陳少強

現(xiàn)行政府和社會資本合作(以下簡稱“PPP”)財政風險管理模式主要表現(xiàn)為流量管理而非存量管理，其依據是通過未來預算支出規(guī)模來控制PPP規(guī)模，未來預算支出體現(xiàn)為費用而非債務。這種流量管理模式的優(yōu)點是便于操作，缺點是信息披露不夠完整，決策不夠科學合理，各種機會主義和道德風險將帶來新的風險等。PPP財政風險管理完善方向是在流量管理基礎上引入存量管理，PPP項目資產負債信息和地方政府債務狀況應在PPP財政風險管理中得到充分體現(xiàn)。

一、引言

隨著2014年以來我國PPP項目的大規(guī)模推進以及政府方和社會資本方的深度參與，PPP風險特別是PPP財政風險問題也逐步凸顯[1]，如何防范和化解PPP財政風險便成為各方關注的焦點。

學術界對于PPP財政風險管理的關注多集中于2000年之后。其中，國外的研究要稍早于國內。國外對PPP財政風險的關注主要體現(xiàn)在預算軟約束和負債管理等方面。Guasch(2004)[2]分析了拉丁美洲地區(qū)1980—2000年近1 000份PPP合同后發(fā)現(xiàn)，30%的合同重新談判并且談判更有利于私人投資方，造成財政軟約束。Aliona(2008)[3]發(fā)現(xiàn)印度尼西亞、馬來西亞、泰國等國家PPP產生的大量政府或有負債加劇了1997年亞洲金融風暴。即便是在英國，有關報告顯示，直到2010年英國仍有一半以上的私人融資項目沒有體現(xiàn)在政府的任何財務報表之中，招致許多批評。2011年發(fā)生的葡萄牙政府財政危機的重要誘因就是 PPP 濫用以及負債管理不當[4]。針對PPP中存在的逆向選擇、道德風險、財政幻覺等問題，英國、韓國等專門限定 PPP 投資范圍和總量上限[5]。

國際組織特別是IMF的多份工作報告對PPP財政風險問題提出警告。IMF(2006)指出，政府通過PPP模式可以避免或延遲財政支出而預先享用其收益，但也規(guī)避了財政限制和預算約束。[6]IMF(2007)指出，PPP 模式的過度使用、不當使用則會演化為地方政府寅吃卯糧的融資工具，導致道德風險蔓延，易加劇、擴散經濟風險；政府必須確保PPP被用于提高效益的正確目的，而不是被用來將支出移出預算和將債務移出資產負債表。[7]IMF(2016)指出，許多國家都存在認識上的誤區(qū)，即PPP能降低政府支出需求和政府債務。實際上，在其他條件不變的情況下，PPP僅僅改變了政府現(xiàn)金流的時間，而非項目整個周期中政府支出總凈現(xiàn)值。[8]

我國學者除了探討PPP項目財政風險管理框架的一般性要素之外，也大多關注PPP項目的各類負債的識別、分類及其管理方面。溫來成等(2015)[9]從建立各級政府專設PPP 管理機構和人員，有效監(jiān)控財政風險，建立科學、全面的PPP 項目財政風險監(jiān)管技術與方法，建立PPP 項目財政風險監(jiān)管業(yè)務流程和管理制度，建立PPP項目風險合理的公私分攤機制，管控政府財政風險等方面，提出了加強我國政府與社會資本合作財政風險監(jiān)管的政策建議。董再平(2016)[10]對照 Hana Polackova Brixi的風險矩陣模型，分析了我國PPP模式政府性債務類型及特征。周立柱(2017)[11]研究了國內外案例，認為 PPP 模式只是將政府的一次性財政支出轉化為長期的財政支出，并未從根本上減少政府債務。黃新中等(2017)[12]指出，PPP 模式使用不當會加重地方政府的債務風險，包括PPP 模式可能被用來當作規(guī)避公共開支管理控制的手段，PPP 項目隱藏財務風險，PPP監(jiān)管不到位引發(fā)風險。劉薇(2018)[13]探討了我國PPP 模式風險識別、合理分擔問題以及防范化解 PPP 模式財政風險問題。馬恩濤等(2018)[14]通過借鑒國外特別是澳大利亞、菲律賓和巴基斯坦等國家在 PPP 政府債務風險管理上的先進做法和經驗，建議我國應重點圍繞PPP 政府或有債務管理的制度框架、擔保限額、政府或有債務基金以及信息披露與會計準則等幾個方面對我國 PPP 可能引發(fā)的政府債務風險提前進行預防和管理。

