黎宇坤

（陜西華地勘察設(shè)計咨詢有限公司，陜西 西安 710000）

土地利用年度計劃是落實土地利用總體規(guī)劃目標任務(wù)的重要途徑，也是落實建設(shè)用地管控的直接手段。在當前高質(zhì)量發(fā)展的要求下，如何更加科學(xué)合理地分配土地利用年度計劃，尤其是新增建設(shè)用地計劃，關(guān)系到各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

1 研究背景

1.1 土地利用年度計劃概述

土地利用年度計劃，是指國家對計劃年度內(nèi)新增建設(shè)用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排［1］。當前，中國特色社會主義進入了新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段［2］。構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計劃分配體系，是推動國土資源高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，也是建設(shè)新時代美麗中國的重要途徑。

進入21世紀以來，中國人地關(guān)系緊張的基本格局進一步加劇，土地資源管理工作面臨前所未有的壓力，土地問題已成為中國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重要制約因素，在未來相當長的時間內(nèi)解決土地問題與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用的任務(wù)相當艱巨［3］。在新時代高質(zhì)量發(fā)展要求下，迫切需要構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計劃指標分配體系，進一步平衡土地資源供求矛盾，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。

1.2 研究意義

通過分析影響土地利用年度計劃指標分配的各個因素，構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計劃指標體系，不僅能為政府制訂土地利用年度計劃提供參考，而且能為控制建設(shè)用地規(guī)模、提高土地資源利用率、有效平衡各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展提供幫助。

1.3 研究的主要內(nèi)容與方法

本文通過分析高質(zhì)量發(fā)展下影響土地利用年度計劃指標分配的各個因素，以某市為例，研究構(gòu)建土地利用年度計劃指標分配體系，為政府分配年度計劃指標提供參考。主要研究方法采用文獻研究法、實地調(diào)研法、定性與定量相結(jié)合的方法。

2 高質(zhì)量發(fā)展下土地利用形勢

黨的十九大和2017年中央經(jīng)濟工作會議做出了“中國特色社會主義進入了新時代，我國經(jīng)濟發(fā)展也進入了新時代”的重大論斷，指出新時代我國經(jīng)濟發(fā)展的基本特征，就是我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展，意味著高質(zhì)量的供給、高質(zhì)量的需求、高質(zhì)量的配置、高質(zhì)量的投入產(chǎn)出、高質(zhì)量的收入分配和高質(zhì)量的經(jīng)濟循環(huán)［4］，表現(xiàn)在土地利用上有以下幾點。

一是滿足高質(zhì)量發(fā)展首先要促進高質(zhì)量供給。近年來，隨著節(jié)約集約用地的推進，土地利用效率得到提升，用地矛盾進一步緩解，但土地閑置、廢棄、低效利用的現(xiàn)象仍然存在，滿足高質(zhì)量發(fā)展首先要促進土地資源高質(zhì)量供給。一方面，繼續(xù)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，做好建設(shè)項目用地審查，精準識別用地需求，提高建設(shè)用地指標分配精準度；另一方面，加強對批而未供、供而未用及低效用地的清理，盤活存量建設(shè)用地，深度挖潛建設(shè)用地潛力。

二是滿足高質(zhì)量發(fā)展要求進一步推動國土生態(tài)文明建設(shè)。國土資源工作始終貫穿生態(tài)文明建設(shè)全過程，承擔(dān)著產(chǎn)權(quán)保護、用途管制、資源保護與利用等重要環(huán)節(jié)。高質(zhì)量發(fā)展不僅要求高質(zhì)量的開發(fā)、利用，更要求資源與環(huán)境、社會與生態(tài)的進一步協(xié)調(diào)發(fā)展，推動國土生態(tài)文明建設(shè)，推行源頭治理與國土綜合整治、建設(shè)綠色礦山，恢復(fù)土地生態(tài)環(huán)境，是高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

三是滿足高質(zhì)量發(fā)展必須助力脫貧攻堅。堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)是“十三五”時期的重點工作之一。國土工作要充分發(fā)揮土地資源的優(yōu)勢，貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，積極改革農(nóng)村土地制度，拓寬農(nóng)民收入渠道；實施移民（脫貧）搬遷，解決低收入家庭住房問題；引導(dǎo)搬遷農(nóng)民再就業(yè)，提升搬遷農(nóng)民歸屬感。從根本上破除惠農(nóng)制度障礙，將土地增值收益、資源配置更多投向“三農(nóng)”，助力脫貧攻堅。

