張崇波

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。其特殊功能決定了森林在維持生態(tài)安全、維護(hù)人類生存發(fā)展的基本條件中起著決定性和不可替代的作用。森林火災(zāi)是森林三大自然災(zāi)害之首，森林火災(zāi)燒毀植物資源，危害野生動(dòng)物安全，引起土壤貧瘠和水土流失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境失去平衡。森林火災(zāi)不僅燒毀了寶貴的森林資源，嚴(yán)重威脅生態(tài)安全，而且會(huì)給廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失。在全球氣候變暖的背景下，我國(guó)森林防火工作面臨新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。加強(qiáng)森林資源保護(hù)，加大森林防火法治建設(shè)的力度，最大限度地減少自然和人為因素對(duì)森林資源的破壞，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面加強(qiáng)森林防火的法治體系建設(shè)，把森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救，以及災(zāi)后處置等活動(dòng)納入法治軌道，是依法治國(guó)基本方略在林業(yè)領(lǐng)域特別是森林防火工作中的重要依托和集中體現(xiàn)；是深化林業(yè)管理制度改革，建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容；也是完成新時(shí)期建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系，為林業(yè)改革和發(fā)展提供可靠保障的必然要求。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)森林防火部門認(rèn)真貫徹依法治國(guó)基本方略，加大法律法規(guī)實(shí)施力度，積極推進(jìn)依法治理，制度體系不斷健全、執(zhí)法行為逐步規(guī)范、法治理念不斷增強(qiáng)、治理方式日趨科學(xué)、法制宣傳教育不斷深入、法制保障持續(xù)加強(qiáng)，依法治火取得了明顯成效。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，首度將“美麗中國(guó)”寫入“十三五”規(guī)劃，狠抓森林防火，保護(hù)森林資源是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。2016年5月以來(lái)，受全球增溫氣候背景和“厄爾尼諾”現(xiàn)象的影響，加拿大、俄羅斯、美國(guó)等國(guó)家相繼發(fā)生重大森林火災(zāi)，不得不引起我國(guó)的高度重視。深入開展依法治火工作，加強(qiáng)森林防火法治體系建設(shè)勢(shì)在必行。通過森林防火法治體系的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)森林資源、維護(hù)生態(tài)安全的目的。

一、森林防火法治體系內(nèi)涵

森林防火法治體系建設(shè)要堅(jiān)持依法治火原則。依法治火就是依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范治理森林火災(zāi)。在森林防火法律體系中，《消防法》《森林法》是《森林防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的法律來(lái)源，《條例》是依法治火的基本法律依據(jù)，有關(guān)森林防火的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例是依法治火的主要依據(jù)。森林防火法治的基本內(nèi)涵在強(qiáng)調(diào)法律至上、控制權(quán)力以及保護(hù)權(quán)利等基礎(chǔ)上，更加注重完善科學(xué)立法機(jī)制、構(gòu)建責(zé)任機(jī)制和規(guī)范執(zhí)法等。

二、科學(xué)立法

森林防火法治體系的“法”包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《森林法》《森林防火條例》《國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和其他法律中涉及消防工作的有關(guān)內(nèi)容；國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)消防工作的行政法規(guī)（例如《森林防火條例》），各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和省會(huì)城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)消防工作的地方法規(guī)；有關(guān)部門制定的有關(guān)消防工作的部門規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民政府制定的規(guī)章；國(guó)家工程建設(shè)相關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及其他強(qiáng)制性、指導(dǎo)性消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)法規(guī)）等。

（一）加強(qiáng)溝通和博弈。

一般來(lái)說(shuō)，立法是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定或修改法律活動(dòng)。從本質(zhì)上講，立法本是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。森林防火法治體系的構(gòu)建涉及國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等各方利益，因此，對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益。另外，對(duì)政府部門組織森林防火立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應(yīng)當(dāng)通過公眾參與、其他部門參與、立法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)審議及其他程序博弈機(jī)制進(jìn)行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。

（二）豐富立法方法。

根據(jù)《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式。”可見，在制定森林防火法律規(guī)范過程中，應(yīng)廣泛采取座談會(huì)、書面征求意見、調(diào)查研究、列席和旁聽、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。因?yàn)檫@些方法的廣泛運(yùn)用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于立法協(xié)調(diào)工作的實(shí)施，保證立法順利進(jìn)行，使法案更加成熟，質(zhì)量更高。

（三）強(qiáng)化立法論證和立法評(píng)估

森林防火作為一種公共決策和國(guó)家行為，立法本身、更不用說(shuō)執(zhí)法都是要耗費(fèi)社會(huì)資源的，而森林防火的社會(huì)資源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，對(duì)執(zhí)法成本、執(zhí)法收益等進(jìn)行客觀分析和論證，其中執(zhí)法成本包括：執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)等。森林防火法律法規(guī)在實(shí)施一定時(shí)間之后，要開展評(píng)估工作，檢測(cè)其實(shí)施狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，加以修改完善，增強(qiáng)可行性、可操作性，真正將紙上的規(guī)定變成現(xiàn)實(shí)的東西。

