程春麗

（河南農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，鄭州 450046）

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實(shí)訴求

健全權(quán)責(zé)明確、歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是激發(fā)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展活力的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會提出“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”2016年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，對穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了頂層設(shè)計、全面部署。這是繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后，中央部署的又一項管長遠(yuǎn)、管全局的重大改革。

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成都出現(xiàn)了新的變化。具體表現(xiàn)在：第一，目前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織積累了大量資產(chǎn)，擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)3.1萬億元[1]。全國每個村平均資產(chǎn)為500萬元，東部地區(qū)的村資產(chǎn)高達(dá)千萬元。然而由于管理的薄弱以及“所有者缺位”問題突出，這些集體資產(chǎn)面臨流失的嚴(yán)重危險，陷入了“人人所有、人人無份”的困境。第二，隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的數(shù)量增多以及進(jìn)入較富裕地區(qū)城鎮(zhèn)的農(nóng)村流動人口的增加，部分地區(qū)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員構(gòu)成日趨復(fù)雜，成員資格難以界定，這些都需要通過推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革加以明晰和妥善解決。目前集體資產(chǎn)管理面臨“兩個適應(yīng)”問題：一是要適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制新要求，通過清產(chǎn)核資，盤活集體資產(chǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大；二是要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新趨勢，通過確權(quán)到戶，實(shí)現(xiàn)和增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果。

推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，對于推動農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入以及增添農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能，具有重要而深遠(yuǎn)的意義。

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的難點(diǎn)

2015年，我國開始開展農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作，29個縣（市、區(qū)）成為第一批改革試點(diǎn)。2016年全國又新增100個縣（市、區(qū)）作為試點(diǎn)。截至2017年底，全國已有6.7萬個村和6萬個組完成了改革，村量化資產(chǎn)總額為8 528億元，累計股金分紅2 840億元[2]。2018年，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣將增加到300個。另外，還將選擇50個改革基礎(chǔ)較好的地市和個別省開展整省整市試點(diǎn)。我國各地集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得明顯成效，為進(jìn)一步深化改革打下了良好基礎(chǔ)。

我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得了一定的進(jìn)展，也積累了一些好的經(jīng)驗，但是各地在推進(jìn)改革過程中都遇到一些亟待解決的關(guān)鍵問題。這些關(guān)鍵問題，需要在深入探討的基礎(chǔ)上逐步統(tǒng)一認(rèn)識。

（一）如何劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍

我國農(nóng)村集體資產(chǎn)包括經(jīng)營性資產(chǎn)、資源型資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)三類。經(jīng)營性資產(chǎn)，指集體用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)器設(shè)備、集體投資興辦的企業(yè)以及集體所持有的其他經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等；資源性資產(chǎn)，是指農(nóng)民集體所有的土地、森林、草原、山嶺等；非經(jīng)營性資產(chǎn)，是指教育設(shè)施、文化體育設(shè)施等用于公共服務(wù)的教育、科技、文化等方面資產(chǎn)。

目前，對于集體資產(chǎn)折股量化的范圍主要有三種觀點(diǎn)：一種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對集體經(jīng)營性凈資產(chǎn)進(jìn)行量化，對資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)不量化。這種資產(chǎn)量化方式易于操作，便于直接引入現(xiàn)代企業(yè)的管理模式，便于財務(wù)監(jiān)管，改革的困難相對較小。另一種認(rèn)為應(yīng)該把經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)均列入量化范圍。只有量化盤活農(nóng)村集體全部資產(chǎn)，才能保證集體資產(chǎn)的完整性，才能使其發(fā)揮更大的價值，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革才徹底。還有一種認(rèn)為可以分步量化。即在中央沒有制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之前，對這三類資產(chǎn)既可以分類量化，又可以同步量化，還可以有序量化?？梢韵攘炕?jīng)營性資產(chǎn)，暫不量化非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)[3]。

（二）如何界定集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格

各地必須高度重視集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定問題，這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中必須要解決好的一個關(guān)鍵問題。

