黃志華，李世炎

（1.湖北清江水電開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司，湖北 宜昌 443000；2.三峽大學(xué)，湖北 宜昌 443000）

引言

高校應(yīng)該樹(shù)立以戰(zhàn)略為導(dǎo)向和以防范風(fēng)險(xiǎn)為目的的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理理念，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理對(duì)高校長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)作用，數(shù)字化反映高校戰(zhàn)略計(jì)劃，明確預(yù)算管理的戰(zhàn)略性，發(fā)揮預(yù)算管理對(duì)高校戰(zhàn)略的支撐作用，又可以防范高校預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

從實(shí)踐看，高校預(yù)算管理至少存在以下風(fēng)險(xiǎn)：高校預(yù)算管理存在著與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)，預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，崗位職責(zé)不明確分工不合理，可能造成資源浪費(fèi)和管理效率低下；預(yù)算目標(biāo)不合理，預(yù)算編制不規(guī)范，預(yù)算項(xiàng)目不完整，可能造成預(yù)算管理體系缺乏科學(xué)性和準(zhǔn)確性；預(yù)算執(zhí)行不力，績(jī)效考核指標(biāo)體系不夠優(yōu)化，可能造成預(yù)算失去其應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；預(yù)算分析不深入，預(yù)算監(jiān)控和考核不力，對(duì)考核結(jié)果的獎(jiǎng)懲不公平、不合理，可能造成預(yù)算管理流于形式。

一、高校預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)分析

實(shí)務(wù)中，高校預(yù)算管理存在著與戰(zhàn)略目標(biāo)脫節(jié)、預(yù)算管理組織體系不科學(xué)、預(yù)算編制不合理、分析及控制方法單一、預(yù)算執(zhí)行不力、考核指標(biāo)體系不夠優(yōu)化等問(wèn)題。為此，高校需要提升內(nèi)部治理與管理水平，以戰(zhàn)略為導(dǎo)向、將短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)相結(jié)合，積極完善預(yù)算管理組織體系，積極培養(yǎng)有戰(zhàn)略視野的預(yù)算管理人才，綜合運(yùn)用多種預(yù)算控制與分析方法，發(fā)現(xiàn)預(yù)算管理中的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行預(yù)算考核和激勵(lì)，不斷提升高校價(jià)值創(chuàng)造與價(jià)值增值的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）預(yù)算編制缺乏學(xué)校戰(zhàn)略思想的指導(dǎo)

高等學(xué)校的戰(zhàn)略是為實(shí)現(xiàn)高校使命或目標(biāo)而確定的整體行動(dòng)規(guī)劃，是高校處理重大而復(fù)雜事務(wù)的綱領(lǐng)性策略，應(yīng)與學(xué)校的整體資源相聯(lián)系，對(duì)資源優(yōu)化組織和合理使用。但許多高校在預(yù)算的制定過(guò)程中忽視了以高校發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，各期預(yù)算編制銜接性差，預(yù)算管理的推行與學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)脫節(jié)，不利于高校長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的培育和維護(hù)，缺乏全局推進(jìn)的源動(dòng)力。

（二）高校組織建設(shè)的預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)分析

高校組織建設(shè)與預(yù)算功能的有效發(fā)揮存在密切相關(guān)性，在預(yù)算編制、執(zhí)行、控制、考核等環(huán)節(jié)應(yīng)設(shè)立或明確預(yù)算職能部門(mén)，明確機(jī)構(gòu)職權(quán)，保證預(yù)算管理決策和控制功能的有效發(fā)揮，充分發(fā)揮相關(guān)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)管理職責(zé)，強(qiáng)化與相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門(mén)、院系的溝通和協(xié)調(diào)，降低因信息傳遞不暢和薪酬分配不當(dāng)導(dǎo)致的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)。主要存在以下問(wèn)題：