為防范PPP項目財政風險，我國從機構組織建設、專家?guī)旃芾?、咨詢機構管理、程序管理、合同管理、項目庫管理等多方面采取措施。其中，《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》 (財金[2015]21號，以下簡稱“21號文”)[15]成為國內判斷PPP項目財政風險管理的關鍵性文件。21號文第25條指出：每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

我國通過控制每年政府財政支出規(guī)模來確定PPP規(guī)模，表明PPP財政風險管理是一種流量管理，這與國內外討論PPP資產負債的存量管理思路差異很大。筆者認為，引入預算流量管理是我國PPP財政管理的一個創(chuàng)新，它有利于有效遏制公共投資的預算軟約束，防止各類市場風險向公共風險和財政風險的不當轉嫁。但正如下文所述，我國現(xiàn)有PPP財政風險的流量管理也存在一些不足之處，需要完善。

存量和流量的劃分和互動本身是任何管理不可或缺的內容要件，我國PPP項目財政風險管理也要回歸本源，將PPP項目預算支出流量管理和資本負債的存量管理有效結合起來。

二、PPP財政風險流量管理基本情況

(一)PPP財政風險流量管理的表現(xiàn)

判斷PPP財政風險管理是否屬于流量管理是基于兩個指標，一是PPP財政支出承受能力指標，二是在財政風險確定方面定義為費用(支出)而非債務。其中，第一個指標是PPP財政風險管理為流量管理判斷的基本依據。

我國PPP財政風險管理的核心體現(xiàn)在財政承受能力論證上。21號文第2條指出，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本合作項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。21號文第25條則指出，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

以此看來，評估我國PPP財政風險管理最基本的指標是比較每一年度PPP預算支出責任與當年一般公共預算支出的比值，分子和分母都是流量，反映的是地方政府未來預算支出的規(guī)模，因而這種風險管理模式屬于典型的流量管理。

值得注意的是，21號文中的分子為PPP項目需要從預算中安排的支出責任，與分母(一般公共預算支出)稍有不同，分子口徑似乎大一些。為此，財政部《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90 號)[16]指出，“對于政府性基金預算，可在符合政策方向和相關規(guī)定的前提下，統(tǒng)籌用于支持PPP 項目。”此后，財政部在回復人大代表的提案中指出，《財政部對十二屆全國人大五次會議第 2587 號建議的答復》(財金函[2017]85 號)[17]提及“10%‘上限’控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP 項目”。實際操作過程中，地方政府將部分土地出讓金用于安排支付PPP項目支出，但在分子中并未得到體現(xiàn)。

針對政府性基金用于PPP項目的支出口徑問題，有的地方給予明確回應。例如，四川省財政廳關于印發(fā)《四川省政府與社會資本合作(PPP)項目財政承受能力論證辦法的通知》(川財金[2017]91號)[18]指出，“市縣財政可用于PPP項目支出的資金來源主要包括一般公共預算發(fā)展支出和政府性基金預算發(fā)展支出。其中：一般公共預算發(fā)展支出為一般公共預算支出扣除用于行政運轉、必保民生、債務利息等剛性支出后，可安排用于促進發(fā)展的預算支出；政府性基金預算發(fā)展支出為依據相關政策規(guī)定可用于PPP項目支出的政府性基金扣除必須開支的成本性支出、政策性支出、債務利息支出后，可安排用于促進發(fā)展的預算支出?！?/p>