由于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展以及城鄉(xiāng)和地區(qū)之間日益頻繁的人口流動，農(nóng)村居民在身份、戶口、土地等方面呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜性特征，出現(xiàn)了很多特殊情況。例如，戶口在集體經(jīng)濟(jì)組織的超生子女、上門女婿、戶口未轉(zhuǎn)出的出嫁女、監(jiān)獄服刑人員，以及畢業(yè)后無正式工作在外務(wù)工但戶口遷回本村的學(xué)生等。此外，還有在本村生活耕種享有土地承包經(jīng)營權(quán)但戶口已轉(zhuǎn)出人員和擁有干部身份但戶口為本村并常住且還享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人員，這給集體組織成員的界定帶來了很大的困難。另外，村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”與“村民”的身份不再完全合一。在我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)，“村民”的范圍要大于村組集體經(jīng)濟(jì)組織“成員”的范圍。如《村民委員會組織法》規(guī)定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民?！笨梢粤腥氪迕衩麊螀⒓舆x舉。由于目前有關(guān)部門還沒有出臺具體的實(shí)施辦法，各地對集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行界定的方式主要有三種：一是出臺地方性法規(guī)或政府規(guī)章，以浙江、廣東為代表；二是制定地方規(guī)范性文件，以上海為代表；三是按照村規(guī)民約決定[4]。

（三）如何設(shè)置股權(quán)管理及資產(chǎn)股權(quán)（份額）模式

首先，資產(chǎn)設(shè)置模式究竟采取股權(quán)設(shè)置還是份額設(shè)置。上海區(qū)分不同地區(qū)，進(jìn)行了不同的探索。上海在面廣量大的農(nóng)村地區(qū)側(cè)重于以份額的形式，在部分城市化發(fā)展進(jìn)程較快地區(qū)則實(shí)行股份形式。

其次，股權(quán)（份額）設(shè)置以什么為主要依據(jù)。目前各地采取了不同的做法。上海各區(qū)在股權(quán)（份額）設(shè)置上都以“農(nóng)齡”為主要依據(jù)，而浙江省湖州市、江蘇省蘇州市則按照某一時間節(jié)點(diǎn)，按人頭股實(shí)行一人一股。

再次，是否設(shè)置集體股。目前大部分地方只設(shè)立了個人股，不設(shè)立集體股。上海、江蘇、浙江等地原則上都不提倡設(shè)立集體股。有些地方設(shè)立集體股主要原因有兩個：一是考慮集體經(jīng)濟(jì)的公有制性質(zhì)：二是設(shè)置集體股用來籌措公共事業(yè)所需經(jīng)費(fèi)。

最后，股權(quán)（份額）管理采取何種方式。股權(quán)管理主要有兩種模式：隨人口變動而調(diào)整股權(quán)的動態(tài)管理模式，以及不隨人口變動調(diào)整股權(quán)的靜態(tài)管理模式。從全國范圍看，只有少部分地區(qū)實(shí)行動態(tài)管理模式，大部分地區(qū)都實(shí)行了“生不增、死不減、入不增、出不減”的股權(quán)固化管理模式[5]。

（四）如何構(gòu)建改革后的集體資產(chǎn)管理組織

如何構(gòu)建改革后的新型集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式，各地的做法主要有四種：一是成立由縣級以上人民政府確認(rèn)并頒發(fā)證書的村級經(jīng)濟(jì)合作社；二是依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，登記為社區(qū)股份合作社；三是依據(jù)《公司法》，登記為企業(yè)法人；四是仍依托原有的集體經(jīng)濟(jì)組織開展生產(chǎn)經(jīng)營活動[6]。

由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域性差別大，不同地區(qū)的資產(chǎn)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所不同，因此如何構(gòu)建新型集體經(jīng)濟(jì)組織的組織形式應(yīng)該因地制宜，而不能“一刀切”。上海市閔行區(qū)根據(jù)撤制村、不撤制村、城中村等不同類別，采取組建社區(qū)股份合作社、股份有限公司、有限責(zé)任公司、村經(jīng)濟(jì)合作社等多種組織形式。廣大農(nóng)區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及村改居地區(qū)應(yīng)根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及經(jīng)濟(jì)特征，借鑒閔行經(jīng)驗，探索實(shí)施適合本地區(qū)的法人形式。

三、深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

（一）科學(xué)劃定集體資產(chǎn)量化范圍及規(guī)范量化形式

中央2015年明確指出，將用三年時間基本完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，聚焦經(jīng)營性資產(chǎn)。改革之所以聚焦經(jīng)營性資產(chǎn)，是因為經(jīng)營性資產(chǎn)的清產(chǎn)核資最能為農(nóng)民帶來收益，農(nóng)民最為關(guān)切，當(dāng)前的問題也突出反映在經(jīng)營性資產(chǎn)上。所以，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)以經(jīng)營性資產(chǎn)量化為主，其他資產(chǎn)也要按屬性分類量化。經(jīng)營性資產(chǎn)的改革應(yīng)在清產(chǎn)核資、股權(quán)量化的基礎(chǔ)上，積極開展股份合作；資源性資產(chǎn)的改革應(yīng)在做好土地承包經(jīng)營權(quán)登記頒證工作基礎(chǔ)上，探索“三權(quán)分置”的有效實(shí)現(xiàn)形式；非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革，應(yīng)在與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合的基礎(chǔ)上，著重為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務(wù)。