1.經(jīng)費(fèi)管理問(wèn)題突出，整體監(jiān)管效能不高。以2016年湖北省高校巡視通報(bào)為例，通報(bào)反映高校財(cái)務(wù)管理漏洞百出，債務(wù)負(fù)擔(dān)重，違規(guī)集資，違規(guī)套取經(jīng)費(fèi)，私設(shè)小金庫(kù)，違規(guī)亂開(kāi)支，違反政府采購(gòu)規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)管理不規(guī)范，工程建設(shè)亂象叢生，聯(lián)合開(kāi)發(fā)和校企合作問(wèn)題突出，科研經(jīng)費(fèi)開(kāi)支隨意，虛報(bào)虛增工資總量，后勤集團(tuán)部分下屬單位管理混亂，繼續(xù)教育學(xué)院（自考辦）存在著嚴(yán)重的廉潔風(fēng)險(xiǎn)，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)項(xiàng)目，政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)問(wèn)題嚴(yán)重，執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)，違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題突出，涉嫌非法集資，數(shù)額巨大，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.預(yù)算績(jī)效管理缺失，組織管理效能不佳。預(yù)算績(jī)效管理是管理者進(jìn)行預(yù)算高效管理的工具，它包括預(yù)算績(jī)效計(jì)劃、預(yù)算績(jī)效輔導(dǎo)、預(yù)算績(jī)效考核與面談、預(yù)算績(jī)效改進(jìn)與激勵(lì)等環(huán)節(jié)。目前，高校僅僅應(yīng)付式地進(jìn)行了重要專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目的績(jī)效管理，把完整的績(jī)效管理體系肢解成編制表格、填寫(xiě)表格、交表匯總的績(jī)效考核，成了形式化的“填表表演”，缺乏持續(xù)反饋、良性循環(huán)的全面績(jī)效管理過(guò)程，缺少通過(guò)合作、溝通將預(yù)算編制與執(zhí)行環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)起來(lái)，進(jìn)而導(dǎo)致信息傳遞不暢，直接影響了管理效能。

3.薪酬不合理，組織滿意度低，收益分配存有風(fēng)險(xiǎn)。高校收益分配風(fēng)險(xiǎn)主要為教職工對(duì)薪酬分配方案的公平度意見(jiàn)大，滿意度低，干多干少干好干壞一個(gè)樣，高校按級(jí)別和工齡取酬，干多干少、干好干壞一個(gè)樣，縱向上薪酬沒(méi)有和崗位責(zé)任、貢獻(xiàn)大小等嚴(yán)格掛勾，難以起到激勵(lì)的作用，直接影響到高校辦學(xué)質(zhì)量，阻滯了高校發(fā)展，原因主要就在于缺少績(jī)效管理的手段，進(jìn)而無(wú)法形成績(jī)效分配和激勵(lì)機(jī)制。

（三）高校預(yù)算管理要素的風(fēng)險(xiǎn)分析

預(yù)算管理體系主要包括高校戰(zhàn)略、預(yù)算流程、預(yù)算制度、預(yù)算管理組織及環(huán)境、預(yù)算管理文化及信息溝通等要素，各要素承上啟下、交叉融合、催化循環(huán)的同時(shí)，促進(jìn)預(yù)算管理不斷發(fā)展與完善，并通過(guò)實(shí)時(shí)反饋，高效執(zhí)行，行動(dòng)有力，優(yōu)化各要素之間的合作，推動(dòng)預(yù)算管理系統(tǒng)向著更高層次的循環(huán)發(fā)展。

1.高校財(cái)務(wù)缺乏長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃。高校戰(zhàn)略規(guī)劃和預(yù)算管理脫節(jié)，財(cái)務(wù)與發(fā)展規(guī)劃溝通較少，往往只注重年度預(yù)算管理，與發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中所列的目標(biāo)值沒(méi)有多大關(guān)系，預(yù)算作為保障措施，通常只是進(jìn)行諸如要加強(qiáng)預(yù)算管理、多渠道籌措資金、提高資金使用效益等文字上的陳述，并沒(méi)有闡明未來(lái)五年戰(zhàn)略規(guī)劃所需資源的配置規(guī)劃。