(二)流量管理對PPP財政風險防控的作用

我國PPP財政風險流量管理體現(xiàn)為風險管理模式的創(chuàng)新，最大的作用是便于簡單和直接控制財政風險。

傳統(tǒng)融資平臺公司舉債融資項目以及BT 項目的本質是以政府的信用進行融資，政府出具各種承諾函或者擔保函，這樣容易造成預算軟約束、道德風險、地方財政風險累積過大過快等問題。在剛剛推出PPP項目的2014年，我國便汲取了英國、法國等國家PPP項目管理實踐的經驗和教訓，也了解了過去工程建設管理的諸多弊病，一開始便注重財政風險防控?？梢哉f，與融資項目和BT項目不同的是，我國PPP項目帶有財政風險防控的“基因”。例如，《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)[19]就明確指出，財政部門(政府和社會資本合作中心)和項目實施機構應建立政府和社會資本合作項目政府支付臺賬，嚴格控制政府財政風險。在政府綜合財務報告制度建立后，政府和社會資本合作項目中的政府支付義務應納入政府綜合財務報告。

在操作模式上，PPP項目財政風險流量管理也防止金融機構和社會資本的合謀并將風險轉嫁給政府，如通過嚴禁各類借PPP變相舉債(擔保、保底回購等)的行為，對于不包含運營內容、無績效考核機制、社會資本不實際承擔項目建設運營風險的項目不得安排財政資金，防止社會資本和金融機構將PPP風險向政府轉移，減少和規(guī)避財政風險等。

三、PPP財政風險管理引入存量管理的必要性

PPP財政風險流量管理存在著信息披露不完整，結果不確定以及各種機會主義和道德風險帶來新的風險等問題，需要引入存量管理。

(一)全面披露政府風險信息

現(xiàn)有PPP財政風險管理考慮了政府財政支出流量的上限，較傳統(tǒng)的融資平臺公司管理有了很大的進步，但其缺陷是而沒有綜合考慮PPP項目所帶來的資產價值等存量，更沒有考慮PPP項目對經濟增長的貢獻以及社會效益，也沒有充分關注政府支出所對應的負債，其結果是政府作為國有資產所有者的權益信息披露不全面，在此基礎上所形成的風險管理制度和措施也不夠全面(詳見圖1和圖2)。雖然國家有關部門一再發(fā)文，要求規(guī)范PPP項目中的各種不規(guī)范的行為(實際上是控制各類隱性和或有的債務支出)，但畢竟由于缺乏整體披露，給PPP財政風險整體管理帶來不必要的障礙。

存量和流量是事務的“一體兩面”，不能只顧流量而忽視存量，或者只考慮存量而忽視流量。PPP項目財政風險管理需要了解PPP項目特別是政府財務和資產負債等一系列信息，不僅僅包括財政支出流量的情況，也要反映政府存量資產和負債的情況。因此，政府通過在PPP項目流量管理基礎上引入存量管理，更能全面、客觀反映政府管理信息，為風險控制提供制度保障。

圖1 PPP流量管理

圖2 PPP流量和存量管理

(二)為風險管理注入確定性

風險管理的初衷是為不確定的環(huán)境和結果注入確定性，但目前PPP項目財政風險管理的核心指標，是要求地方政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。從方法論角度看，10%的具體數(shù)額是確定的，但從PPP風險管理測算過程來看，其結果必然存在不確定性。這是因為，現(xiàn)行PPP財政風險管理測算是要求自PPP項目實施之日(通常是當年)起至未來若干年度(PPP項目實施周期一般至少是10年，不超過30年)內的上述比值都應不超過10%，也就是說，要求未來分值不超過10%。這種測算方法的好處是便于操作和管理，但其不足之處是，未來若干年份無論是分子(PPP項目需要從預算中安排的支出責任)還是分母(當年一般公共預算支出)都是不確定的，分子分母的不確定性，必然帶來分值的不確定性。

這種用未來結果來判斷PPP是否操作可行的做法(見圖3)與一般項目是否操作可行的邏輯(見圖4)有較大差異。一般項目操作的邏輯是，基于過去和現(xiàn)在結果確定的實施來判斷未來是否存在風險及其風險損害程度，并基于這種損害程度的前景分析，預測未來應采取何種措施予以補救。盡管我國項目流量管理也考慮到基于過去和現(xiàn)在的數(shù)據，但畢竟由于二者評估時點和評估標準存在差異，兩種風險評估的結果也有很大不同。

