■涂時昌

一、公務(wù)接待中存在的問題

中央“八項規(guī)定”和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》發(fā)布以來，厲行節(jié)約反對浪費的浪潮席卷全國上下，各級黨委政府，尤其是紀檢監(jiān)察、財政、審計等部門更是積極行動，把公務(wù)消費管理作為厲行節(jié)約反對浪費的重要工作來抓，通過創(chuàng)新舉措，建章立制、規(guī)范管理、強化監(jiān)督，公務(wù)消費管理取得了可喜的成效。據(jù)某設(shè)區(qū)市統(tǒng)計，2014年該市全年公務(wù)消費同比下降27.6%，其中公務(wù)接待支出下降32.4%；2015年該市全年公務(wù)消費同比下降18.5%，其中公務(wù)接待下降31.9%；2016年該市全年公務(wù)消費支出在前兩年較大幅度下降的基礎(chǔ)上，再度同比下降17.7%。減少了財政支出，節(jié)約了財政資金，為促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作發(fā)揮了積極作用。但是，在取得成效的同時，我們也應(yīng)該看到公務(wù)消費中的公務(wù)接待費雖大幅下降，但公務(wù)接待中仍存在著亟待解決的問題。主要是：

1.無預(yù)算接待。

我在財政部門工作近三十年，據(jù)我所知，每年除政府接待部門編制有公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算外，其他部門單位都只是根據(jù)財政部門下達的日常公用經(jīng)費標準，編制日常公用經(jīng)費預(yù)算，沒有編制專門的公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算，每個部門單位的預(yù)算表里也沒有公務(wù)接待經(jīng)費這一項，在經(jīng)濟欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)更是如此。雖然部門單位的日常公用經(jīng)費非常有限，但是合規(guī)正常的公務(wù)接待結(jié)束后發(fā)生的公務(wù)接待費用通常都在日常公用經(jīng)費或項目經(jīng)費（專項工作經(jīng)費）里列支。

2.超范圍接待。

《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第七條規(guī)定：無公函的公務(wù)活動和來訪人員一律不接待。但部門單位的接待大多數(shù)是無公函的公務(wù)活動接待，真正有公函的公務(wù)活動接待少之又少。在基層，只要是上級來人、外地同一系統(tǒng)的來人不管是公事還是私事，不管有公函還是無公函都會列入合理的接待范圍內(nèi)給予正常接待；有的地方尤其是在縣（區(qū)），同一城區(qū)內(nèi)的單位，相互請吃、吃請的現(xiàn)象屢見不鮮，只不過是沒有過去那樣堂而皇之、明目張膽，而是變成了當事人之間小范圍內(nèi)在比較隱蔽和自認為比較安全的地方進行的私密活動。

3.超標準接待。

《規(guī)定》要求根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，市場價格等實際情況，按照當?shù)貢h用餐標準制定本級國內(nèi)公務(wù)接待工作餐開支標準，經(jīng)濟欠發(fā)達或不發(fā)達地區(qū)設(shè)區(qū)市的會議費標準一般在 110元/人/天，（早餐20元/人/天，中、晚餐各45元/人/天），縣區(qū)，會議費標準更低，時下中檔飯店一桌飯菜（按10人/桌計算）的市價在500元以上，如果一次接待的來客人數(shù)多，可能超標準不多，如果一次接待的來客人數(shù)少，又沒有辦法合并集中接待，超標準的金額就會較大。

4.破規(guī)矩接待。

一是來客陪同人數(shù)控制不嚴。陪客人數(shù)超過來客人數(shù)的三分之一?；鶎訁⑴c陪客的人員一般是主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、對口部門（單位）的業(yè)務(wù)主管、經(jīng)辦接待的人員等等，陪客的人數(shù)比來客的人數(shù)多是常事；二是中餐不飲酒控制不嚴。遇到熟悉的客人，知道客人會喝酒或想喝酒，接待的人拉不下情面，覺得不上酒不夠熱情，酒上桌了，不管是私人的酒還是接待單位的酒，自然地就破了規(guī)矩；三是接待次數(shù)控制不嚴。來客尤其是上級來的客人，除了客人只在目的地工作半天，接待單位可只安排一次接待就完成接待任務(wù)外，客人在目的地工作半天以上，只安排一次接待就讓客人食宿自理，是不熱情、不友好、不尊重客人的行為，是堅決不能做的。上級來的客人從到達至離開，均由接待單位接待成了約定俗成的普遍規(guī)則；四是住宿費控制不嚴。接待中來客住宿費由接待單位全額或差額結(jié)賬也是經(jīng)常的事。