2.缺少科學(xué)的預(yù)算編制方法。大多數(shù)高校采用的預(yù)算編制方法基本上是根據(jù)上年決算數(shù)據(jù)和學(xué)生數(shù)量增加導(dǎo)致的成本增量等因素測(cè)算本年資金需求量，測(cè)算的基數(shù)不穩(wěn)定或不真實(shí)，只注重?cái)?shù)字，未進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，也沒(méi)有考慮到特殊事項(xiàng)的發(fā)生和各資金需求出現(xiàn)可能性的權(quán)重，科學(xué)性較低，不能促進(jìn)提高資金利用率。部分預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)時(shí)，缺少遴選、論證、審核等必要的程序，有些程序也只是走過(guò)場(chǎng)，編制時(shí)只對(duì)項(xiàng)目做一個(gè)資金需求估算，需求水分較大；部分預(yù)算與實(shí)際不符，導(dǎo)致大量的預(yù)算調(diào)整或預(yù)算無(wú)法執(zhí)行。

3.預(yù)算管理制度保障滯后。隨著高校被全額納入部門(mén)預(yù)算，預(yù)算管理工作應(yīng)該遵守部門(mén)預(yù)算編制要求和規(guī)程。高校很少結(jié)合新預(yù)算法和部門(mén)預(yù)算編制要求來(lái)制定高校預(yù)算編制政策和要求，預(yù)算執(zhí)行約束制度、績(jī)效管理建設(shè)明顯滯后。高校普遍存在預(yù)算管理機(jī)構(gòu)人員安排不夠或不精，研究不多，流程不合理，與預(yù)算管理要求不相適應(yīng)。

（四）預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)分析

預(yù)算執(zhí)行是實(shí)施預(yù)算管理的中心工作，也是預(yù)算管理的核心環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行一旦失去有效約束可能引發(fā)高校的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。高校普遍存在預(yù)算約束軟化、授權(quán)不嚴(yán)謹(jǐn)、管理過(guò)程失控、資金運(yùn)行效率低下等諸多問(wèn)題，缺乏健全有效的預(yù)算執(zhí)行信息反饋和驗(yàn)證報(bào)告體系，預(yù)算執(zhí)行情況不能及時(shí)得到反饋和溝通，沒(méi)有深入研究預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中哪些需要改進(jìn)，哪些資金可以節(jié)約，資金使用是否有規(guī)律可循，預(yù)算差異不能及時(shí)分析，監(jiān)控難以發(fā)揮作用。缺乏完善的責(zé)任機(jī)制，沒(méi)有明確的評(píng)價(jià)主體，缺少合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和健全的獎(jiǎng)懲制度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行隨意無(wú)序，失去嚴(yán)肅性，削弱了預(yù)算執(zhí)行效果。

二、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的建立

高校預(yù)算管理作為一種有效管理手段，對(duì)于提高經(jīng)營(yíng)效率與效果、控制風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)至關(guān)重要，然而高校預(yù)算效果差強(qiáng)人意，預(yù)算管理中存在著預(yù)算編制不合理、預(yù)算執(zhí)行隨意化、預(yù)算超支等諸多問(wèn)題，預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)的威脅日益嚴(yán)重。

（一）高校預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)研和總體評(píng)估

預(yù)算管理現(xiàn)狀調(diào)研和總體評(píng)估關(guān)鍵在于資源配置效率的風(fēng)險(xiǎn)診斷，即資源分配是否公正、透明、合理，資源配置是否管控有效。一是調(diào)研了解資源配置需求和緩急情況，降低資金效率不高風(fēng)險(xiǎn)；二是通過(guò)評(píng)估分析以往年度預(yù)算管理績(jī)效情況，將有限資金投入到“想做事”“能做事”“會(huì)做事”的部門(mén)，從開(kāi)支限制和過(guò)程管理轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅仡A(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)的管理，降低資金利用效果不好的風(fēng)險(xiǎn)；三是調(diào)研相類(lèi)似高校預(yù)算執(zhí)行情況，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行分析結(jié)果，形成與實(shí)際情況吻合且有差異的預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，降低資金無(wú)效投入的風(fēng)險(xiǎn)；四是依據(jù)財(cái)力認(rèn)真進(jìn)行高校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，防范資金浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)，形成對(duì)事業(yè)發(fā)展的支撐作用。

（二）高校預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架設(shè)計(jì)

高校預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理建設(shè)的基本框架，就是預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境的建設(shè)，主要為風(fēng)險(xiǎn)文化、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)。