圖3 PPP財政風險評估模式

圖4 通常的風險評估模式

筆者認為，風險評估和風險管理的基本任務就是量化測評某一事件或事物帶來的影響或損失的可能程度，PPP財政風險管理工作的任務就是基于地方過去和現(xiàn)在的發(fā)展狀況來判斷現(xiàn)在和未來PPP項目的財政風險。盡管未來充滿不確定性，但過去和現(xiàn)在的運行結果是確定的，基于這種結果的確定性來評判未來風險狀況是有現(xiàn)實依據的。從世界各國來看，赤字率和負債率是用得最多的財政風險評價指標。雖然各國對赤字率和債務率與財政安全狀況的關系沒有統(tǒng)一定論，但不容忽視的一個事實是，無論是赤字率(財政赤字占國內生產總值的比重)還是負債率(年末債務余額與當年GDP 的比率)，反映的都是過去和現(xiàn)在的財政狀況，從而判斷一國(地區(qū))現(xiàn)在和未來財政風險狀況?？傊?，引入基于過去和現(xiàn)在確定性的存量指標管理，有利于為PPP風險管理標準和程序注入確定性。

(三)防止相關主體行為異化

如前所述，目前我國PPP流量管理的邏輯主要是基于未來所有PPP項目預算支出之和與當年一般公共預算的比值來判斷當前地方政府是否適合選擇PPP項目，但這種“貼現(xiàn)式”的論證思路容易導致地方政府和社會資本做出一些有利于自身的選擇，進而導致相關主體的行為異化。一是減少未來一般公共預算支出責任，如通過減少或者忽視政府對PPP項目的維護保養(yǎng)的支出責任，減少未來PPP項目財政支出；二是虛增未來一般公共預算支出規(guī)模，如某地方政府為了當?shù)豍PP項目順利通過財政承受能力論證，將預測未來15～20年的一般公共預算支出增速為20%，大大超過正常的預測水平；三是過度透支未來政府性基金支出責任；四是風險管理向下級政府層層加碼，項目審批過于復雜，導致地方政府PPP項目入庫時間太長，PPP項目兩評一案批復到項目采購至少需要半年以上時間，有的地方需要1年以上時間；五是有的地方財政部門以提高PPP項目質量為由，在采購咨詢機構環(huán)節(jié)采取簡單一刀切的方式，設置過高門檻，如要求咨詢機構必須是國家PPP項目咨詢機構庫的單位，導致那些不在項目庫的咨詢機構缺乏競爭的基本資格，損害中小咨詢機構的合法權益，與當前國家“放管服”和負面清單管理的基本政策導向相違背。究其原因，就是在基于未來流量來管理、評估財政風險的流量管理模式下，PPP相關主體鉆了PPP財政風險管理的空子，通過人為操縱未來支出來規(guī)避財政風險管理的約束。因此，增加基于過去和現(xiàn)在的債務存量狀況(資產、負債等)這一確定性的標準作為判斷未來PPP項目財政風險的依據，將大大減少相關主體為規(guī)避風險防控而帶來的異化現(xiàn)象。

四、PPP財政風險管理引入存量管理的可行性

現(xiàn)行PPP財政風險管理引入存量管理的做法有助于克服現(xiàn)行PPP財政風險管理的上述不足，但這種存量管理思路能否在我國落地還要受到現(xiàn)行預算和財務會計制度的約束。本部分將從資產負債的視角探討我國PPP財政風險引入存量管理的現(xiàn)實可行性，并著重討論PPP項目財政支出是否納入債務統(tǒng)計口徑問題。

(一)PPP財政支出是否確認為政府債務

PPP項目財政風險體現(xiàn)為未來財政支出，這種財政支出是體現(xiàn)為債務性支出還是非債務性支出，目前在理論和實務界存在爭論。

1.反對的觀點。

現(xiàn)有政策法規(guī)并不支持PPP財政風險支出屬于政府債務的主張。新《預算法》第35條指出“經國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務的方式籌措?！翱钜?guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務?！比绻麑⑽磥鞵PP項目財政支出列為政府債務，那么PPP行為則違法了《預算法》的有關規(guī)定亦即政府違法。此外，2014 年財政部發(fā)布的《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》(財預[2014]351號)[20]第 11 條規(guī)定，地方政府負有償還責任的存量債務中，通過 PPP 模式轉化為企業(yè)債務的，不得納入政府債務。

