王紅聞，劉宗濤

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2017年多個(gè)城市在越來越強(qiáng)的“限購”政策基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺了新一輪的“限售”政策，以抑制房價(jià)過快上漲勢頭和打擊投機(jī)性炒房行為。從根本上說，限售與限購政策屬于一種“非市場”手段的短期行為。長遠(yuǎn)來看，對于房地產(chǎn)市場的要素流動和資源配置，必須運(yùn)用“稅收”等市場手段進(jìn)行調(diào)節(jié)。房地產(chǎn)在開發(fā)、交易、保有等環(huán)節(jié)會涉及多種不同稅種，本文討論的房產(chǎn)稅是指保有環(huán)節(jié)的房地產(chǎn)稅。

一、當(dāng)前我國開征房產(chǎn)稅的依據(jù)及必要性

1.依據(jù)。我國房產(chǎn)稅的現(xiàn)行法律根據(jù)是國務(wù)院1986年9月頒布的《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》（同年10月1日實(shí)施），其中第五條第四款將“個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)”納入了免征范圍[1]，該條款也是當(dāng)前我國開征房產(chǎn)稅的焦點(diǎn)。對個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)在持有環(huán)節(jié)進(jìn)行征稅，是我國當(dāng)前房地產(chǎn)稅改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2011年1月，上海、重慶兩地啟動房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，核心內(nèi)容是取消個(gè)人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)的免稅待遇，對個(gè)人自住房的保有環(huán)節(jié)開征房產(chǎn)稅。2013年11月，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革?！?/p>

2.必要性。第一，抑制房價(jià)。高房價(jià)是影響民生的重要問題，更是制約實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。2003年以來，我國房價(jià)連年上漲，房價(jià)上漲推動炒房熱，炒房熱又助推房價(jià)。測算結(jié)果顯示，2003—2013年中國房地產(chǎn)市場的確經(jīng)歷了“黃金時(shí)代”。在北上廣深4個(gè)一線大城市中，房價(jià)平均每年上漲13.1%；在31個(gè)其他直轄市、省會、重要工業(yè)城市等二線城市，房價(jià)平均每年增長10.5%；另外85個(gè)三線城市的房價(jià)年均增速為7.9%；北京房價(jià)10年翻了7倍[2]。截至2017年12月，北京平均房價(jià)漲到57 768元/m2[3]，如果按照2003年北京房價(jià)平均4 000元/m2來算，14年上漲了14倍。開征房產(chǎn)稅有利于抑制房價(jià)，雖然從2017年下半年開始，我國房價(jià)已經(jīng)穩(wěn)定甚至有的地方小幅下降，但是房價(jià)過高依然成為我國城鎮(zhèn)化的主要阻礙，北京、上海等一線城市的高房價(jià)也在擠出人口。房地產(chǎn)稅的開征，必然會影響房市信心，推動房產(chǎn)持有數(shù)量的下降，促進(jìn)房地產(chǎn)存量的流動和優(yōu)化配置，從而抑制房價(jià)。第二，解除地方政府財(cái)政危機(jī)。1994年分稅制實(shí)行以來，在制造業(yè)稅收大部分被中央政府分享的情況下，地方政府的財(cái)政來源主要依賴土地出讓金收入。2010年我國土地出讓金收入達(dá)到28 197.70億元[4]，地方公共財(cái)政收入為40 613.04億元[5]，土地出讓金收入占地方公共財(cái)政收入比重達(dá)到69.4%。2016年我國土地出讓金收入上升到35639.69億元[6]，地方公共財(cái)政收入為87239.35億元[7]，比重達(dá)到40.85%。雖然2016年土地出讓金收入仍然比2010年多收入7 441.99億元近年來，但是土地出讓金收入占地方政府財(cái)政收入比重有所下降，從69.4%下降到2016年的40.85%?？傮w來看，我國地方政府對土地財(cái)政依賴程度較高（2010年高達(dá)69.4%），對土地財(cái)政的依賴也促使地方政府的征地拆遷沖動，招拍掛的土地出讓方式導(dǎo)致土地價(jià)格不斷高攀，進(jìn)而推高房價(jià)上漲和房產(chǎn)庫存。作為主要的地方稅種，開征房地產(chǎn)稅，代替土地出讓金成為地方政府財(cái)政的穩(wěn)定稅基，以解決越來越嚴(yán)重的地方財(cái)政收支缺口和危機(jī)。