1.設(shè)定戰(zhàn)略意識(shí)的預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算目標(biāo)應(yīng)該體現(xiàn)高校的戰(zhàn)略目標(biāo)，沒(méi)有戰(zhàn)略意識(shí)的預(yù)算不可能增強(qiáng)高校的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。高校長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略必須分步驟分層次地體現(xiàn)在預(yù)算目標(biāo)上，各個(gè)年度預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是高校長(zhǎng)期戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。高校戰(zhàn)略目標(biāo)體現(xiàn)了高校的發(fā)展思路與方針，預(yù)算的戰(zhàn)略性溝通維系了高校戰(zhàn)略與日常運(yùn)營(yíng)的關(guān)系，使戰(zhàn)略意圖得以具體貫徹，長(zhǎng)短期預(yù)算計(jì)劃得以銜接。

2.構(gòu)建預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理文化。高校預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理文化是指建立一個(gè)以高校治理為基礎(chǔ)，明確高校戰(zhàn)略目標(biāo)，包括預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)政策和極限，設(shè)置業(yè)務(wù)運(yùn)作、預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部審計(jì)為主的三道防線，構(gòu)建重視風(fēng)險(xiǎn)管理的高校預(yù)算文化。

3.完善預(yù)算管理內(nèi)部控制。預(yù)算管理是高校加強(qiáng)內(nèi)部控制、實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具和手段，是一項(xiàng)具體的管理活動(dòng)，基本流程包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算考核三個(gè)主要環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)均存在風(fēng)險(xiǎn)，因而預(yù)算管理也是內(nèi)部控制的對(duì)象。例如，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，可能存在由于業(yè)務(wù)部門(mén)參與度較低，導(dǎo)致預(yù)算編制不合理，預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)：在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可能存在預(yù)算執(zhí)行中的越權(quán)審批、缺乏有效監(jiān)控，預(yù)算執(zhí)行不力的風(fēng)險(xiǎn)；在預(yù)算考核環(huán)節(jié)，可能存在預(yù)算考核不嚴(yán)格、不合理、不到位，預(yù)算管理流于形式的風(fēng)險(xiǎn)等。需要借助于內(nèi)部控制中的職責(zé)分工、授權(quán)批準(zhǔn)等控制程序，以提高預(yù)算的執(zhí)行力，遏制預(yù)算編制、執(zhí)行和考核過(guò)程中面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善預(yù)算管理信息溝通反饋機(jī)制

預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)信息傳遞的暢通無(wú)阻，為學(xué)校高層的預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)決策提供了前提條件。風(fēng)險(xiǎn)信息收集的來(lái)源主要包括內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)方面。內(nèi)部信息是指相關(guān)學(xué)院或職能部門(mén)、教職工積極主動(dòng)地將本部門(mén)、本崗位發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和想法進(jìn)行記錄形成的信息。外部信息是指高校外部人員，包括財(cái)政、審計(jì)、高校、同行專(zhuān)家、供應(yīng)商或服務(wù)商等，對(duì)于學(xué)校預(yù)算管理工作提出的意見(jiàn)和建議。保證風(fēng)險(xiǎn)信息的高效溝通，需要從智能化的績(jī)效管理工具入手，將已有的公務(wù)系統(tǒng)融入績(jī)效管理，把預(yù)算戰(zhàn)略細(xì)化為預(yù)算具體目標(biāo)，將預(yù)算與日常事務(wù)掛勾，將預(yù)算日常管理事務(wù)化，講究效率、效果和預(yù)算質(zhì)量，預(yù)算考核績(jī)效化，預(yù)算執(zhí)行流暢化，預(yù)算管理效率化，智能化績(jī)效管理系統(tǒng)好比預(yù)算管理的監(jiān)控?cái)z像頭。

（四）預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)的建設(shè)