學術界也有不主張將未來PPP項目財政支出納入政府債務統(tǒng)計范疇的聲音。崔志娟(2018)[21]在分析我國在確認為政府方的一項公共基礎設施時，是否也同樣需要確認為一項負債問題時，提出了不能將此確認為負債的主張。原因有二：一是《預算法》的法律要求，政府部門除了發(fā)行政府債券之外，不允許通過其他方式舉借債務；二是不符合負債概念，根據《政府會計準則——基本準則》第33條，“負債是指政府會計主體過去的經濟業(yè)務或者事項形成的，預期會導致經濟資源流出政府會計主體的現(xiàn)時義務”，此處的現(xiàn)時義務是指“政府會計主體在現(xiàn)行條件下已承擔的義務”。按照國辦發(fā)[2015]42號[22]規(guī)定的“政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價”以及財金[2014]76號文[23]規(guī)定的“財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據”，政府付費是依據項目公司未來提供公共服務的質量，以項目公司提供的公共服務滿足政府績效考核標準為前提，因而，PPP項目提供服務的支付承諾，屬于未來發(fā)生的經濟業(yè)務或者事項形成的義務，不屬于現(xiàn)實義務，不能確認負債PPP項目的政府財政支出責任不確認負債的情況下，政府在發(fā)生未來支付責任時于當期確認為一項費用。

孟春(2018)[24]也認為，根據《地方政府債務風險分類處置指南》、《地方政府轉向債務預算管理辦法》和《政府會計準則——基本準則》對地方政府債務及負債的范圍認定，PPP支出責任不屬于上述政策文件明確的范疇，因此不同于政府債務或負債。同時，規(guī)范的PPP項目不涉及隱性債務。隱性債務一般認為是未納入預算管理，最終需要政府承擔的債務，而規(guī)范的PPP合同中財政支出責任與預算管理銜接，不涉及“隱性”。[25]

2.支持的觀點。

首先，上述解釋似乎并未從根本上解除PPP項目財政支出是否屬于政府債務支出的困惑。從國際會計準則的處理來看，PPP項目財政支出符合政府債務的定義。按照《國際公共部門會計準則32號——服務特許權協(xié)議：授予方》(IPSAS32)規(guī)定，服務特許資產屬于政府的同時，政府要確認為一項負債。但授予方確認為一項服務特許資產時，需要符合以下條件：一是授予方對經營方所使用基礎設施必須提供的服務類型、提供服務的對象和服務價格實施控制或管制；二是在服務協(xié)議期末，授予方通過所有權、收益權或其他形式控制該基礎設施的重大剩余收益。以我國典型的PPP項目模式(如BOT)而言，我國PPP項目似乎符合國際會計準則有關負債的規(guī)定。

其次，PPP未來財政支出定義為政府債務支出有其理論基礎。筆者在CNKI 期刊網查找有關PPP財政風險的文獻資料時發(fā)現(xiàn)，國內外大部分學者的意見趨向于將PPP項目財政支出作為政府債務對待，其理論支撐是根據世行專家Hana 債務風險矩陣模型[18](見表1)。根據該模型的描述，PPP項目中的基礎設施維護屬于直接隱性債務(見表1左下角)，而有關PPP直接或者間接的擔保則分別屬于或有顯性債務或者是或有隱性債務(見表1右側)。

表1 政府債務風險矩陣

最后，現(xiàn)行將PPP財政支出定義為費用性支出并未能從根本上防范和化解風險。白德全(2018)[26]認為，在現(xiàn)行的政府會計準則下，政府性債務通過 PPP 化解后，可以直接移出其資產負債表，但是這一舉措并不能真正消除地方政府的債務，如果項目在建設過程或者建設完成后出現(xiàn)了違約以及經營失敗的問題，導致債務不能償還，那么地方政府最終還是要成為債務的償還者。因此，PPP的債務隱藏機制并沒有改變政府性債務的本質，只不過是讓其脫離政府的預算管理，并拉長了債務的償還期限。

