甘啟文

（廣西南寧市保障住房建設(shè)管理服務(wù)中心，南寧 530012）

引言

保障房是指政府為中低收入住房困難家庭提供的限定購房對象標(biāo)準(zhǔn)、限定價格或租金的住房，目前主要包括廉租房、經(jīng)濟適用房、限價房和公租房等。南寧市作為廣西的首府城市，其最早在全區(qū)開展保障性安居工程建設(shè)，也是全區(qū)保障房建設(shè)規(guī)模最大、供應(yīng)體系最健全、受益居民最多的城市。南寧市于1994年開始建設(shè)經(jīng)濟適用房，2003年開始建設(shè)廉租房，2008年開始開發(fā)限價普通商品房，2009年開始進行危舊房改住房建設(shè)，2010年開始實施公共租賃房和棚戶區(qū)改造。2011年起，南寧市根據(jù)自治區(qū)下達的任務(wù)要求，開始大規(guī)模地建設(shè)保障房，2011年建設(shè)30 020套，2012年建設(shè)26 500套，2013年建設(shè)19 420套，2014年建設(shè)16 460套，2015年建設(shè)29 040套。與此同時，隨著廣西城鎮(zhèn)化的不斷推進，以及北部灣經(jīng)濟區(qū)的同城化發(fā)展，南寧作為廣西首府城市和北部灣經(jīng)濟區(qū)的核心城市，“十三五”期間其新增的就業(yè)人數(shù)將大大增加。而隨著國家惠民政策的不斷加強和落實，在新增的就業(yè)人群中，將有大部分人會逐漸被納入保障房的保障范圍，這勢必會增加對保障房的需求，更加劇了南寧市保障房建設(shè)和管理的難度。

一、存在的主要問題

1.建設(shè)資金籌措困難。保障房建設(shè)所需資金的籌措，始終是比較突出的難點。目前保障房建設(shè)資金來源以各級政府的財政性投入為主，由于保障房建設(shè)需要投入的資金巨大但獲利少甚至是虧本的，對民營企業(yè)毫無吸引力，根本無法吸引民間資金進入。另一方面，各個地方政府財政過于依賴土地收入，如要讓地方政府將更多的土地劃撥用于保障房的建設(shè)，勢必會大大加重地方政府的隱性負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致地方政府債臺高筑，保障房建設(shè)資金的籌措更加困難。

2.項目選址偏僻，戶型不合理。保障房項目普遍位于城市的偏遠區(qū)域，城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活配套設(shè)施跟不上，戶型設(shè)計面積過小且存在不合理的問題。相比轉(zhuǎn)讓土地開發(fā)商品房的日進斗金，劃撥土地用于保障房項目的建設(shè)獲利很少甚至?xí)r本，地方政府重視不夠。地方政府開發(fā)保障房項目，更多的是考慮住房的有無問題，很難再通盤考慮保障對象居住后交通是否便利、生活是否舒適，導(dǎo)致居民居住后其交通、生活、居住的成本更高，導(dǎo)致部分保障房建成后申請人很少，入住率也很低，造成了保障房和城市土地的巨大浪費，使黨的惠民政策無法惠及更多的老百姓。如，南寧市“濱江幸?！薄昂蛨@”“大都家園”和“龍鳳首緣”等小區(qū)的首次銷售都不太理想。

3.項目推進速度慢，配套工程建設(shè)落后。近年來，南寧市不斷加大對保障房建設(shè)項目資金和政策資源投入力度，但由于保障房建設(shè)項目的規(guī)劃不大合理，導(dǎo)致項目享受的資源分配不均。部分項目由于受到用地、資金投入等多因素的影響，交通、生活、醫(yī)療、教育等配套設(shè)施建設(shè)滯后。此外，由于拆遷難度大，部分項目推進緩慢，建設(shè)周期被拉長，嚴(yán)重影響了工程建設(shè)進度，導(dǎo)致項目不能及時竣工而交付使用。如：由于衡陽東路延長線未能及時建成而導(dǎo)致中?！び捍浞迮浣ü夥宽椖勘黄韧七t交付使用；而由于周邊市政道路排污管道未能接通市政排污管網(wǎng)導(dǎo)致康嶺花城二期公租房項目也未能如期正常交付使用。

4.供應(yīng)模式比較單一。當(dāng)前，南寧市保障房主要采用政府財政承擔(dān)投資建設(shè)且以實物保障模式為主，尤其是公共租賃住房主要由財政投資集中建設(shè)，部分低收入保障對象采用貨幣補貼方式予以保障。政府投資建設(shè)公共租賃住房，不僅耗費政府大量財政顯性投入和土地出讓金投入，還大大浪費了城市珍稀土地資源，以及對城市商品房市場的沖擊等問題，這是一種極其不經(jīng)濟的保障方式，同時也極大地增加了房管部門的管理和運營成本。

