伍 夢

（華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州 510641）

財政支出績效第三方評估是借助獨立于政府財政機關(guān)的社會機構(gòu)對財政支出運行效果進行的評價和檢驗，主要包括預(yù)算安排的前期評價、執(zhí)行過程的事中監(jiān)督及運行結(jié)果的事后評價。較之財政部門的內(nèi)部評估，第三方評估具有獨立性和權(quán)威性，可以保證評估結(jié)果的客觀公正。因此，第三方評估是對財政部門內(nèi)部評估的有益補充，是公眾監(jiān)督財政的有效載體。

引入政府財政支出績效第三方評價，可以實現(xiàn)政府、社會和公民之間的平等互動，真正做到讓財政運行處在“陽光之下”，把政府財政收支決策權(quán)有效地關(guān)進“籠子”。

目前，我國財政支出績效“第三方”評估形式主要有專家學(xué)者、專業(yè)公司、社會代表、普通民眾等四種。其中，專業(yè)公司形勢發(fā)展最為迅猛，其專業(yè)的商業(yè)運作模式更能發(fā)揮第三方獨立、客觀、公正的作用?；诖耍疚囊詮V州恒效公共關(guān)系咨詢有限公司為例，分析了第三方評估的現(xiàn)實效果及運行困境，進而對其未來發(fā)展提出建議。

一、第三方評估案例和成效

目前，“廣州模式”是我國地方政府財政支出績效評估實踐的創(chuàng)新，它以公眾滿意為導(dǎo)向，以第三方評估為主要形式，已取得良好的經(jīng)濟和社會效益，這其中的佛山“南海經(jīng)驗”更值得關(guān)注。

從2004年開始，廣東佛山市南海區(qū)財政局在全國率先探索實踐財政支出項目績效預(yù)算，項目績效預(yù)算工作已逐步走向科學(xué)化、常規(guī)化、制度化。全國政協(xié)常委、經(jīng)濟委員會主任、原財政部部長劉仲藜在研討會上評價，南海的做法是個“偉大的實踐”，為解決一直困擾各級政府的財政支出問題提供了很好的經(jīng)驗。

南海區(qū)財政績效預(yù)算主要經(jīng)驗是引入專家評價的第三方評估機制，提高績效預(yù)算準確性。邀請省有關(guān)部門和高校的專家學(xué)者，對相關(guān)項目進行績效預(yù)算評價，評價結(jié)果作為預(yù)算安排的重要依據(jù)之一，對評價后同意立項的項目，財政部門在編制預(yù)算時根據(jù)支配財力和評價結(jié)果的優(yōu)先次序安排資金；對不同意立項的項目，預(yù)算不予安排。與傳統(tǒng)制度相比，南海區(qū)財政資金分配流程增加了專家評審、財政資金使用（即事中評價）、項目績效評價、結(jié)果反饋并成為下年度預(yù)算分配依據(jù)等環(huán)節(jié)，使財政資金分配依據(jù)從虛化的人為主觀臆斷落實到“績效”這個實點，實現(xiàn)了由“人為分錢到“制度分錢”的本質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

為了保證第三方財政支出績效評價工作的質(zhì)量，南海財政局對第三方機構(gòu)及專家的甄別與遴選逐步探索了諸多措施。比如，其出臺了《南海區(qū)財政局績效評價專家管理暫行辦法》，制定了評價專家資格管理條款、評價專家的權(quán)利義務(wù)等。并基于此，制定了評價專家的選用程序及原則。比如第五章第21條就明文規(guī)定，專家以權(quán)謀私，違反職業(yè)道德，在評價中降低標準，弄虛作假，與有關(guān)人員勾結(jié)串通，向有關(guān)部門提供虛假結(jié)論的，由區(qū)財政局將情況通報其原工作單位；情節(jié)嚴重，構(gòu)成犯罪的，依法移送司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任。