3.實際的做法。

我國近年來為規(guī)范PPP的發(fā)展，采取負面清單或者限制式的措施(見表2)，這些措施，從上述債務風險矩陣的角度看，債務風險防控重點實際上就體現(xiàn)在防控PPP項目中各類隱性支出和或有債務支出。從我國最近有關防范風險的文件來看，隱性債務的概念正被較多地使用，有部分替代或有債務的趨勢，這是在中國語境下的債務風險防控的描述。即便如此，筆者認為，國家相關規(guī)定的實質內容并未超脫Hana債務模型的范疇。

表2 我國規(guī)范推進PPP工作采取的有關措施

一個有趣的現(xiàn)象是，國家對待和處理債務問題規(guī)定也在不斷變化。一是原《預算法》第28條規(guī)定，地方政府“非經中央政府批準，不得借款”。2015年以后，省級政府可在中央政府設定的債務上限范圍內借款。二是將項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預算收入的，甄別為一般債務，如義務教育債務，具體見財政部《關于印發(fā)地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法的通知》(財預[2014]351號)[20]，這說明，一般債務的內容也在隨著時間的變化而變化。

由此可以看出，判斷一項支出是否屬于或者不屬于政府債務支出，并非根據政策法律條文，并非基于本本主義，而應要實事求是地看待。據筆者觀察，PPP財政支出風險管理實際上是按照債務風險矩陣的思路推進的，只不過這種推進方式不是“顯性”而是“隱性”地推進。筆者稱這種現(xiàn)象為“有意識的模糊”。這種“有意識的模糊”可能是在我國當前有關制度缺失、制度不完善而又必須重視債務問題等復雜環(huán)境和多重目標下的一種現(xiàn)實選擇，這種處理方式為相關部門政策處理提供了一定的空間，也為日后改革奠定了制度基礎。

實際上，我國在踐行PPP財政流量管理舉措的同時，也在采取措施進行存量管理(見表3)，最典型的例子是清理和整改PPP項目存量。根據財政部公開發(fā)布PPP項目庫清理退庫結果顯示，截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1 695個，涉及投資額1.8萬億元；上報整改項目2 005個，涉及投資額3.1萬億元。

表3 PPP項目清庫的有關要求

(二)PPP項目政府資產的確認

伴隨著PPP項目政府支出是否和如何納入負債管理，PPP項目的政府資產如何確認和管理也成為一個新問題。筆者認為，PPP項目政府資產的確認與政府的投入方式以及PPP模式有關。

我國PPP模式分為政府付費型PPP、使用者付費PPP和可行性缺口補助三類，具體定義見財政部《關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)[19]。其中，政府付費PPP趨于緊縮[注]據了解，政府付費類PPP趨于收縮的理由是這種模式容易突破10%的“紅線”，但這種說法其實不能自圓其說。例如，假設某政府付費型的PPP項投資額為10億元，全部運營成本為5億元，政府需要累計付費15億元；假設某缺口補助項目投資建設成本和運營成本為20億元(其中，建設成本為10億元，運營費用為10億元)，而項目公司可以通過使用者付費獲得5億元的收入，則政府實際付費為15億元。同樣是政府付費15億元，但只因為前者是政府付費PPP項目，后者是可行性缺口補助PPP項目，就判斷前者不允許采用PPP項目而后者得到允許，這在道理上是不合理的。如果是這樣的話，地方政府和潛在社會資本就可以合作，有意識地將運營成本從5億元提高到10億元，則該PPP項目就因為是可行性缺口項目而得到通過，而項目公司和社會資本的使用者付費可以為0，政府也沒有多余支付財政支出。這樣看來，有的地方拒絕采用政府付費類PPP項目，實際上是不自覺地將政府付費PPP項目支出作為債務來處理的，而可行性缺口補助PPP財政支出則可以不屬于債務支出。筆者認為，這種判斷依據是基于典型的雙重標準。，而使用者付費類PPP項目個數(shù)又較少，較多類型的是可行性缺口補助PPP項目。在這種項目模式下，政府與中標的社會資本共同出資組建項目公司(SPV)，政府一般通過其平臺公司少量出資(如20%)，大部分資金由社會資本出資(如80%)，項目公司組建后從事正常的建設、融資、運營，在項目周期結束后移交給政府，其中，最常見的是BOT(建設-運營-移交)模式(見圖5)。