在智能化績(jī)效管理系統(tǒng)附加與事務(wù)掛勾的預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)，由各部門(mén)按預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算數(shù)據(jù)，圍繞學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)，自主平衡維持與發(fā)展經(jīng)費(fèi)需求，將資源和經(jīng)費(fèi)缺口矛盾轉(zhuǎn)移到一線消化，提高資源和經(jīng)費(fèi)使用效率、效果和效益；同時(shí)通過(guò)對(duì)各部門(mén)預(yù)算的數(shù)據(jù)分析，建立完善預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)的參考標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)算尺度，加大財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算編制指導(dǎo)力度，提高各部門(mén)預(yù)算的科學(xué)性；收集所有風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)的法律法規(guī)、風(fēng)險(xiǎn)管理各種文件和做法，記錄問(wèn)題，收集各種風(fēng)險(xiǎn)初始信息，形成風(fēng)險(xiǎn)管理目錄，發(fā)動(dòng)各級(jí)員工，內(nèi)外部信息全部去收集，不斷地填空，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。

（五）預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和評(píng)估

1.對(duì)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)、外部風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，預(yù)算編制階段進(jìn)行可行性分析，預(yù)算執(zhí)行階段進(jìn)行投入產(chǎn)出分析等績(jī)效分析，執(zhí)行階段和考核階段進(jìn)行收支分析、預(yù)算執(zhí)行狀況分析、損失清單分析、描繪預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)流程圖法、風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查列舉法等等，通過(guò)識(shí)別，防范預(yù)算管理各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)控預(yù)算戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)度，完善預(yù)算作為資源分配的工具作用。

2.對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，把所有的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)它的影響度和可能性進(jìn)行進(jìn)一步的分析，分析風(fēng)險(xiǎn)的成因、類(lèi)別、可能性和破壞性，再對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，控制重大風(fēng)險(xiǎn)。

（六）預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理策略

風(fēng)險(xiǎn)管理策略就是高校面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的基本態(tài)度。高校因監(jiān)管較多，上級(jí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)偏好較低，大多高校特別是省屬高校，生均撥款本來(lái)就比較少，資金存在較大缺口，無(wú)法承擔(dān)較大資金損失風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)承受度較低。為了少冒險(xiǎn)或盡力做到低風(fēng)險(xiǎn)，特別是對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)設(shè)置較高的有效性標(biāo)準(zhǔn)，控制風(fēng)險(xiǎn)的造成因素發(fā)生的頻度和程度，高校需要在立項(xiàng)過(guò)程和編制過(guò)程注重可行性論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo)，嚴(yán)控資源配置不當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行階段注重運(yùn)用對(duì)比方法，預(yù)警偏離績(jī)效目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)控法律和監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，在預(yù)算分析階段注重績(jī)效評(píng)價(jià)分析，講究資源投入的績(jī)效，防范資金低效風(fēng)險(xiǎn)，識(shí)別項(xiàng)目潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（七）建立健全全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系

預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)管理要把體系、方案切換進(jìn)制度，將預(yù)算管理和工作、崗位掛起鉤來(lái)，依托智能化績(jī)效管理系統(tǒng)，建立三道防線。第一道防線就是日常，由風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)、內(nèi)審部門(mén)和業(yè)務(wù)部門(mén)共同完成的事前、事中的風(fēng)險(xiǎn)管理。對(duì)大級(jí)別預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)建立一個(gè)預(yù)案，確定風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)或數(shù)據(jù)，確保風(fēng)險(xiǎn)管理處置方案實(shí)施到位和有效，并在實(shí)施過(guò)程中不斷動(dòng)態(tài)修正指標(biāo)和數(shù)據(jù)；第二道防線就是風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)發(fā)現(xiàn)并傳遞重大風(fēng)險(xiǎn)管理缺陷，報(bào)告給學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)變化加以改進(jìn)，持續(xù)提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平；最后一道防線就是上級(jí)相關(guān)主管部門(mén)和內(nèi)部審計(jì)部門(mén)。三道防線是項(xiàng)長(zhǎng)期工作，要求管理人員的素質(zhì)要相當(dāng)高，要監(jiān)督并動(dòng)態(tài)修正風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)和業(yè)務(wù)流程。

盡管高校沒(méi)法改變預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)，但可以改變風(fēng)險(xiǎn)管理能力、分析能力、識(shí)別能力、處理能力、控制能力。

