dòng)力出來(lái)公開(kāi)，造成的印象就是，彩票公益金去向永遠(yuǎn)都是不公開(kāi)的。

另一方面，很多項(xiàng)目，比如2001年，民政部在全國(guó)啟動(dòng)了名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“星光計(jì)劃”），截止到2003年，項(xiàng)目歷時(shí)3年，共投入134億元彩票資金，號(hào)稱(chēng)在全國(guó)建成了3萬(wàn)多家星光老年之家，但后來(lái)媒體也曝光過(guò)，現(xiàn)在已經(jīng)很難再找著這些場(chǎng)所了。實(shí)際上，彩票公益金的使用項(xiàng)目很多都是這樣，講了個(gè)故事，牌子也掛了，錢(qián)也撥了，但錢(qián)到底花哪兒了、怎么花的、效果如何，完全沒(méi)有流程和監(jiān)督可言。當(dāng)然，很多老百姓也不關(guān)心彩票公益金的去向，很多年前我就在深圳做過(guò)調(diào)研，彩民中只有極少一部分人知道，原來(lái)彩票中還包含公益金的部分，這些人當(dāng)中還有一些人理解成了住房公積金。

三聯(lián)生活周刊：除了具體的項(xiàng)目，從制度上來(lái)說(shuō)，彩票的公益金是如何分配的？

蘇國(guó)京：彩票資金中的公益金會(huì)按照銷(xiāo)售周期定時(shí)上繳財(cái)政，一般是按照地方、中央各50%的原則分配。中央財(cái)政收到的彩票公益金，60%放入了社?；?，30%進(jìn)入專(zhuān)項(xiàng)公益金，剩下的10%會(huì)返還到民政部和國(guó)家體育總局這兒。但實(shí)際上社?；饝?yīng)該是財(cái)政預(yù)算內(nèi)的基金，為什么拿彩票公益金來(lái)填補(bǔ)，這個(gè)并沒(méi)有值得推敲的說(shuō)法，而民政得到的彩票公益金，按規(guī)定只能用于養(yǎng)老助殘救孤濟(jì)困，但基本都是動(dòng)用挪用借用亂用，什么情況都有，因?yàn)檫@部分是由民政部自主制定規(guī)則來(lái)支配的。

彩票的公益性怎樣實(shí)現(xiàn)

三聯(lián)生活周刊：和中國(guó)不同，世界上大多數(shù)國(guó)家對(duì)彩票使用的是收支一條線(xiàn)管理，彩票的售賣(mài)方、受益方和彩民都對(duì)資金去向有比較清楚的了解。中國(guó)的彩票公益金使用混亂，是收支兩條線(xiàn)造成的嗎？

蘇國(guó)京：收支兩條線(xiàn)和一條線(xiàn)都有好處，重要的是這筆錢(qián)真的能夠用到公益用途。彩票在中國(guó)的誕生，就是80年代國(guó)家財(cái)政緊張，民政系統(tǒng)需要自籌資金，才將彩票引入國(guó)內(nèi)。直到現(xiàn)在，比如街頭彩票門(mén)店的開(kāi)設(shè)，只需要拿到省級(jí)彩票中心發(fā)的代銷(xiāo)許可證，不用在工商注冊(cè)，稅務(wù)、衛(wèi)生也不用管，等于是有特權(quán)的，這個(gè)特權(quán)的基礎(chǔ)就是公益金必須用于國(guó)家公益，這也是彩票能夠存在的合法性基礎(chǔ)。但現(xiàn)在的問(wèn)題是，彩票相關(guān)的各方，有的只管售賣(mài)上繳，有的只管分配資金，有的只關(guān)心中獎(jiǎng)，于是彩票的公益性誰(shuí)都不了解、不過(guò)問(wèn)。

三聯(lián)生活周刊：雖然彩票是為國(guó)家募集公益金而設(shè)立的，但《慈善法》出臺(tái)后，有解讀認(rèn)為彩票并不是慈善，因?yàn)椴拭裼兄歇?jiǎng)目的，如果回到行業(yè)本質(zhì)的話(huà)，你認(rèn)為應(yīng)該怎么定義彩票？