我國房地產(chǎn)市場已經(jīng)呈現(xiàn)出高房價(jià)、高庫存、高杠桿的特征，房地產(chǎn)泡沫非常嚴(yán)重。通過開征房產(chǎn)稅抑制房價(jià)，并代替土地出讓金成為地方政府重要的稅收來源，調(diào)整和優(yōu)化房地產(chǎn)存量，勢在必行。

二、我國目前開征房產(chǎn)稅存在的問題

對于開征持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅，目前還存在著理論上與現(xiàn)實(shí)上的一些問題。鑒于我國現(xiàn)行土地制度存在與一般國家的特殊性，以及由此造成的高房價(jià)和庫存嚴(yán)重現(xiàn)狀，導(dǎo)致我國在開征房產(chǎn)稅的過程中，與一般國家相比，除了面臨法理上的問題外，還面臨著實(shí)際操作層面的問題，以及房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)泡沫可能破裂和社會穩(wěn)定等問題。

1.房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性爭議。不少人對房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的可稅性提出了質(zhì)疑。質(zhì)疑主要包括兩個(gè)方面。首先，對沒有土地所有權(quán)的房屋進(jìn)行征稅的質(zhì)疑。與其他國家不同的是，我們國家城市土地的所有權(quán)屬于國家所有，因此，城市的商品住宅房只有一定年限的土地使用權(quán)，沒有土地所有權(quán)。“對沒有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)征稅，沒有法理上的合法性?！盵8]其次，對重復(fù)征收的質(zhì)疑。目前我國的個(gè)人住宅和商用房產(chǎn)，基本上都是一次性繳納了70年、50年或40年不等的土地出讓金，用房地產(chǎn)稅替代土地出讓金（土地稅），屬于重復(fù)收費(fèi)。賈康認(rèn)為，實(shí)際上土地出讓金不是稅而是租金。國家政權(quán)體系作為土地終極所有權(quán)的代表者，憑借所有權(quán)可以對使用地皮的使用者收取地租。但國家政權(quán)體系同時(shí)也是社會管理者，它又可以憑借政治權(quán)利，經(jīng)過立法批準(zhǔn)，對不動產(chǎn)的實(shí)際使用者征繳這種體現(xiàn)為利益調(diào)節(jié)讓渡的稅收。租和稅可以合理匹配，并不互相排斥，二者只能擇其一[9]。

2.可能引發(fā)房地產(chǎn)泡沫破裂。與發(fā)達(dá)國家不同的是，由于房價(jià)的快速上漲，中國的住房市場不僅是一個(gè)消費(fèi)市場，而且更是一個(gè)投資市場，預(yù)期及投機(jī)需求對中國城市房價(jià)波動具有較強(qiáng)的解釋力[10]。由于土地財(cái)政與開發(fā)商逐利性的共同驅(qū)使，以及民眾對房產(chǎn)的過度跟風(fēng)投資炒作，從而引起我國的房地產(chǎn)價(jià)格與實(shí)際價(jià)值嚴(yán)重背離。而且，房產(chǎn)的市場價(jià)格脫離了實(shí)際使用者支撐能力，房地產(chǎn)泡沫巨大，房產(chǎn)庫存嚴(yán)重。由于房價(jià)高漲，不管是剛需還是投資，居民購房絕大多數(shù)要依靠巨額房貸。如果開征房產(chǎn)稅，很可能讓持房者產(chǎn)生對未來房價(jià)下跌的預(yù)判，導(dǎo)致減少持有量，市場二手房增多就會影響房價(jià)，房價(jià)一旦下跌，就會影響房市信心，從而產(chǎn)生“拋房→房價(jià)下跌→再拋房→房價(jià)再下跌”的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫的破裂。房價(jià)下跌，無疑會造成居民的財(cái)富蒸發(fā)，特別是高價(jià)賣房并背負(fù)巨額房貸的新進(jìn)購房者，下跌后的房價(jià)很可能還沒有去掉首付后的房貸高。如果再還房貸還不如新買一套低價(jià)房，那么房貸違約率就會攀升，危及金融系統(tǒng)。