5.分配和退出機制不完善。目前我國各地在確定保障房分配對象時所依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，更多的是以家庭或個人的年均收入作為主要的考量標(biāo)準(zhǔn)。居民根據(jù)自己的實際情況上報自己的收入情況，然后再由社區(qū)進行初步審核，再交由街道、區(qū)、市進行審核，最后由房管部門確定申請人的資格及可以享受的保障面積。但目前，南寧市居民家庭和個人的住房、收入以及金融資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息存在于不同的管理部門中，彼此之間無法進行共享，也缺乏統(tǒng)一的征信管理體系，核查有一定難度。比如，低收入保障對象享受25%的公租房租金，政府補貼部分物業(yè)管理費，要求其名下不能擁有汽車，中低收入保障對象要求名下不能擁有豪車，但由于與車管部門消息不聯(lián)動，核查困難，導(dǎo)致部分保障對象弄虛作假、申報不實，導(dǎo)致更大的社會分配不公，有違保障房的建設(shè)初衷。而對于分配到保障房的居民而言，隨著他們家庭收入的不斷提升，當(dāng)不再符合保障房居住條件時就應(yīng)該退出原來居住的保障房，將保障房讓給符合條件的申請者，讓保障房始終處于良性的循環(huán)過程中。只有這樣，才有利于保障房市場的健康有序發(fā)展。但我國目前各地對保障房的退出機制還沒建立起來，何時退出、怎樣退出、退出后如何管理等都缺乏細(xì)致的規(guī)范。而管理方也無法采用動態(tài)化管理機制，不能主動及時地掌握保障房使用者收入相關(guān)信息，僅僅依靠居民的自覺填報，會造成部分居民弄虛作假，造成保障房“退出”困難，導(dǎo)致保障房沒有形成良性循環(huán)，發(fā)揮不了其應(yīng)有的社會保障作用。

6.管理體制機制不健全。隨著保障房保障對象人數(shù)的不斷增加，保障房服務(wù)管理部門的工作量也在成倍的增加，管人、管房、管錢等事無巨細(xì)的服務(wù)都要跟上。而目前的人員配置不管是在量上還是在質(zhì)上已遠遠不能滿足服務(wù)管理的新要求。同時，各基層住房保障機構(gòu)不全、人員不足尤為突出，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）專職部門、專職人員配置亟須補充，社區(qū)工作人員和服務(wù)站亟須加強，市、縣、鄉(xiāng)、村四級立體的保障房服務(wù)管理體系亟待建立健全。其次，在保障房跨部門橫向協(xié)調(diào)體制機制方面，南寧市政府雖然也成立了相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，但其目的主要還是用于協(xié)調(diào)在保障房建設(shè)過程中遇到的各種問題，而對于建設(shè)后的監(jiān)督和管理方面所涉甚少。因此，要進一步健全完善原有組織協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確各自的職責(zé)和分工，特別要加強對保障對象家庭財產(chǎn)信息的核對，審核審查居民信用評價等，進一步健全完善相關(guān)信息共享和監(jiān)督管理機制。

二、對策建議

1.成立統(tǒng)一的保障房建設(shè)管理機構(gòu)。目前我國還沒有統(tǒng)一的保障房建設(shè)與管理機構(gòu)，其職能分別隸屬于不同的行政管理部門，如有建設(shè)部門的、房管部門的等等，國家一級由住建部統(tǒng)一管理，自治區(qū)一級是由住建廳進行管理，而地市一級則是由房管局進行管理，導(dǎo)致管理部門職能重疊、管理職責(zé)履行不到位。因此，應(yīng)在國務(wù)院下組建一個獨立的全國性保障房建設(shè)與運營管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，該協(xié)調(diào)機構(gòu)隸屬于住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，依照現(xiàn)有的行政管理體制，在各省、自治區(qū)和地級市設(shè)立相應(yīng)的分支機構(gòu)，專門分管各自行政區(qū)內(nèi)的城市保障房建設(shè)和管理工作。依照中央的統(tǒng)一政策，各個行政區(qū)可以因地制宜地出臺相應(yīng)的政策，有針對性地依據(jù)當(dāng)?shù)氐木用裥枨蠛蜕钏綄ΡＵ戏窟M行開發(fā)建設(shè)和管理，避免保障房的建設(shè)和管理脫離地方實際、脫離市場，甚至出現(xiàn)重復(fù)管理和真空管理的混亂局面。同時，為了轉(zhuǎn)變政府的行政職能，建議可以將保障房的運營機構(gòu)與管理機構(gòu)分開設(shè)立，明確雙方責(zé)任。