蘇國(guó)京：很多研究了多年彩票的學(xué)者的確常常會(huì)被一個(gè)問(wèn)題困?。骸霸谥袊?guó)，彩票是什么？”根本回答不了。彩票在中國(guó)的體量其實(shí)已經(jīng)很大了，從業(yè)人數(shù)上百萬(wàn)，但至今連行業(yè)協(xié)會(huì)都沒(méi)有，法律法規(guī)，什么都沒(méi)有。彩票設(shè)立、發(fā)行的基礎(chǔ)和初衷就是公益。彩票購(gòu)買(mǎi)是自愿行為，是一種捐助，彩票購(gòu)買(mǎi)者很清楚并非買(mǎi)了彩票就能中獎(jiǎng)，彩票金額中的一部分是會(huì)捐助給公益的。但彩票也是博彩的一種形式，只是比正常的博彩負(fù)面性低，但我們國(guó)家不愿意正視這個(gè)問(wèn)題。

三聯(lián)生活周刊：處于這樣無(wú)法定義的狀態(tài)，中國(guó)的彩票行業(yè)現(xiàn)在健康發(fā)展程度如何？

蘇國(guó)京：通常我們?cè)u(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的彩票業(yè)健康狀態(tài)，可以根據(jù)其問(wèn)題彩民的比例。但在中國(guó)，這也是無(wú)法評(píng)估的。首先我們對(duì)問(wèn)題彩民沒(méi)有明確可量化的判定標(biāo)準(zhǔn)，其次也沒(méi)有人做類(lèi)似研究。這兩年政府開(kāi)始引導(dǎo)各級(jí)彩票機(jī)構(gòu)發(fā)布彩票社會(huì)責(zé)任報(bào)告，但這些公告發(fā)出去有兩種情況，一是借用了中央財(cái)政公益金的某個(gè)項(xiàng)目裝進(jìn)去，二是彩票機(jī)構(gòu)從發(fā)行費(fèi)里掏錢(qián)做公益，然后進(jìn)行發(fā)布，但這種發(fā)布反而帶來(lái)更大的誤導(dǎo)，因?yàn)椴势睓C(jī)構(gòu)根本沒(méi)有任何權(quán)限使用公益金。所以我認(rèn)為真要發(fā)布這樣的報(bào)告，必須聯(lián)合財(cái)政進(jìn)行發(fā)布。

三聯(lián)生活周刊：你也提到，民眾對(duì)彩票相關(guān)的各個(gè)機(jī)構(gòu)誤解很深，那怎樣看待這些部門(mén)對(duì)彩票公益金使用的責(zé)權(quán)問(wèn)題？

蘇國(guó)京：在實(shí)際執(zhí)行當(dāng)中，各省彩票中心作為銷(xiāo)售單位，實(shí)際上是跟企業(yè)一樣，但現(xiàn)在的銷(xiāo)售單位是事業(yè)單位編制，還行使了管理和監(jiān)督發(fā)行制度，這本身就是很可笑的。出了問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)認(rèn)為該歸民政部門(mén)擔(dān)責(zé)，但財(cái)政部才是最高監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有實(shí)際決策權(quán)，所以中國(guó)彩票很大的一個(gè)問(wèn)題就是權(quán)責(zé)不清。

彩票本身是一個(gè)很正常的行業(yè)，有一定的負(fù)面性，但我們努力的方向正是讓它的負(fù)面變小，增加娛樂(lè)性。

在中國(guó)，還有人把彩票稱(chēng)為部門(mén)彩票，雖然有些偏激，與實(shí)際情況也有一定偏離，但也說(shuō)明一個(gè)現(xiàn)象和問(wèn)題，即目前彩票公益金只歸財(cái)政部、民政部和國(guó)家體育總局支配和使用，還不是純粹的國(guó)家彩票。實(shí)際上，大多數(shù)國(guó)家的彩票都是國(guó)家彩票，也就是按照國(guó)家的需求支配公益金。比如明年主要以治理霧霾為主，那就拿出80%的錢(qián)治理霧霾;后年主打教育，就用在教育上。今年5月，法國(guó)總統(tǒng)馬克龍還倡議發(fā)行了兩種專(zhuān)項(xiàng)彩票，以募集資金保護(hù)瀕危文化遺產(chǎn)，也是一種典型的國(guó)家彩票。