5.虛構(gòu)的接待。

一是招商引資、跑項爭資（以下簡稱“招商引資”）魚目混珠。地方政府為了加快當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，把招商引資，作為發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重要抓手，按領(lǐng)導(dǎo)分工分口成立招商引資小分隊，每個小分隊安排專門的招商引資工作經(jīng)費并享受特殊的政策，由牽頭的領(lǐng)導(dǎo)掌管，以鼓勵各小分隊完成年初下達的工作任務(wù)。現(xiàn)實的情況是：（1）小分隊的成員大都是單位的領(lǐng)導(dǎo)，不管是公事還是私事他們都可能會借招商引資的名義外出，會開好相關(guān)發(fā)票（發(fā)票有真的，也有假的）按外出招商引資的特殊政策報銷費用；（2）招商引資發(fā)生的真實費用由招商引資小分隊的成員拿回所在的單位報銷了；（3）專門的招商引資工作經(jīng)費變成了經(jīng)費節(jié)余，變成了牽頭領(lǐng)導(dǎo)的個人經(jīng)費。招商引資工作經(jīng)費被成倍放大的同時，也變成了違規(guī)違紀的溫床。有一個縣區(qū)的常委為了顯示自己努力地做了很多招商引資工作，也為了自己的一己私利，將專門的招商引資工作經(jīng)費全部變成了公務(wù)接待費用，接待了親朋好友，也款待了自己。因此他嚴重違紀的一條違紀事實就是開具虛假發(fā)票報銷招商引資工作經(jīng)費據(jù)為己有，最終被降職為主任科員。

二是用招商引資專項工作經(jīng)費安排特殊群體人員津貼補貼?，F(xiàn)實社會中，省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），大、中、小城市的收入存在差距是不爭的事實。為了縮小收入差距，有的地方以招商引資等為名，在四套班子領(lǐng)導(dǎo)名下設(shè)立招商引資專項工作經(jīng)費，由領(lǐng)導(dǎo)們各自掌控，按特殊政策，以公務(wù)接待等名義報銷來提高他們的收入待遇。招商引資專項經(jīng)費成了沒有實際發(fā)生的公務(wù)接待費用。

三是偽造變造公務(wù)接待。公務(wù)接待超過了控制額度或破壞了規(guī)矩，不能上的煙上了，不能上的酒上了，不能上的菜上了，一邊要求提供接待服務(wù)的供應(yīng)商把煙、酒等不能上的物品變成合規(guī)的家常菜，一邊增加接待來客人數(shù)，一桌變兩桌，一次變兩次，使不合規(guī)的接待變成合規(guī)的接待。

6.防空洞接待。

隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，建設(shè)的不斷推進，城市的范圍不斷擴大，為了鼓勵更好地工作，提高工作效率，部門單位普遍建立了食堂。工作餐、會議、培訓(xùn)、公務(wù)接待都由食堂辦理。食堂有兩種管理模式，自主管理和外包管理。不論哪種摸式，存在一個共同的問題：票據(jù)不規(guī)范、核算不規(guī)范、管理不規(guī)范。食堂里的菜等很多食料的采買多沒有合規(guī)的票據(jù)；食料成本可以隨意擴大；食堂收入賬上除了反映合規(guī)的公務(wù)接待收入外，均可以用工作餐費、會議費、培訓(xùn)費收入入賬。這種情況下，很難分清工作餐費、會議費、培訓(xùn)費和公務(wù)接待費。公務(wù)接待費大了，可以加大食堂的成本，也可以通過工作餐、會議費、培訓(xùn)費等把它隱藏起來。于是，正常的不正常的，合規(guī)定不合規(guī)定的接待，能開支不能開支的費用，規(guī)定不得贈送的禮金、有價證券、紀念品和土特產(chǎn)品等都進了食堂，外包管理模式下承包方應(yīng)上繳的管理費也變成了公務(wù)接待費，食堂成了違規(guī)接待的防空洞。