圖5 PPP項目投融資框架

按照 “誰投資、誰擁有、誰受益”的產權確認基本原則，在PPP項目中，政府方出資的部分在項目建設完成并進入運營期應當計入“固定資產”，但按照財政部《企業(yè)會計準則解釋第2號》 (財會[2008]11號)的相關規(guī)定，BOT業(yè)務所建造基礎設施不應作為項目公司的固定資產。PPP項目資產如何確認，目前國家在財務會計制度處理上并沒有做出明確規(guī)定[注]限于篇幅，本文將不探討PPP項目資產確認的會計處理問題。。據了解，有的國有公司將此類資產作為存貨或者無形資產來處理。

五、結論與建議

(一)主要結論

相對于傳統(tǒng)的投融資模式，PPP模式一開始就帶有防范財政風險的“基因”。從形式上看，我國PPP財政風險管理是通過考察未來財政支出流量承受能力(即每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%)來體現(xiàn)的。這種流量管理的模式便于操作，易于控制PPP規(guī)模，對于短期防范PPP財政風險有重要貢獻。

但是當前PPP財政風險管理模式存在一些缺陷：第一，由于缺乏存量信息，流量管理依據不充分，所反映的結論不夠全面。第二，基于未來流量狀況對當前存量狀況做出決定，會導致風險評價結果的不確定性。第三，從中長期來看，這種流量風險管理也帶來相關主體行為異化問題，各種急功近利和避險的機會主義傾向將增加交易費用，影響PPP效率；財政未來支出壓力被低估，新的PPP財政風險不容忽視；管理部門防范財政風險也會導致風險向市場主體轉移，在一定程度上不利于市場公平競爭。

(二)有關建議

現(xiàn)行PPP財政風險管理的思路需要改變，建議在流量管理基礎上引入存量管理。考慮到我國預算和會計制度的現(xiàn)實情況，PPP財政風險管理需要配合其他制度的改革而逐步完善。完善PPP財政風險管理基本原則是，PPP政府支出責任“有意識的模糊”問題要盡快得到解決，政府及相關各方在PPP支出方面的責任應進一步明確，PPP項目資產負債管理最終應與其他資產負債管理有效結合。

1.近期建議。

近期建議是維持流量管理的現(xiàn)狀不變，但對存在的問題采取有針對性的措施。同時，要完善相關財務會計制度，增加PPP項目信息披露內容，并修改PPP風險論證的名稱。

(1)采取針對性的措施。短期來看，在我國《預算法》等法律難以做出大的調整框架下，承認21號文中財政承受能力10%的合理性和有效性，但要針對當前存在的問題提出改進建議，具體包括：一是防止PPP操作中的一些機會主義行為，如對地方政府一般公共支出增幅虛增的行為提出警告，嚴重的采取通報批評和處理責任人等措施。二是要求地方采取措施，防范過度增加政府性基金帶來的風險，并做好相應的預案安排。三是完善PPP項目庫管理。在保障項目入庫質量的情況下明確各級政府對PPP項目審批期限以及修改期限和修改的次數(shù)，防止PPP項目拉鋸式重復審核，耽誤項目正常入庫進度。四是優(yōu)化PPP項目入庫管理方式。PPP項目的初衷是推進公共服務供給側結構性改革，提高公共服務質量，效率優(yōu)先應成為PPP運行的優(yōu)先考慮。為體現(xiàn)我國放管服、負面清單管理的大趨勢，建議優(yōu)化PPP項目入庫管理方式，防止將PPP項目統(tǒng)計監(jiān)測職能演變?yōu)樾姓徟毮埽瘜徟?，取消有關咨詢機構必須是國家咨詢機構庫的相關限定，并在增強地方入庫的責任意識基礎上逐步引入備案制，提高項目入庫效率。五是明確PPP項目入庫的政府責任邊界。劃分各級政府部門PPP管理的事權責任劃分，建議國家層面PPP中心更多側重于全國性財政風險的監(jiān)控，而省級及以下政府部門側重于PPP項目財政風險、技術、財務、工程層面的審查。