3.“新老不平”及稅負(fù)加重問題。土地出讓金從2003年以來上漲幅度很大，目前的高房價(jià)里面包含著60%～70%的土地稅費(fèi)成本。因此，開征房產(chǎn)稅之前是按較高的標(biāo)準(zhǔn)繳納的土地出讓金；實(shí)行房產(chǎn)稅改革以后，新形成的土地出讓金水平會下降較多。這樣的話，會產(chǎn)生開征房產(chǎn)稅前后的土地成本新老不平問題（賈康，2013）。在主要由于巨額土地出讓金推動房價(jià)畸高的階段，房屋購買者已經(jīng)付出了高額的土地出讓金，再課以房產(chǎn)稅，都是對民眾稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的加重，并且房價(jià)和土地成本的前后差別，的確會對一部分人形成不公。而且，房產(chǎn)稅的開征可能最終受到傷害的還是底層的租房族、剛需購房者和普通民眾，房產(chǎn)稅產(chǎn)生的成本很可能會轉(zhuǎn)嫁到房價(jià)和租金上，房地產(chǎn)稅改革造成的成本最終由最底層人來承擔(dān)。

4.稅基問題。大多數(shù)國家的房產(chǎn)稅都是“寬稅基”，即不區(qū)分住戶類型和房屋類型進(jìn)行統(tǒng)一征收，然后按照各自條件進(jìn)行稅收優(yōu)惠減免。從上海和重慶試點(diǎn)來看，房產(chǎn)稅稅基較窄，重慶只對獨(dú)棟別墅、新購高檔商品房及外地炒房客在重慶購第二套房進(jìn)行征稅；上海主要是針對新購住房進(jìn)行征稅，原有住房不在征收范圍內(nèi)。兩種方案都導(dǎo)致我國的房產(chǎn)稅稅基較窄，不但很難起到抑制房價(jià)的作用，而且有失公允。目前我國只討論針對城鎮(zhèn)住房征收房產(chǎn)稅，農(nóng)村房屋并沒有考慮進(jìn)去。

5.稅率與征收依據(jù)問題。稅率與征稅依據(jù)是房產(chǎn)稅征收中的主要標(biāo)準(zhǔn)。稅率高則加重居民負(fù)擔(dān)并危及房地產(chǎn)市場，稅率低則起不到調(diào)節(jié)作用。房產(chǎn)稅一般以房產(chǎn)價(jià)值為征稅依據(jù)。房產(chǎn)價(jià)值具有很強(qiáng)的不確定性，如何動態(tài)地評估房屋價(jià)值將是一項(xiàng)浩大的工程。評估過細(xì)，將會耗費(fèi)極高的社會成本；大體分區(qū)確立房產(chǎn)基礎(chǔ)價(jià)格，容易產(chǎn)生不公而招致反對。另外，當(dāng)房價(jià)評估不合理時(shí)，還須建立起相應(yīng)的申訴程序。上海試點(diǎn)初期，暫以應(yīng)稅住房的市場交易價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，而交易價(jià)格是按照新購住房時(shí)的價(jià)格，如果隨著房產(chǎn)稅的開征導(dǎo)致房價(jià)下跌，則導(dǎo)致降價(jià)后征收依據(jù)沒有按照房屋實(shí)際價(jià)值變動調(diào)整，征收依據(jù)過高。