三聯(lián)生活周刊：在國(guó)外的這些專(zhuān)項(xiàng)彩票上，可以看到很強(qiáng)的公益性、娛樂(lè)性，也有游戲規(guī)則的創(chuàng)新，在中國(guó)這些方面的情況如何？

蘇國(guó)京：彩票本身是一個(gè)很正常的行業(yè)，有一定的負(fù)面性，但我們努力的方向正是讓它的負(fù)面變小，增加娛樂(lè)性。但在中國(guó)，實(shí)際上很多賭性很強(qiáng)的游戲也在銷(xiāo)售，包括倍投、雙色球、大樂(lè)透。大樂(lè)透現(xiàn)在的頭獎(jiǎng)獎(jiǎng)池65億元，但我們國(guó)家規(guī)定頭獎(jiǎng)中獎(jiǎng)的封頂是500萬(wàn)元，也就是說(shuō)你花兩塊錢(qián)買(mǎi)彩票，最多能中500萬(wàn)，想多中只能同一個(gè)號(hào)碼倍投，到50億就得倍投到1000倍，也就是說(shuō)想把大樂(lè)透頭獎(jiǎng)獎(jiǎng)池的65億清空，單次需要花2000多元。但如果花兩塊錢(qián)扔一下算娛樂(lè)，花2000元扔一次還能是娛樂(lè)嗎？

10月26日，美國(guó)開(kāi)出過(guò)一個(gè)16億美元的中獎(jiǎng)，折合111億元人民幣，那個(gè)中獎(jiǎng)彩民就是花了6美元在便利店買(mǎi)了個(gè)3倍投。美國(guó)也允許買(mǎi)倍投，那個(gè)彩民沒(méi)想到自己能中一等獎(jiǎng)，他是想中二等獎(jiǎng)和三等獎(jiǎng)，所以同一個(gè)號(hào)碼買(mǎi)了三注，最后的結(jié)果是當(dāng)期所有人都沒(méi)買(mǎi)到這個(gè)號(hào)碼，只有他這三注中了，就把16億美元通通拿走了，等于還浪費(fèi)了兩注，因?yàn)槟莾勺⑺褪遣毁I(mǎi)，16億美元也都是他的。也就是說(shuō)，在美國(guó)可以花兩美元把16億獎(jiǎng)池清空，這才叫娛樂(lè)。

三聯(lián)生活周刊：2017年，中國(guó)的彩票銷(xiāo)售總額已經(jīng)突破了4000億元，整個(gè)行業(yè)在過(guò)去10年的復(fù)合增速也達(dá)到18.9%，但制度上一直沒(méi)有發(fā)生大的變革，你認(rèn)為這種變革在未來(lái)多久會(huì)發(fā)生？

蘇國(guó)京：彩票原來(lái)的年銷(xiāo)售額只有兩三千億，公益金也就是五六百億，在中央財(cái)政里根本算不得什么。我大概五年前說(shuō)的，如果中國(guó)的彩票銷(xiāo)售額達(dá)到5000億元，甚至1萬(wàn)億元，肯定一切都會(huì)變。根據(jù)目前的情況來(lái)看，2018年彩票銷(xiāo)售總額一定會(huì)超過(guò)5000億元，接下來(lái)奔萬(wàn)億也會(huì)是很快的事情，隨著銷(xiāo)售額的提高，變革也一定會(huì)發(fā)生的。

^{（實(shí)習(xí)生謝小丹對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）}