■戴永勝

PPP（Public－Private－Partnership）項(xiàng)目，即政府與社會(huì)資本合作模式項(xiàng)目，指的是在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)符合條件且采取政府與社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目。這種項(xiàng)目通常由社會(huì)資本一方承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施等大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)。政府部門負(fù)責(zé)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

在PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，這些合同構(gòu)成了PPP項(xiàng)目的合同體系。PPP項(xiàng)目合同管理的好壞，與PPP項(xiàng)目能否在全生命周期內(nèi)順利實(shí)施息息相關(guān)。

本文筆者站在審計(jì)角度，從介紹PPP項(xiàng)目合同體系的構(gòu)成入手，重點(diǎn)闡述PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的內(nèi)涵、內(nèi)容和重點(diǎn)。

一、PPP項(xiàng)目合同體系的構(gòu)成

根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)的不同，PPP項(xiàng)目相應(yīng)的合同體系也不盡相同。PPP項(xiàng)目的基本合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險(xiǎn)合同等。

（一）PPP項(xiàng)目合同

PPP項(xiàng)目合同是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會(huì)資本簽訂(若需要成立專門項(xiàng)目公司，則由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂)的約定項(xiàng)目合作主要內(nèi)容和雙方基本權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。其目的是在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利、妥善履行義務(wù)，確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施。PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心。

（二）股東協(xié)議

股東協(xié)議由項(xiàng)目公司的股東簽訂，用以在股東之間建立長期的、有約束力的合約關(guān)系。股東協(xié)議通常包括以下主要條款：前提條件，項(xiàng)目公司的設(shè)立和融資，項(xiàng)目公司的經(jīng)營范圍，股東權(quán)利，履行PPP項(xiàng)目合同的股東承諾，股東的商業(yè)計(jì)劃，股權(quán)轉(zhuǎn)讓，股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)組成及其職權(quán)范圍，股息分配、違約、終止及終止后處理機(jī)制，不可抗力，適用法律和爭(zhēng)議解決等。

（三）履約合同

履約合同是項(xiàng)目公司為確保項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施、保障能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利、妥善履行義務(wù)，將自身不具備條件完成的事項(xiàng)，如項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營服務(wù)及原材料供應(yīng)等，外包給具備條件的承包商、運(yùn)營商、供應(yīng)商等所簽訂的合同。主要包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同以及產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等。

（四）融資合同

從廣義上講，融資合同包括項(xiàng)目公司與貸款方簽訂的項(xiàng)目貸款合同、擔(dān)保人就項(xiàng)目貸款與貸款方簽訂的擔(dān)保合同、政府與貸款方和項(xiàng)目公司簽訂的直接介入?yún)f(xié)議等多個(gè)合同。其中，項(xiàng)目貸款合同是最主要的融資合同，一般包括陳述與保證、前提條件、償還貸款、擔(dān)保與保障、抵銷、違約、適用法律與爭(zhēng)議解決等條款。同時(shí)，出于貸款安全性的考慮，貸款方往往要求項(xiàng)目公司以其財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益進(jìn)行抵押或質(zhì)押，或由其母公司提供某種形式的擔(dān)保，或由政府作出某種承諾，這些融資保障措施通常會(huì)在擔(dān)保合同、直接介入?yún)f(xié)議以及PPP項(xiàng)目合同中具體體現(xiàn)。

（五）保險(xiǎn)合同

由于PPP項(xiàng)目通常資金規(guī)模大、生命周期長，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施的項(xiàng)目公司及其他相關(guān)參與方需要對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營等不同階段、不同類型的風(fēng)險(xiǎn)分別投保。通?？赡苌婕暗谋ｋU(xiǎn)種類包括貨物運(yùn)輸險(xiǎn)、建筑工程險(xiǎn)、針對(duì)設(shè)計(jì)或其他專業(yè)服務(wù)的專業(yè)保障險(xiǎn)、針對(duì)間接損失的保險(xiǎn)、第三人責(zé)任險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)等。

（六）其他合同

PPP項(xiàng)目中還可能會(huì)涉及其他的合同，如與專業(yè)中介機(jī)構(gòu)簽署的投資、法律、技術(shù)、財(cái)務(wù)、稅務(wù)等方面的咨詢服務(wù)合同等。

二、PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的內(nèi)涵

PPP項(xiàng)目合同作為合同雙方具有法律效力的文件，是明確雙方責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)的協(xié)議，對(duì)保證項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的順利實(shí)施至關(guān)重要。項(xiàng)目參與各方必須建立行之有效的合同管理制度，嚴(yán)格合同管理。同時(shí)，審計(jì)部門要切實(shí)加強(qiáng)合同管理的審計(jì)，確保項(xiàng)目的有序進(jìn)行。