三、預(yù)算具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控對(duì)策

從預(yù)算管理的基礎(chǔ)功能來(lái)看，在當(dāng)前高校普遍存在投入資源有限的情況下，預(yù)算作為資源分配的重要工具，本質(zhì)上是以貨幣數(shù)字來(lái)傳遞組織政策和行動(dòng)計(jì)劃的一種表達(dá)方式，是實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)部資源配置以適應(yīng)組織戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵性制度保障。實(shí)踐中，高校預(yù)算管理需要成為一種兼具分析、控制、激勵(lì)、評(píng)價(jià)等功能的貫徹高校戰(zhàn)略目標(biāo)的運(yùn)行機(jī)制，以高校的戰(zhàn)略目標(biāo)為起點(diǎn)，將其資源配置以預(yù)算的方式加以量化，明確界定各個(gè)管理部門(mén)權(quán)限和責(zé)任，通過(guò)預(yù)算目標(biāo)的分解、編制、執(zhí)行、控制、評(píng)價(jià)與績(jī)效考核等業(yè)務(wù)流程，來(lái)實(shí)現(xiàn)高校的戰(zhàn)略和計(jì)劃目標(biāo)，化解高校預(yù)算管理活動(dòng)各環(huán)節(jié)中風(fēng)險(xiǎn)。

（一）高校預(yù)算編制主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

預(yù)算編制是預(yù)算管理的首要環(huán)節(jié)，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、要求高、復(fù)雜細(xì)致的專(zhuān)業(yè)工作，是高校實(shí)施預(yù)算管理的起點(diǎn)，影響著預(yù)算管理職能作用的發(fā)揮，直接關(guān)系到預(yù)算管理工作績(jī)效。

1.圍繞戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)立進(jìn)行思考和編制。預(yù)算編制是將學(xué)校戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為短期的、具體的、可行的、可量化的預(yù)算目標(biāo)及指標(biāo)體系的過(guò)程，高校應(yīng)當(dāng)建立與之相適應(yīng)的一套完整、延續(xù)的中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，采用“長(zhǎng)規(guī)劃，短安排”方式，統(tǒng)籌考慮預(yù)算年度的事業(yè)活動(dòng)，根據(jù)學(xué)校總體發(fā)展規(guī)劃、圍繞學(xué)校黨政工作要點(diǎn)確定的重點(diǎn)事項(xiàng)來(lái)分解各部門(mén)的工作任務(wù)，由各部門(mén)按預(yù)算控制數(shù)編制預(yù)算數(shù)據(jù)，經(jīng)過(guò)溝通、對(duì)比分析和論證，形成正式預(yù)算。

2.圍繞資源有效配置優(yōu)化預(yù)算編制。高校預(yù)算本質(zhì)上是資源配置的手段或工具，高校預(yù)算編制過(guò)程中，應(yīng)把預(yù)算管理與資源管理相結(jié)合，價(jià)值管理與實(shí)物管理相結(jié)合，重視對(duì)現(xiàn)有資源的有效利用，綜合分析各部門(mén)和學(xué)院教學(xué)、科研績(jī)效情況，以提高績(jī)效為中心，盤(pán)活存量，優(yōu)化增量，積極推進(jìn)績(jī)效預(yù)算，促進(jìn)資源的深度融合、優(yōu)化配置和共享開(kāi)放，提高資源配置效率。

3.圍繞預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)信息系統(tǒng)加強(qiáng)預(yù)算編制準(zhǔn)確性控制。預(yù)算編制準(zhǔn)確性控制主要有四個(gè)途徑：一是依靠學(xué)校各部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)對(duì)比分析；二是依靠預(yù)算執(zhí)行情況分析和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果；三是加強(qiáng)預(yù)算編制的調(diào)研和溝通，獲取、整理、審核分析各項(xiàng)預(yù)算基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)；四是加強(qiáng)高校間和校內(nèi)部門(mén)間調(diào)研和比較分析，提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平，防范可能出現(xiàn)的各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)。