2.不斷拓寬建設(shè)資金的籌措途徑。一是加大政府財政投入力度，積極爭取國家和自治區(qū)財政資金的轉(zhuǎn)移支付力度，甚至可以考慮通過地方立法的形式，明確規(guī)定地方各級政府要從土地出讓金中提取一定的比率專門用于保障房的建設(shè)與管理，確保財政資金投入的持續(xù)性。二是制定各種激勵政策，充分調(diào)動社會、企業(yè)和個體等主體的積極性，不斷創(chuàng)新保障房資金的投入方式和融資渠道，大力吸引社會資金，構(gòu)建包括政府、社會、企業(yè)和個體的混合型多元化保障房投融資體制，確保保障房建設(shè)資金及時到位。三是由于地方政府債券和企業(yè)債券具有融資快捷，利率和融資成本低，融資期限與保障房建設(shè)運營周期相匹配，保障房長期收益與中長期債券利息相匹配等優(yōu)點，所以應(yīng)充分發(fā)揮債券融資對于保障房建設(shè)的積極作用，在為投資者提供安全、穩(wěn)定投資收益的同時，還能為保障房建設(shè)提供長期的、低成本的、穩(wěn)定的融資來源，使債券融資工具很好地服務(wù)于保障房建設(shè)。四是積極改變住房公積金原有的貸款方式，擴大住房公積金的覆蓋范圍。目前，南寧市的住房公積金制度只能覆蓋部分的職工，并未覆蓋到失業(yè)人員、靈活就業(yè)人員與農(nóng)民工等群體，而這些人將是今后南寧市保障房供應(yīng)的主要對象。因此，適當(dāng)放寬保障房的申請條件，讓更多的人可以有資格申請到保障房，使得更多的老百姓可以享受到保障房這一惠民政策帶來的福利。因此，南寧市應(yīng)拓寬住房公積金的繳存貸款方式，擴大住房公積金的覆蓋范圍，充分發(fā)揮住房公積金的保障職能。

3.拓寬保障房供應(yīng)渠道，合理規(guī)劃保障房建設(shè)用地布局。通過制定各種優(yōu)惠政策，大力支持和鼓勵房地產(chǎn)開發(fā)商、事業(yè)單位和各類企業(yè)積極參與保障房的建設(shè)。同時，要合理規(guī)劃保障房建設(shè)用地布局，優(yōu)化保障房區(qū)位配置。保障房選址應(yīng)安排到交通道路、教育醫(yī)療等公共基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全的地方，不斷降低保障房住戶的生活成本，解決就業(yè)，保障生活；縮小單項保障房工程的規(guī)模，大力推行混搭建設(shè)模式，即將經(jīng)濟適用房、限價商品住房、公共租賃住房等不同類型的保障房混搭建設(shè)。除了保障房項目自身的互搭之外，還可以在更多一些商品住宅區(qū)混搭部分保障房。這種混搭模式采用“社區(qū)混合”的新布局理念，是基于社會和諧理想，有利于促進各個社會階層居民的大融合。同樣，小規(guī)模的保障房項目更容易分散到成熟的生活社區(qū)內(nèi)，更能幫助保障房住戶改善生活和就業(yè)狀況。

4.不斷完善保障房相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國保障房的分配和退出，基本依據(jù)各地出臺的行政管理條例進行管理，由于各地制定的標(biāo)準(zhǔn)不同，往往出現(xiàn)同事不同罰的情況。此外，由于保障房的管理參與部門眾多，政出多頭，有時候還會出現(xiàn)相互矛盾的政令，使執(zhí)行者無所適從。因此，就要制定全國統(tǒng)一的保障房法律，不僅同樣的違規(guī)行為就要承擔(dān)同樣的后果，還可以避免政出多頭、出問題時相互推責(zé)。同時，進一步健全、細(xì)化有關(guān)政策和制度，嚴(yán)格執(zhí)行懲罰措施，不斷加大社會公眾和媒體對保障房分配不公的監(jiān)督力度，提高廣度，樹立公示威信。時刻明確住房的保障功能，并且其保障是一種過渡性保障而不是永久性保障，不斷完善保障房的準(zhǔn)入、審核、監(jiān)管和退出機制，密切配合經(jīng)濟、行政和法律等手段，不斷強化對保障房的常態(tài)管理和動態(tài)管理。

5.完善住房保障信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息公開和信息共享。當(dāng)前社會是一個信息化的社會，且正進入大數(shù)據(jù)時代，這就必然要求各政府部門間的信息數(shù)據(jù)要能夠互聯(lián)、互通、互享，努力打通現(xiàn)有各部門間的信息孤島。目前，南寧市的住房、民政、公安等保障房業(yè)務(wù)相關(guān)部門的信息還不能充分地共享，導(dǎo)致保障房管理工作要么脫節(jié)，要么重復(fù)，大大降低了保障房管理工作的效率。加大信息化建設(shè)力度，一是可以建設(shè)專門的網(wǎng)站，居民可以查詢、了解與保障房相關(guān)的政策文件，對違規(guī)享受保障房的行為進行通報曝光，記錄信用檔案。二是通過完善信息系統(tǒng)，讓信息在各部門共享，在進行保障房的規(guī)劃與建設(shè)時，就可避免盲目性和滯后性，在分配和退出環(huán)節(jié)也可實現(xiàn)更加的公平。

結(jié)語

總之，我國的保障房建設(shè)和發(fā)展剛剛起步，南寧市也不例外，距離成熟還有很長的路要走，需要邊發(fā)展邊積累經(jīng)驗。同時，也需要積極向發(fā)展得比較好的地區(qū)學(xué)習(xí)，借鑒他們的寶貴經(jīng)驗，盡量少走彎路，從而更快地走上健康、可持續(xù)發(fā)展的道路。