為此，本文調(diào)查了6家從事財政支出績效評估的第三方公司，發(fā)現(xiàn)其專業(yè)化程度很高，而且財政支出第三方績效評估業(yè)務(wù)已經(jīng)朝著縱深發(fā)展。比如，廣州勤天評估技術(shù)服務(wù)有限責(zé)任公司在“廣州模式”框架下為客戶提供財政績效評估、社會科學(xué)研究、公共管理咨詢、策劃和培訓(xùn)等第三方業(yè)務(wù)。目前，該公司業(yè)務(wù)范圍涵蓋了政務(wù)各領(lǐng)域各業(yè)務(wù)，包括財政業(yè)務(wù)咨詢、課題研究、預(yù)算評審、支出后評價、過程跟蹤、重點評價。積累了較豐富的行業(yè)咨詢和服務(wù)經(jīng)驗。

以2017年為例，該公司作為第三方參與財政支出績效評估總金額2億多元，主要涉及公共事務(wù)、商業(yè)服務(wù)、資源勘探、農(nóng)林水務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、教育、金融監(jiān)督、社會保障和就業(yè)、信息化、設(shè)備采購等領(lǐng)域。一年來，該公司在預(yù)算申報環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題86起，否決項目8項，建議調(diào)減申報金額0.2億元。在中期檢查和績效跟蹤管理環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)問題12起，否決項目5項。

二、當前第三方評估存在的問題

新一屆中央政府高度重視第三方評估在財政支出績效評估中的獨到作用。2014年6月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于對穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實情況開展全面督查的通知》，要求引入“第三方評估”對出臺政策措施落實情況開展一次全面督查，這是首次在國務(wù)院督查工作中引入“第三方評估”。2014年8月，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求用第三方評估促進政府管理方式改革創(chuàng)新。

黨的十九大對加快建立現(xiàn)代財政制度做出重要部署，明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理。落實這一要求，必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，不僅要實現(xiàn)財政運行可持續(xù)，不斷提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平，而且要確保全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感穩(wěn)定可持續(xù)，提高人民滿意度。

近幾年來，財政部門在預(yù)算績效管理方面積極探索，初步構(gòu)建了預(yù)算績效管理體系基本框架。有針對性地選取評估對象，采取重點抽評與第三方評估相結(jié)合的方式開展績效評價，推動提升中央財政支出績效。通過高校、科研機構(gòu)、第三方評估機構(gòu)以及民眾參與，為預(yù)算績效管理提供了強大的智力支持，推動政府決策更加科學(xué)民主透明。

但不容樂觀的是，在具體實踐中，第三方評估發(fā)展仍存在發(fā)展不足、空間擠壓、運行不暢等問題，具體表現(xiàn)為以下方面的困惑和瓶頸。

1.是利器還是花瓶。目前沒有專門政府支出績效評估法案，更沒有法律條文硬性規(guī)定必須接受第三方評估。第三方評估機構(gòu)的地位、職責(zé)權(quán)限無從談起，即便開展了一些第三方財政支出績效評估活動也是流于形式，甚至是應(yīng)景式的擺設(shè)。這使得第三方評估只是政府顯擺成績的附屬品，難以真正發(fā)揮第三方評估的預(yù)警和威懾作用。

2.是獨立還是附屬。目前，很多財政支出績效評估活動是政府財政部門發(fā)起并委托第三方進行評價，具有明顯的“客戶需求”導(dǎo)向，獨立性難以保證。同時，更為嚴重的是由于第三方組織在資金來源上還得依靠政府財政部門，這使得第三方評估從內(nèi)容到程序都不得不受制于“評估費”的“擺布”。背負政府意志的第三方評估，與電視劇中的圍觀群眾“路人甲”無異。

3.是自律還是他律。目前財政支出績效評估實踐中，由于缺乏第三方評估機構(gòu)的遴選機制，加之各中介組織、行業(yè)機構(gòu)為了取得評估任務(wù)，實現(xiàn)評估經(jīng)費最大化，經(jīng)常惡性競爭、無序競爭。那些專業(yè)能力強、社會認可度高、評估成本低的第三方機構(gòu)，很難在競爭政策評估項目中獲勝。