（一）PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的概念

PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)是指對(duì)PPP項(xiàng)目所涉及的合同管理工作的合法性、規(guī)范性和效益性，合同的簽訂、履行情況、與合同相關(guān)的內(nèi)部控制制度的健全及有效性進(jìn)行的審查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

（二）PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的意義

開展PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)，有利于完善合同條款；有利于PPP項(xiàng)目各參建方強(qiáng)化內(nèi)部控制機(jī)制，增強(qiáng)嚴(yán)格履行合同的責(zé)任感；有利于確保合同合法合規(guī)，避免或減少合同糾紛，防范合同風(fēng)險(xiǎn)；有利于依法維護(hù)合同當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（三）PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的依據(jù)

PPP項(xiàng)目的合同體系包含較多的合同（PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同和保險(xiǎn)合同等），涉及的法律關(guān)系、法律問題也較為復(fù)雜。

我們開展合同管理審計(jì)時(shí)，首先必須厘清項(xiàng)目參與方簽訂這一系列合同所依據(jù)的規(guī)范性文件（這里是廣義的規(guī)范性文件，包括法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)及相關(guān)文件等，以下同），再結(jié)合審計(jì)專業(yè)方面的規(guī)范性文件，真真做到依法審計(jì)。

1.PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)。

PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。因此，我國PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，包括《民法通則》、《合同法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》、《公司法》、《擔(dān)保法》、《保險(xiǎn)法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《民事訴訟法》、《仲裁法》、《行政訴訟法》、《會(huì)計(jì)法》、《土地管理法》、《建筑法》、《環(huán)境保護(hù)法》等，及相關(guān)法律的實(shí)施條例。

2.PPP項(xiàng)目涉及的部門規(guī)章及其它規(guī)范文件。

因我國針對(duì)PPP模式的立法現(xiàn)狀是缺乏上位法律的支持，法律層面僅有新修訂的《預(yù)算法》作為支撐，對(duì)PPP項(xiàng)目的相關(guān)規(guī)制則主要以行政法規(guī)、部門規(guī)章及政策文件為主。包括《特許經(jīng)營管理辦法》、《地方政府性債務(wù)管理意見》、《財(cái)政部推廣PPP模式的通知》、《深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》、《創(chuàng)新投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資指導(dǎo)意見》、《財(cái)政部PPP模式操作指南》、《發(fā)改委PPP項(xiàng)目通用合同指南》、《政府購買服務(wù)管理辦法》、《財(cái)政部 PPP項(xiàng)目合同指南》、《財(cái)政承受能力論證指引》、《在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式指導(dǎo)意見》、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》、《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目庫管理辦法（試行）》、《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》等，及其他諸多部門規(guī)章和規(guī)范性文件。

三、PPP項(xiàng)目合同管理審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)

PPP項(xiàng)目合同是其他合同產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系的核心。因此，筆者下面就合同管理審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)主要針對(duì)PPP項(xiàng)目合同，從合同立項(xiàng)、合同簽訂、合同履行及合同終止等方面展開論述。

（一）合同立項(xiàng)審計(jì)

合同立項(xiàng)審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目合同所涉項(xiàng)目的合法性、項(xiàng)目合同簽訂前操作流程的合規(guī)性。

1.PPP項(xiàng)目合法性。審查項(xiàng)目是否列入政府PPP項(xiàng)目計(jì)劃；項(xiàng)目是否入省發(fā)改或財(cái)政部門PPP項(xiàng)目庫；項(xiàng)目是否適合采用PPP模式等。

2.PPP項(xiàng)目操作流程合規(guī)性。審查PPP項(xiàng)目合同簽訂之前，是否根據(jù)《財(cái)政部PPP模式操作指南》的要求（國家發(fā)改委、財(cái)政部關(guān)于PPP項(xiàng)目分別出臺(tái)許多部門規(guī)章、政策文件，兩部委的文件對(duì)PPP項(xiàng)目要求也不盡相同。本文筆者主要依據(jù)財(cái)政部的文件闡述），完成PPP項(xiàng)目操作流程中項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購三個(gè)階段的主要工作，包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承載能力論證、管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核、資格預(yù)審、采購文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署等。

（二）合同簽訂審計(jì)