3 土地利用年度計劃指標體系構(gòu)建

3.1 指標體系構(gòu)建原則

一是目的性原則。以目的為導(dǎo)向，土地利用年度計劃分配體系就是為分配年度計劃服務(wù)的，因此，在建立指標體系時要充分考慮年度計劃分配需求。二是綜合性原則。在指標因子選擇時要充分考慮各方面因素對土地利用年度計劃分配的影響，盡可能做到綜合、全面。三是可操作性原則。指標內(nèi)容應(yīng)簡單明了、易理解，指標數(shù)據(jù)應(yīng)容易獲取，并且有可靠來源，計算方法應(yīng)簡單、易操作。

3.2 指標構(gòu)建方法選擇

指標分解方法有很多，常用的有主導(dǎo)因素法、歷史趨勢法、綜合因素評價法等。主導(dǎo)因素法是采用對指標分配影響較大的某一因素進行指標分解，適用于單個影響因素較大的情況，但現(xiàn)實中往往有多個影響因素起作用，這就導(dǎo)致主導(dǎo)因素法評價結(jié)果可能存在偏差。歷史趨勢法是研究過去的歷史趨勢，然后按照這一趨勢對指標進行分配，主要借鑒的是以往的發(fā)展經(jīng)驗，對未來變化考慮較少。綜合因素評價法是選擇多個影響指標分配的因素因子，建立指標分配體系，確定權(quán)重，然后根據(jù)指標因子權(quán)重綜合計算指標值，從而對指標進行分配。綜合因素評價法考慮了多個影響因素對指標分配的影響，較為全面，但缺點是影響因素眾多的情況下選擇不同影響因素所獲得的評價結(jié)果可能不同。

本研究采用綜合因素評價法構(gòu)建土地利用年度計劃指標分配體系。綜合因素評價法最關(guān)鍵的是指標因子的選擇和因子權(quán)重的確定。土地利用年度計劃指標分配是一種政府行為，指標總量由上級政府下達，逐級分配至區(qū)縣，因此，在進行指標分配時要充分考慮各區(qū)縣的指標需求、指標利用率以及產(chǎn)生的綜合效益。

3.3 指標因子選擇

影響土地利用年度計劃分配的因素有很多，主要有經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境等。社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，對新增建設(shè)用地指標需求就不同，經(jīng)濟發(fā)展水平尤其是工業(yè)發(fā)展水平與新增建設(shè)用地需求呈正相關(guān)關(guān)系?？紤]到高質(zhì)量發(fā)展對土地利用的要求，更加注重效率和資源環(huán)境約束，年度計劃分配時應(yīng)對土地利用效率高的地區(qū)和資源環(huán)境承載能力較好的地區(qū)適當傾斜。此外，還要照顧貧困落后地區(qū)，在年度計劃指標分配時給予一定支持。綜合上述原因，本文選擇經(jīng)濟、社會、土地利用效率、建設(shè)用地發(fā)展空間與生態(tài)環(huán)境承載能力5個方面的因素建立指標體系。經(jīng)濟因素選取最具代表性的固定資產(chǎn)投資、GDP、二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值；社會因素選取總?cè)丝谂c城鎮(zhèn)化率；土地利用效率因素選取地均固定資產(chǎn)投資與人均建設(shè)用地規(guī)模；建設(shè)用地發(fā)展空間選取土地利用總體規(guī)劃確定的2016—2020年新增建設(shè)用地規(guī)模；生態(tài)環(huán)境承載能力選取基礎(chǔ)性生態(tài)用地占土地總面積的比例，基礎(chǔ)性生態(tài)用地包含耕地、園地、林地、草地、河流和湖泊。

3.4 指標體系確定結(jié)果

根據(jù)以上分析，確定土地利用年度計劃指標分配體系結(jié)果如表1所示。

表1 土地利用年度計劃分配體系

4 某市土地利用年度計劃指標體系構(gòu)建

4.1 研究區(qū)域基本概況

4.1.1 社會經(jīng)濟概況。截至2017年底，全市常住人口961.67萬人，其中城鎮(zhèn)人口706.06萬人，農(nóng)村人口255.61萬人，城鎮(zhèn)化率73.42%。地區(qū)生產(chǎn)總值7 469.85億元，比2016年增長7.7%，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值281.12億元，比2016年增長4.6%；第二產(chǎn)業(yè)增加值2 596.08億元，比2016年增長5.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值4 592.65億元，比2016年增長9.2%。第一產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為3.76%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為34.75%，第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為61.49%。