(2)盡快出臺PPP相關財務會計制度。我國已有企業(yè)會計制度和政府會計制度，但對于政府和企業(yè)共同組成的項目公司的會計制度還沒有出臺，對有關PPP項目支出(包括政府方的支出)在會計上如何確認上沒有統(tǒng)一的意見，對PPP資產如何分類確認也沒有說明，建議盡快出臺相關制度予以明確。

(3)完善信息披露。在每年的“兩會”中披露PPP項目信息，包括PPP投資占公共投資和GDP的比重，PPP項目的政府承諾事項等，以更好地接受社會監(jiān)督。

(4)修改PPP風險論證的名稱。PPP的本意是政府和社會資本合作，財政風險是政府風險的反映。在中國語境下，財政支出是從流量意義上的政府支出，甚至在多數(shù)情況下被理解為一般公共預算支出，因而財政風險更多是從一般公共預算支出流量角度來論述的，政府存量情況并未能得到體現(xiàn)，因而現(xiàn)行財政風險論證方式客觀上存在局限性，建議回歸PPP關于政府和社會資本合作的本原，將“PPP財政承受能力論證”修改為“PPP政府承受能力論證”，這樣能更好地引導輿論，反映PPP財政風險全貌。

2.中期建議。

中期建議是調整PPP財政風險評價指標，實質性地引入存量管理，增加風險監(jiān)控信息并強制性予以披露，以接受人大和社會公眾的監(jiān)督。

(1)調整風險評價方法?，F(xiàn)有21號文10%的“一票否決”的流量風險評價制度存在諸多不足，建議增加存量評價指標。為體現(xiàn)PPP財政風險風險評價制度的過渡性，建議在保留現(xiàn)有10%的約束制度的同時，減少其在PPP財政風險評價權重，并同時增加負債率等評價指標，以實事求是地評估PPP財政風險。

(2)增加風險監(jiān)控內容。主要是增加兩個方面的信息：一是資產負債表信息。隨著政府權責發(fā)生制會計制度的推廣運用，我國在財務會計管理能力逐步提升之后，可根據《國際公共部門會計準則32》等國際標準，對新增PPP產生的政府資產與負債凈現(xiàn)值予以披露。通過越來越多的項目信息披露，就可逐漸編制部分政府資產負債表。二是未來財政支出信息。無論PPP財政支出是否納入債務統(tǒng)計的范疇，它體現(xiàn)為實實在在的政府支出責任，而且是資本性支出責任，必須用未來收入來進行償還。建議新增一項財政支出指標，該項指標暫命名為“債務與PPP支出”，這樣便于將每年PPP項目財政與當年債務還本付息支出一起統(tǒng)計，更全面地揭示財政風險情況。

(3)加大PPP財政風險信息披露。主要包括兩點：一是隨著《中共中央關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況制度的意見》的貫徹落實，越來越多的地方政府將會向人大報告國有資產有關情況，建議以此為契機，將PPP項目資產及其負債情況納入向人大披露的范圍，以更好地體現(xiàn)社會公眾對PPP整體情況的認知和對PPP財政風險管理的監(jiān)督。二是將“債務與PPP支出”體現(xiàn)在《預算法實施細則》中，強制性地要求地方統(tǒng)計，以綜合反映地方風險狀況。

3.長期建議。

(1)編制PPP項目資產負債表。從長期來看，隨著我國權責發(fā)生制政府會計制度的全面推進和國有資產報告制度的建立健全，試行編制PPP項目資產負債表，并與政府資產負債表相銜接。

(2)修改《預算法》相關條款。將PPP支出責任納入政府債務統(tǒng)計口徑(但要同時披露PPP支出存在績效管理以及風險支出責任的不確定性問題)，明確中央和地方政府層級PPP規(guī)模的上限，便于各級政府全面披露未來政府支出責任，全面規(guī)范政府行為，推動財政經濟社會的協(xié)同發(fā)展。