7.費用不公開。

《預(yù)算法》規(guī)定，部門單位都要公開預(yù)算、決算。大概是由于沒有公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算的原因，部門單位的公告欄、電子屏幕、門戶網(wǎng)站等都找不到部門單位公開的公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算、決算信息；《規(guī)定》明確指出，“黨政機關(guān)各部門應(yīng)當定期匯總本部門國內(nèi)公務(wù)接待情況，報同級黨政機關(guān)公務(wù)接待管理部門、財政部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)備案。”在我的印象里面，財政部門好像沒有接到過部門單位報來的國內(nèi)公務(wù)接待情況的備案資料；接待管理部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)在中央“八項規(guī)定”下發(fā)后的開始兩年要求部門單位報告過國內(nèi)公務(wù)接待的情況，但數(shù)據(jù)情況都是經(jīng)過處理的，是經(jīng)得起檢查的，數(shù)據(jù)情況不真實。

二、規(guī)范公務(wù)接待管理的探討

違反規(guī)定，無原則的公務(wù)接待，就是享樂主義、奢靡之風(fēng)，損毀了黨員、干部的自身形象，浪費了國家資源能源，加重了各級財政的負擔(dān)，滋生了各種腐敗，侵害了公眾利益，敗壞了黨風(fēng)、政風(fēng)和社會風(fēng)氣，有百害而無一利，必須嚴格規(guī)范管理，嚴肅懲處加以杜絕。要管好違反規(guī)定，無原則的公務(wù)接待，個人認為應(yīng)從以下方面著手：

1.領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭遵章守紀。

領(lǐng)導(dǎo)是各級、各地、各部門、各單位的優(yōu)秀代表，是各項事業(yè)成敗的關(guān)鍵。同樣領(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭遵章守紀是規(guī)范好、管理好公務(wù)接待的關(guān)鍵。公務(wù)接待中這樣那樣的問題，各級、各地、各部門、各單位的領(lǐng)導(dǎo)心里清清楚楚，明明白白。之所以視而不見，于公，怕影響發(fā)展。曾幾何時，“接待也是生產(chǎn)力”在社會上廣為流傳；于私，怕影響人脈。怕得罪上級、下級和同僚，怕得罪親朋好友，怕影響各地之間、部門之間、單位之間的交往。怕自己外出沒有人陪同、沒有人接待、沒有人尊敬、享受不到坐轎子的滋味。俗話說“大雞上灶，小雞跟?！币驗轭I(lǐng)導(dǎo)有顧慮有想法，各方也就圍繞照顧打消領(lǐng)導(dǎo)的顧慮想法進行公務(wù)接待，公務(wù)接待中的問題便油然而生。十八大以來被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部的違法違紀問題中多數(shù)都有“違反公務(wù)接待有關(guān)規(guī)定，用公款接待親友?！币簿筒蛔銥楣?。

習(xí)近平總書記在深入落實中央“八項規(guī)定”精神，堅持不懈糾正“四風(fēng)”時指出：“‘善禁者，先禁其身而后人’各級領(lǐng)導(dǎo)干部要以身作則，率先垂范，說到就要做到，承諾就要兌現(xiàn)?！鳖I(lǐng)導(dǎo)率先垂范，帶頭遵章守紀，是黨和習(xí)近平總書記的要求，是客觀現(xiàn)實的要求。在公務(wù)接待中只有領(lǐng)導(dǎo)帶頭嚴格按規(guī)定、制度、程序辦事，一切問題才能迎刃而解。

2.完善制度規(guī)定，明確行為界線。

沒有規(guī)矩，不成方圓。要規(guī)范公務(wù)接待，就要有明確的規(guī)定，清楚的界線?！兑?guī)定》要求公務(wù)接待管理部門應(yīng)當結(jié)合當?shù)貙嶋H，完善國內(nèi)公務(wù)接待管理制度，制定國內(nèi)公務(wù)接待標準。但各地在制定各自的公務(wù)接待管理規(guī)定、辦法、制度和標準時，存在等待觀望的思想，制定的規(guī)定、辦法、制度、標準大多數(shù)都是照搬照轉(zhuǎn)上面的規(guī)定，沒有結(jié)合自己的實際。比如：《規(guī)定》第十條規(guī)定：不得提供魚翅、燕窩等高檔菜肴，不得提供高檔酒水。具體什么是高檔菜肴，《規(guī)定》只采用列舉法列舉了魚翅和燕窩，其他的高檔菜肴沒有列舉；具體什么是高檔酒水，《規(guī)定》沒有指出。各地在制定這兩項標準時的做法是與《規(guī)定》保持“高度一致”，一字不差，沒有按《規(guī)定》的要求，根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、市場價格等實際情況制定出自己的標準。規(guī)定、辦法、制度、標準要具體明確才具有可操作性，才好執(zhí)行、好落實。且現(xiàn)在時間和形勢都發(fā)生了很大的變化，各地的公務(wù)接待管理規(guī)定、辦法、制度、標準也應(yīng)該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況予以修改和完善。