合同簽訂審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目合同主體及客體的合規(guī)性、合同主要條款合規(guī)性。

1.PPP項(xiàng)目合同主體合規(guī)性。

PPP項(xiàng)目合同主體包括政府方和社會(huì)資本方。審計(jì)時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)審查政府方是否是政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，由其代表政府來簽署PPP項(xiàng)目合同（國企和融資平臺(tái)不可作為簽約主體）；社會(huì)資本方是否是依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)（未剝離政府債務(wù)和融資功能的本地融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方）。

2.PPP項(xiàng)目合同客體合規(guī)性。

PPP項(xiàng)目合同客體合規(guī)性審計(jì)主要從適合領(lǐng)域、運(yùn)作方式、合作期限和融資模式方面開展。重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目是否存在以下幾種合同客體不合規(guī)的情況：（1）項(xiàng)目不屬于公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域；（2）運(yùn)作方式采用建設(shè)——移交（BT）方式實(shí)施；（3）合作期限低于 10年；（4）采用保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

3.PPP項(xiàng)目合同主要條款合規(guī)性。

合同主要條款合規(guī)性審計(jì)時(shí)，應(yīng)審查PPP項(xiàng)目合同是否充分參考《財(cái)政部PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》,結(jié)合PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)、個(gè)性需求及談判結(jié)果，充分借助專業(yè)力量，因地制宜的設(shè)置合同章節(jié)及主要條款。審計(jì)時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾方面內(nèi)容是否在合同主要條款有所體現(xiàn)：（1）從地方政府角度來看，訂立的合同要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，詳盡規(guī)定了責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)?、?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容；（2）從社會(huì)資本角度來看，合同訂立時(shí)要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境和項(xiàng)目的變更設(shè)定動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)機(jī)制，保證社會(huì)資本的收益率；（3）從不同類型項(xiàng)目合同訂立的特殊性來看，準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目合同的訂立要充分詳盡市場(chǎng)因素變化所導(dǎo)致的社會(huì)資本收益率降低的彌補(bǔ)機(jī)制，保證社會(huì)資本能夠取得合理的回報(bào)率；經(jīng)營性項(xiàng)目的合同應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注收費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目唯一性等方面違約的補(bǔ)償機(jī)制；公益性項(xiàng)目的合同訂立中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府購買的資金來源、償付機(jī)制及違約處罰機(jī)制。

（三）合同履行審計(jì)

合同履行審計(jì)時(shí)，應(yīng)審查項(xiàng)目參與方（政府方和社會(huì)資本方）是否按合同規(guī)定的條款認(rèn)真全面履行各自義務(wù)；不能按期履行或不履行合同的主要原因、責(zé)任及造成的損失情況是否查清等。審計(jì)時(shí)，還應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府方和社會(huì)資本方是否都能遵循契約精神，合同履行過程中做好了以下兩方面的工作：（1）從地方政府角度來看，地方政府應(yīng)充分履行項(xiàng)目監(jiān)督職能，確保社會(huì)資本履行合同條款，遵循契約精神，保證社會(huì)資本在履行項(xiàng)目出資、建設(shè)、工程質(zhì)量、工程進(jìn)度和運(yùn)營管理等方面的承諾，同時(shí)在項(xiàng)目運(yùn)行過程中要避免因缺乏監(jiān)督導(dǎo)致的資產(chǎn)過度使用，致使在特許經(jīng)營期期滿后轉(zhuǎn)交的資產(chǎn)無法繼續(xù)進(jìn)行使用；（2）從社會(huì)資本角度來看，政府方往往占據(jù)強(qiáng)勢(shì)地位，其尤其應(yīng)注重轉(zhuǎn)變觀念，避免單方面拒絕履行合同、變更合同條款及政府更迭引致的履諾風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府方應(yīng)充分遵循契約精神，確保社會(huì)資本按時(shí)獲得足額補(bǔ)貼和收入。

（四）合同終止審計(jì)

合同終止審計(jì)時(shí)，應(yīng)審查是否按合同規(guī)定事項(xiàng)全部履行；當(dāng)事一方不履行合同義務(wù)，或履行合同義務(wù)不符合規(guī)定的，是否承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補(bǔ)救措施或者賠償損失、違約責(zé)任等。因不同事由導(dǎo)致的合同終止，在終止后的處理上有所不同。通常會(huì)涉及回購和回購補(bǔ)償兩方面的事項(xiàng)，審計(jì)時(shí)應(yīng)注意區(qū)分事由的種類，依據(jù)合同規(guī)定，給出恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)建議。