4.1.2 年度計劃分配概況。某市土地利用年度計劃包括新增建設(shè)用地計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計劃、盤活存量建設(shè)用地計劃、補充耕地計劃4項指標，除市級預(yù)留指標與專項指標外，分別對下轄區(qū)縣、開發(fā)區(qū)戴帽下達?？紤]到基礎(chǔ)資料的可獲取性，本文僅對某市下轄的11區(qū)2縣建立指標分配體系。

4.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)處理

根據(jù)《某市統(tǒng)計年鑒2017》《某市土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整完善方案》以及某市2016年土地利用現(xiàn)狀變更數(shù)據(jù)，統(tǒng)計計算出各項指標因子數(shù)值如表2所示。

為方便計算，對表2中的數(shù)據(jù)進行處理，將各項指標因子折算成該區(qū)域該項指標占全市比重，計算結(jié)果如表3所示。

表2 某市土地利用年度計劃分配體系基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

表3 某市土地利用年度計劃分配體系數(shù)據(jù)處理結(jié)果 %

4.3 指標權(quán)重確定

采用特爾菲法對各項指標因子進行權(quán)重確定，邀請多位專家進行三輪打分，采用各因子的平均分作為指標權(quán)重，結(jié)果如表4所示。

表4 評價因子權(quán)重

4.4 指標分解結(jié)果

將某一區(qū)縣各個影響因子的標準化值乘以對應(yīng)權(quán)重，然后求和計算該區(qū)縣指標分解權(quán)重，計算公式如下：

通過數(shù)學(xué)計算得到某市各區(qū)縣新增建設(shè)用地計劃分配權(quán)重如表5所示。

表5 某市新增建設(shè)用地計劃分配權(quán)重 %

從表5新增建設(shè)用地指標分配結(jié)果來看，研究區(qū)域6、3、2占全市2016年新增建設(shè)用地計劃比重最大，合計占比達到50.38%。區(qū)域6在全市區(qū)縣中占地面積最大，人口較多，規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模最大，且覆蓋3個開發(fā)區(qū)，因此，發(fā)展需求和剩余發(fā)展空間都較大，其新增建設(shè)用地指標占比最大符合實際；區(qū)域3為市政府所在地，規(guī)劃新區(qū)，2016年二三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值、GDP、地均固定資產(chǎn)投資全市最大，工業(yè)發(fā)達是該區(qū)域特點，因此，新增建設(shè)用地需求大也與實際情況相符；區(qū)域2是重工業(yè)老區(qū)，全區(qū)面積較大，覆蓋2個開發(fā)區(qū)，以發(fā)展國際化的倉儲物流基地以及生態(tài)園林示范區(qū)為特色，2016年固定資產(chǎn)投資規(guī)模全市最大，其余各項評價因子均居全市前列，該區(qū)域2016年新增建設(shè)用地指標占全市指標比重第三位，與實際發(fā)展需求和指標使用效率相符。

5 結(jié)論

5.1 主要研究結(jié)果

本研究在分析新時代高質(zhì)量發(fā)展面臨的形勢下，充分調(diào)查某市經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等方面因素，采用綜合因素評價法，構(gòu)建滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計劃指標分配體系；提出在現(xiàn)有土地利用年度計劃指標分配方法的基礎(chǔ)上，增加地均固定資產(chǎn)投資、人均建用地規(guī)模、規(guī)劃新增建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)性生態(tài)用地占比等評價因子，在土地利用年度計劃指標分配時更加注重土地利用效率與資源環(huán)境承載能力；以某市各區(qū)縣為對象，構(gòu)建了滿足高質(zhì)量發(fā)展的土地利用年度計劃指標分配體系，為國土資源管理部門科學(xué)合理分配年度計劃指標提供參考。

5.2 研究存在的不足與展望

本文在建立指標分配體系時，考慮到資料的可獲取性，未將某市土地利用年度計劃涉及的開發(fā)區(qū)、市土地儲備中心及專項計劃等列入其中，具有一定局限性；采用特爾菲法確定指標權(quán)重，具有一定主觀性，應(yīng)采用多種方法計算權(quán)重；土地利用年度計劃分解體系可能對各區(qū)縣用地實際考慮不足，具體實施指標分解時，可采用多種指標分配方法對土地利用年度計劃進行分解，并分析對比確定最終指標值。

土地利用年度計劃是土地利用總體規(guī)劃目標的分解落實，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟的發(fā)展，應(yīng)加強對土地利用年度計劃的重視以及指標分配方法的探討，為國土資源管理提供更加科學(xué)、有效、實用的依據(jù)。