3.科學(xué)編制預(yù)算，明確反映接待。

在編制公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算時，要遵循“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”的原則，首先，明確本部門預(yù)算年度的工作任務(wù)；其次，根據(jù)工作任務(wù)預(yù)測公務(wù)接待的事項；再次，根據(jù)相應(yīng)的預(yù)算支出定額或者對市場價格預(yù)測的結(jié)果，采用“零基預(yù)算法”測算出公務(wù)接待經(jīng)費的具體數(shù)額，然后編入本部門預(yù)算，做到科學(xué)合理，切實可行。

目前，在部門預(yù)算中，明明白白反映公務(wù)接待經(jīng)費的項目只有兩個：一個是日常公用經(jīng)費（公務(wù)接待費），列入基本支出管理；一個是項目經(jīng)費（公務(wù)接待費），列入具有特殊接待任務(wù)部門的預(yù)算項目支出管理。但實際發(fā)生的公務(wù)接待費遠遠大于這兩個項目預(yù)算安排經(jīng)費的總和，其他的公務(wù)接待經(jīng)費預(yù)算則在項目經(jīng)費（專項工作經(jīng)費）中，而且沒有明示。如果進行預(yù)算公開，公開的效果是外行看不懂，內(nèi)行不清楚，起不到公開接受監(jiān)督的作用，不符合公開、透明原則。各部門單位預(yù)算中單獨明確列示公務(wù)接待經(jīng)費，是預(yù)算法的要求，必須遵循。

4.依法執(zhí)行預(yù)算，規(guī)范接待管理。

預(yù)算執(zhí)行管理是財政管理的重要組成部分，是預(yù)算實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。執(zhí)行好公務(wù)接待預(yù)算，需要財政部門和各預(yù)算單位緊密配合，共同著力。

財政部門首先要堅持按預(yù)算進度撥付資金。按收支平衡，略有結(jié)余的原則，根據(jù)接待事項的計劃節(jié)點、時間節(jié)點和數(shù)量金額等撥付資金，不能超預(yù)算進度和時間進度撥付；二是要規(guī)范部門單位授權(quán)支付的管理。公務(wù)接待一般屬授權(quán)支付，要嚴格按國庫集中支付制度的規(guī)定，遵照先預(yù)算后支出的原則，把好審核支付關(guān)，做到公務(wù)接待無預(yù)算不審核、無公函不審核，有預(yù)算、有公函，按制度、按規(guī)定、按標準、依據(jù)公務(wù)接待審批單認真審核；三是加強對公務(wù)接待供應(yīng)商的管理。以公開招標或競爭性談判的方式擇優(yōu)選擇公務(wù)接待供應(yīng)商。與供應(yīng)商簽訂公務(wù)接待協(xié)議，將公務(wù)接待的政策、規(guī)定、制度、紀律的遵守，產(chǎn)品質(zhì)量、價格水平、服務(wù)態(tài)度、雙方的權(quán)利和義務(wù)、違約的責(zé)任等作為協(xié)議的主要條款，明確供需雙方的權(quán)利和義務(wù)。跟蹤履行協(xié)議，督促供應(yīng)商誠實守信，合法經(jīng)營。加強對供應(yīng)商的考核；四是全面推行公務(wù)卡制度改革，實行公務(wù)接待由公務(wù)卡取代現(xiàn)金支付結(jié)算，利用“刷卡支付、消費有痕”的特點，掌握所有通過公務(wù)卡支付報銷的明細信息，并通過監(jiān)控系統(tǒng)進行實時監(jiān)控，使公務(wù)接待置于陽光之下。

預(yù)算單位要自覺遵守中央“八項規(guī)定”精神和《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》，按規(guī)定、制度、預(yù)算辦理公務(wù)接待，完成公務(wù)接待任務(wù)，做到事前依規(guī)審批。依據(jù)接待公函和接待申請，按規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徟?；事中跟蹤控制。辦理接待的人員嚴格按接待審批單批準的事項進行接待，不得超標準、超限額，更不準授意供應(yīng)商偽造、變造接待清單。餐后按要求使用公務(wù)卡及時結(jié)算接待費用，不賒賬，憑正規(guī)發(fā)票、接待清單、派出單位公函、接待審批單等憑證報銷接待費用；事后準確核算。實際發(fā)生的接待費用全額列入“招待費”明細科目。不列入其他費用支出項目或列入內(nèi)部食堂的成本，不與其他支出混合入賬，不隱藏、虛列、轉(zhuǎn)移列支接待費，不在下屬單位或企業(yè)報銷接待費。會計核算做到“誠信為本，操守為重，遵循準則，不做假賬”。