三、對策建議

房產(chǎn)稅涉及千家萬戶，特別是一些既得利益者，甚至是一些政策的制定者和決策者。目前，重慶上海兩地房產(chǎn)稅試點(diǎn)已經(jīng)8年時(shí)間，但是還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的開征時(shí)間表，說明對于是否開征房產(chǎn)稅在決策層面還存在著很大分歧。鑒于房產(chǎn)稅存在理論與實(shí)踐上的一些問題，提出以下建議。

1.推動住宅用地體制改革，廢除收取一次性土地出讓金機(jī)制，變房地產(chǎn)有限產(chǎn)權(quán)為永久產(chǎn)權(quán)，以此換取政府對持有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅的征稅權(quán)。針對房產(chǎn)稅的可稅性問題，政府可以考慮用產(chǎn)權(quán)換取財(cái)產(chǎn)征稅權(quán)的辦法解決房產(chǎn)稅開征的法理性。在堅(jiān)持土地國有或集體所有（所有權(quán)不變）的前提下，廢除土地出讓金，引入“土地財(cái)產(chǎn)使用權(quán)”[8]概念，并賦予住宅土地的財(cái)產(chǎn)永久使用權(quán)，以換取政府對房地產(chǎn)進(jìn)行長期穩(wěn)固的征稅權(quán)。這樣可以既不改變土地終極國家所有權(quán)，又可以避免法理上的詬病。

2.對已繳納高額土地出讓金的房產(chǎn)進(jìn)行先交后退。針對開征前后土地出讓金可能價(jià)格差異過大而產(chǎn)生的“新老不平”及稅負(fù)加重問題，可以考慮將已交土地出讓金中的稅收部分，予以退稅，考慮到實(shí)施的可行性，可以按照一定的年限逐年退還或者抵扣房地產(chǎn)稅。房產(chǎn)稅實(shí)施前后可能引起土地出讓金前高后低的價(jià)格不平問題，解決這個(gè)問題可以把新老地皮劃開，老地實(shí)行老辦法，新地采用新辦法[9]。

3.在征稅范圍方面，應(yīng)堅(jiān)持“寬稅基、減稅種、低稅率、嚴(yán)征管”的稅制改革方向?？梢試L試將房產(chǎn)稅的征稅范圍從城鎮(zhèn)擴(kuò)展為城鄉(xiāng)，適時(shí)將農(nóng)村房產(chǎn)納入征稅范圍[11]。

4.對房產(chǎn)稅實(shí)施以人均面積標(biāo)準(zhǔn)開征。按面積征還是按套數(shù)征各有利弊，但考慮到稅基問題與公平問題，應(yīng)該以人均面積為準(zhǔn)開征房產(chǎn)稅并實(shí)施一定面積的免稅，可以考慮中國社科院的方案，即對人均住房超40平方米部分征房產(chǎn)稅。

5.稅率上應(yīng)該實(shí)施起始低稅率和累進(jìn)稅率制度，征稅依據(jù)應(yīng)以房產(chǎn)實(shí)際價(jià)值為依據(jù)。起始稅率較低，總體上實(shí)施累進(jìn)稅率。起始低稅率可以避免房價(jià)過度下跌，防止對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成重大影響?？紤]到持有人的受益原則與可承受能力，征稅依據(jù)不應(yīng)該按照購房時(shí)的交易價(jià)格，應(yīng)該以房產(chǎn)實(shí)際價(jià)值為依據(jù)，應(yīng)考慮房價(jià)變動因素特別是降價(jià)因素。稅務(wù)部門應(yīng)該根據(jù)房屋均價(jià)變動情況，適時(shí)公布和調(diào)整本地房產(chǎn)稅征稅依據(jù)。

總之，我國房產(chǎn)稅已經(jīng)試點(diǎn)八年，盡快使房地產(chǎn)稅進(jìn)入立法程序不僅僅是平抑房價(jià)，更重要的是推進(jìn)我國地方稅制的改革完善，也關(guān)系到政府信用問題。對于房地產(chǎn)稅理論與實(shí)踐環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，還可以在實(shí)踐中進(jìn)一步得以修正和完善。