4.綜合運(yùn)用預(yù)算編制方法，加強(qiáng)預(yù)算編制質(zhì)量控制。高校以“零基預(yù)算法”為基礎(chǔ)，積極探索實(shí)物和費(fèi)用定額制度，構(gòu)建預(yù)算定額管理體系，健全項(xiàng)目立項(xiàng)論證和預(yù)算審計(jì)制度，發(fā)揮資金的聚集效應(yīng)和整體效益；加大預(yù)算專(zhuān)家評(píng)審制度，高校利用財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小級(jí)或預(yù)算管理委員會(huì)相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)各部門(mén)預(yù)算需求和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行遴選、論證、審核，提出針對(duì)性的調(diào)整或增減預(yù)算建議；調(diào)動(dòng)部門(mén)院系和職工特別是中層干部參與預(yù)算編制工作的主動(dòng)性和積極性，推進(jìn)全員預(yù)算管理理念，提高預(yù)算編制質(zhì)量控制。

（二）高校預(yù)算執(zhí)行主要業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制

預(yù)算編制是預(yù)算的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，預(yù)算執(zhí)行是核心，目前高校預(yù)算管理明顯弱化，預(yù)算編制沒(méi)有細(xì)化，執(zhí)行中隨意調(diào)整、追加的現(xiàn)象較多，資金沒(méi)有落實(shí)到具體部門(mén)和具體項(xiàng)目上，預(yù)算執(zhí)行不力，或?qū)覍页霈F(xiàn)項(xiàng)目資金被擠占、挪用、截留、甚至虛列支出的情況，造成學(xué)校資金使用效率不高，預(yù)算指標(biāo)沒(méi)有約束力，起不到剛性和權(quán)威的作用。

1.健全預(yù)算管理委員會(huì)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和考核功能。學(xué)校的預(yù)算是由各部門(mén)由下而上制定的，經(jīng)過(guò)預(yù)算管理委員會(huì)審批、修正和調(diào)整確定的，預(yù)算管理委員會(huì)要定期對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督，各部門(mén)定期書(shū)面向財(cái)務(wù)處匯報(bào)預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，預(yù)算管理委員會(huì)應(yīng)對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行考核。

2.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行實(shí)時(shí)分析和事后分析。高校都應(yīng)該建立科學(xué)、系統(tǒng)、完整的預(yù)算執(zhí)行分析體系，對(duì)預(yù)算數(shù)和實(shí)際數(shù)之間的差異進(jìn)行分析，判斷預(yù)算執(zhí)行效果，及時(shí)地糾正預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題，為預(yù)算考核提供依據(jù)，也為下一年預(yù)算的制定提供指導(dǎo)。

3.強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制，建立預(yù)算執(zhí)行預(yù)警系統(tǒng)。高校要在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中考慮風(fēng)險(xiǎn)因素，要定期地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立預(yù)警系統(tǒng)，加強(qiáng)防范，保證學(xué)校資金安全。高校應(yīng)明確預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行支出管理，明確預(yù)算執(zhí)行時(shí)限要求，對(duì)預(yù)算執(zhí)行中的重大項(xiàng)目和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件涉及的資金問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行工作會(huì)商。將高校內(nèi)部審計(jì)延伸到管理領(lǐng)域，直接對(duì)高校預(yù)算管理委員會(huì)負(fù)責(zé)，持續(xù)關(guān)注影響預(yù)算執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行控制。

4.健全預(yù)算考核和激勵(lì)機(jī)制。高校通過(guò)建立科學(xué)、規(guī)范的績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)學(xué)校資源配置后的運(yùn)用情況及使用效益進(jìn)行分析、考核和評(píng)價(jià)，尋找實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算目標(biāo)之間存在的差距，分析產(chǎn)生的原因，尋找解決途徑，從而達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)。績(jī)效考核信息可以反饋到預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程，指導(dǎo)預(yù)算管理，并為制定獎(jiǎng)懲制度提供參考，通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，確保預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核效果而不流于形式。

5.實(shí)施預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。高校必須通過(guò)一系列、全方位、多維度的績(jī)效考評(píng)指標(biāo)和科學(xué)的評(píng)價(jià)方法，加強(qiáng)事前、事中、事后流程式的預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化信息庫(kù)建設(shè)，以定性分析和定量考評(píng)等平衡計(jì)分卡方法為手段，以支出結(jié)果和追蹤問(wèn)效為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃和年度預(yù)算的執(zhí)行績(jī)效，強(qiáng)化支出管理意識(shí)，優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算支出效益。