（四）發(fā)揮專家學(xué)者作用

森林防火立法設(shè)計(jì)面臨眾多技術(shù)性的問題。立法過程中廣泛征求專家學(xué)者的意見，有利于提高法案的質(zhì)量，轉(zhuǎn)變思想觀念，充分發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用。建立健全專家咨詢、顧問制度，發(fā)揮各方面專家學(xué)者的作用。森林防火專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，森林防火立法應(yīng)征求相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見，從各個(gè)角度對(duì)法律草案進(jìn)行研究推敲。

三、構(gòu)建制度

（一）明確森林防火責(zé)任核心地位，完善政府森林防火問責(zé)機(jī)制

借鑒美國(guó)《國(guó)家政策法》的經(jīng)驗(yàn)，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的森林防火監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的形勢(shì)下，要強(qiáng)化政府森林防火工作質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，將森林防火的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為森林防火第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立森林防火工作質(zhì)量綜合考核制度，完善對(duì)地方政府及政府官員的考核體系。

（二）建立高效森林防火管理體制，實(shí)施嚴(yán)格的火源管理制度

重在制定預(yù)防和森林資源保護(hù)為目的的監(jiān)督管制制度，實(shí)行嚴(yán)格的火源管理制度：明確規(guī)定野外用火審批制度，對(duì)野外火源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；完善野外用火監(jiān)察制度，健全縣級(jí)監(jiān)察、鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管、村級(jí)負(fù)責(zé)的野外火源監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行火源監(jiān)管，配合行政執(zhí)法；建立生態(tài)紅線制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，發(fā)揮森林防火功能，保障生態(tài)環(huán)境；設(shè)立集中野外用火期，政府匹配相關(guān)技術(shù)人員，積極組織廣大林農(nóng)有計(jì)劃、有防范地投工投勞集中燒除林緣農(nóng)田邊可燃物，從源頭上消除可燃物隱患；將森林防火工作的重點(diǎn)落實(shí)在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等防火一線，推行“聯(lián)?！敝贫?。

（三）加強(qiáng)技術(shù)法規(guī)（包括標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程）的制定工作

依法全面追究森林火災(zāi)案件中的行為人責(zé)任，合理承擔(dān)法律責(zé)任。例如責(zé)任追究制的制定、森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的標(biāo)準(zhǔn)制定和森林防火督導(dǎo)暫行辦法等。技術(shù)法規(guī)應(yīng)該涵蓋森林防火工作的全過程，主要包括行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制情況、日常工作管理情況、基本建設(shè)和規(guī)劃情況、物資儲(chǔ)備情況、經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況、隊(duì)伍建設(shè)情況、隱患排查情況、宣傳教育情況、預(yù)警響應(yīng)情況、火源管控情況、火災(zāi)撲救情況、災(zāi)后處置情況和責(zé)任追究情況等。

四、規(guī)范執(zhí)法

（一）推進(jìn)森林防火執(zhí)法體制改革

整合森林防火執(zhí)法力量，保證森林防火執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有合法的行政執(zhí)法資格。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的地方，要加大森林防火執(zhí)法力度。積極探索推行森林公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使森林防火行政處罰權(quán)的執(zhí)法模式。由林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使森林防火行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，在作出行政處罰前，應(yīng)當(dāng)由林業(yè)法制機(jī)構(gòu)對(duì)其法律適用、處罰程序等進(jìn)行法制審核。由森林公安機(jī)關(guān)行使森林防火行政處罰權(quán)的地方，森林公安機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)處罰的程序和法律適用等進(jìn)行審核。加強(qiáng)縣（市）一級(jí)森林防火執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大執(zhí)法設(shè)施和裝備條件的保障力度。

（二）加強(qiáng)森林防火執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

完善森林防火行政執(zhí)法程序，公開森林防火行政執(zhí)法流程圖，建立森林防火行政執(zhí)法過程全記錄制度。統(tǒng)一森林防火行政執(zhí)法文書格式。推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，提高森林防火行政執(zhí)法的效率和信息化水平。規(guī)范森林防火行政執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督程序，完善執(zhí)法案卷評(píng)查制度。建立健全森林防火行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，森林防火行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)依法移送，不得以行政處罰代替刑事處罰。

（三）強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督

嚴(yán)格界定森林防火主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任。強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，建立內(nèi)部監(jiān)督制度。開展森林防火行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督，積極探索層級(jí)監(jiān)督新方式。森林防火行政主管部門應(yīng)自覺接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，自覺接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。森林防火行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件、拓寬渠道，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。自覺接受監(jiān)察、審計(jì)等專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查。通過參加行政訴訟案件的應(yīng)訴活動(dòng)，接受人民法院的司法監(jiān)督。森林防火主管部門要在接受監(jiān)督過程中及時(shí)糾正和處理各種違法或不當(dāng)?shù)纳址阑鹦姓?zhí)法行為。