5.加大監(jiān)查力度，懲罰防范并舉。

公務(wù)接待的監(jiān)督檢查需要紀檢監(jiān)察機關(guān)和財政、審計等部門要密切配合，各司其職，建立健全公務(wù)接待的監(jiān)督檢查機制，做到懲罰與防范并舉。

公開預(yù)算決算，主動接受監(jiān)督。財政部門在遵照《預(yù)算法》“規(guī)范政府收支行為、加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督、建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”的規(guī)定，實行“預(yù)算全公開”的同時，要督促部門單位（涉及國家秘密的部門單位除外）嚴格公開程序，通過部門門戶網(wǎng)站、報刊媒體、政府（部門）公報等方式，向社會（本單位）公開本部門、單位“公務(wù)接待經(jīng)費”的預(yù)算、決算信息。公開的信息應(yīng)包括：預(yù)算和決算信息；國內(nèi)公務(wù)接待的批次、人數(shù)、經(jīng)費總額等情況；公務(wù)接待支出的審計結(jié)果及其他與“公務(wù)接待經(jīng)費”有關(guān)的需要公開的內(nèi)容。公務(wù)接待預(yù)算與決算金額不一致的要說明增減原因，確保將“公務(wù)接待經(jīng)費”公開落到實處，主動接受社會監(jiān)督。

運用科技手段，加強日常督查。利用計算機管理信息系統(tǒng)搭建覆蓋一定范圍的公務(wù)接待單位和中標供應(yīng)商的公務(wù)接待一體化監(jiān)管平臺，研制開發(fā)“公務(wù)接待電子化監(jiān)控管理系統(tǒng)”，實時反映所有公務(wù)接待單位在什么時間、于哪家中標供應(yīng)商、消費了多少金額等，給公務(wù)接待裝上G PS。通過系統(tǒng)監(jiān)控，可及時發(fā)現(xiàn)接待單位異常的公務(wù)接待行為，及時采取預(yù)警，約談、督辦、檢查、通報等形式進行處理；及時發(fā)現(xiàn)供應(yīng)商違反協(xié)議的行為，及時給予口頭警告、書面警告、取消公務(wù)接待資格、取消準入資格、媒體曝光等處罰。

針對突出問題，進行重點查處。紀檢監(jiān)察機關(guān)和財政、審計等部門要針對公務(wù)接待中的突出問題，開展重點檢查，尤其是紀檢監(jiān)察部門要加強暗訪等專項活動。紀檢監(jiān)察機關(guān)通過及時受理群眾舉報和有關(guān)部門移送的案件線索，及時查處違紀違法問題；財政部門通過加強對機關(guān)事業(yè)單位預(yù)算編制、執(zhí)行等財政、財務(wù)、政府采購和會計核算中重點事項的監(jiān)督檢查，依法處理發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題；審計部門通過加大對機關(guān)事業(yè)單位公務(wù)接待支出的審計力度，依法處理、督促整改違規(guī)問題，并將涉嫌違紀違法等重大問題移送有關(guān)部門查處。

懲罰不法行為，強化警示防范。對在公務(wù)接待中未經(jīng)審批或違規(guī)取得審批的、以虛假事項列支的、擅自變通執(zhí)行的、擴大范圍超過標準的、列支應(yīng)當由接待對象負擔(dān)費用的、轉(zhuǎn)移或隱匿接待開支的、在非稅收入中坐支的、借公務(wù)接待名義列支其他支出的、利用職務(wù)便利假公濟私的、指使或縱容下屬單位或者人員違規(guī)的、不履行內(nèi)部審批、管理、監(jiān)督職責(zé)造成浪費的、不按規(guī)定及時公開預(yù)算決算信息等違法違規(guī)行為，要堅決按照《預(yù)算法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《財政違法行為處罰處分條例》等進行嚴肅處理；對公務(wù)接待中發(fā)現(xiàn)的典型案件及時予以通報，發(fā)揮好典型案例的警示教育作用，以達到“懲防結(jié)合，治病救人”的目的。