4.是公開還是封閉。在第三方參與財政支出績效評估實踐中，財政部門與第三方之間存在著明顯的信息不對稱現(xiàn)象。一些看似簡單的數(shù)據(jù)信息財政部門仍遮遮掩掩，甚至以國家機密來搪塞。使第三方在信息掌握得不完整和不客觀的情況下展開工作，其結(jié)果的客觀性很難保證。

5.是權(quán)威還是權(quán)宜。目前財政支出績效評估剛剛起步，第三方評估機構(gòu)缺乏一支穩(wěn)定、專業(yè)化的隊伍。在實際工作中，經(jīng)常遭遇高素質(zhì)財政專業(yè)、會計專業(yè)、統(tǒng)計專業(yè)專家不足的尷尬局面，甚至市場營銷專業(yè)的也臨時上陣。評估方法五花八門，得出的結(jié)論差之千里，難以保證其權(quán)威性。

三、完善財政支出績效第三方評估的建議

總體上看，目前第三方財政支出績效評估運行機制還不夠規(guī)范，一個重要因素就是制度缺失。作為一個新生力量，政府要為第三方評估順利開展提供切實的政策保障和財力支持，具體包括以下措施。

1.運行法制化。必須對財政支出績效評估進行立法，明確第三方評估的主體地位，要明確第三方評估參與財政支出績效評估的形式和程序，尤其是明確第三方評估機構(gòu)享有調(diào)查、取證的權(quán)力，使其成為財政決策過程的法定環(huán)節(jié)。

2.信息公開化。這包括兩個層面的信息公開：第一個層面的信息公開就是財政部門應(yīng)建設(shè)高效的信息統(tǒng)計平臺，以保證第三方機構(gòu)能夠獲得真實、詳盡的信息，從而做出更加客觀、科學(xué)的評估。第二個層面的信息公開就是第三方評估結(jié)果面向社會公開，并與問責(zé)機制、干部考核等連為一體，與人大、審計等信息終端合并。

3.資金公益化。只有給予第三方評估組織穩(wěn)定的獨立資金，才可能使其避免由政府部門“潛在的利益相關(guān)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙蕾囆岳嫦嚓P(guān)者”。必須通過制度化的形式建立財政支出第三方評估基金，可以按照地方政府預(yù)算支出一定比例提取，置于財政監(jiān)督局或者人大財經(jīng)委專戶管理。

4.行業(yè)自律化。即建立第三方評估的獨立運行機制，為保證第三方評估能自律有序，可以通過以下渠道加以保障。第一，在適度競爭基礎(chǔ)上有序競爭。參照實績等級和歷史信譽狀況，通過公開的競爭機制，利用有序的市場競爭培育優(yōu)秀的評估機構(gòu)。第二，引入“第四方”。即讓群眾參與到第三方評估過程中，監(jiān)督其必須以群眾利益為出發(fā)點，實現(xiàn)財政支出績效評估的公共性、公益性、民主性導(dǎo)向。

5.人才專業(yè)化。鑒于財政績效評估的長期化和常態(tài)化，必須加快財政支出績效評估專業(yè)隊伍建設(shè)和專門人才培養(yǎng)。從現(xiàn)實來看，途徑有三：第一，鼓勵高等院校尤其是高職院校開設(shè)財政績效評估專業(yè)，該專業(yè)以財政學(xué)、投資學(xué)、會計學(xué)、工程造價、經(jīng)濟法學(xué)等知識為主體。第二，通過省社科規(guī)劃課題或者省科技廳軟科學(xué)基金項目，引導(dǎo)各級科研院所加強財政支出績效評估方法的研究和創(chuàng)新。第三，借助勞動人力資源體系設(shè)置相應(yīng)的職業(yè)和職稱體系，引導(dǎo)更多的專 業(yè)人才為財政支出績效評估工作做出貢獻。