上海市閔行區(qū)針對不同類型的村，采取了不同的資產(chǎn)量化形式。在撤制村，對集體資產(chǎn)實(shí)行全額折股量化；在不撤制村，對集體資產(chǎn)實(shí)行部分折股量化（如對經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化，而對土地和非經(jīng)營性資產(chǎn)只入臺賬不量化）；在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，實(shí)行土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化。各地可以參考和借鑒上海市閔行區(qū)的探索和實(shí)踐，也可以根據(jù)自己的情況探索新的方法和途徑。總的來講，應(yīng)遵循的原則是：城中村、城郊村和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)村，要聚焦經(jīng)營性資產(chǎn)，進(jìn)行股份合作制改革；傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)村，要著重以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，探索“三權(quán)分置”，組建土地股份合作社。

（二）民主確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定首先應(yīng)依靠群眾，取得群眾的認(rèn)可和滿意，由群眾民主協(xié)商決定。合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)綜合衡量農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、戶籍關(guān)系、對集體積累做出的貢獻(xiàn)等因素，遵循尊重歷史、標(biāo)準(zhǔn)一致、權(quán)利義務(wù)對等、程序公開以及防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人利益的原則。第一，尊重歷史。成員資格界定應(yīng)涵蓋各個階段的不同群體。各個階段曾為集體經(jīng)濟(jì)積累做過貢獻(xiàn)的人都應(yīng)涵蓋在內(nèi)，以最大限度地兼顧規(guī)則公正和結(jié)果公平。第二，標(biāo)準(zhǔn)一致。成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)一致，而不能采取雙重標(biāo)準(zhǔn)。這個一致的標(biāo)準(zhǔn)就是：是否有承包地、是否有戶籍、人員是否健在、是否參加集體收益分配等。第三，權(quán)利義務(wù)對等。權(quán)利義務(wù)對等原則是指：成員享有的權(quán)利應(yīng)與其承擔(dān)的義務(wù)對等，成員享有的權(quán)利應(yīng)與其對集體經(jīng)濟(jì)組織做出的貢獻(xiàn)相當(dāng)。第四，程序公開。成員資格的界定應(yīng)堅持程序的公開性和合法性。第五，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。合理界定成員資格既要堅持少數(shù)服從多數(shù)，又要防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人利益。

合理界定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格必須要允許地方進(jìn)行探索?，F(xiàn)階段制定出臺全國統(tǒng)一的成員資格界定標(biāo)準(zhǔn)是不太現(xiàn)實(shí)的，因為其難以做到全面覆蓋農(nóng)村社區(qū)人員構(gòu)成多種多樣、千差萬別的狀況，還可能引發(fā)社會矛盾?？尚械姆椒ㄊ窃谥醒胩岢鲋笇?dǎo)性意見，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定方面的法規(guī)或規(guī)章[7]。

（三）規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法，明確股權(quán)設(shè)置方式

現(xiàn)階段，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，原則上不提倡設(shè)立集體股。集體股的設(shè)置應(yīng)由農(nóng)民群眾進(jìn)行選擇并由集體經(jīng)濟(jì)組織通過公開程序自主決定。對城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，已完成“村改居”的地方，為達(dá)到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰，應(yīng)當(dāng)取消集體股。這些地方可在集體收益分配中提取一定比例的公積金和公益金來支付日常公共事業(yè)的支出。

在股權(quán)管理模式上，大部分地方實(shí)行了不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理方式。實(shí)行何種方式的股權(quán)管理模式應(yīng)具體情況具體分析：在城市化地區(qū)已撤制村組的地方，應(yīng)實(shí)行靜態(tài)封閉管理模式；在農(nóng)村地區(qū)村委會和村集體經(jīng)濟(jì)組織都還共同存在的地方，可實(shí)行動態(tài)管理模式，待撤制村組時可再實(shí)行靜態(tài)固化管理。

廣東南海和江蘇省蘇州市在股權(quán)管理模式上，都實(shí)行了靜態(tài)管理。即以戶為單位“增人不增股、減人不減股”，做到“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、社內(nèi)流轉(zhuǎn)、長久不變”，農(nóng)民享有長久而穩(wěn)定的集體資產(chǎn)收益權(quán)利。

為規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理，明確股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴(kuò)股以及新增資產(chǎn)股份量化等問題，中央和地方應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)管理辦法》。為規(guī)范改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配，應(yīng)出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織收入分配管理辦法》，確保農(nóng)民的收益分配權(quán)。

（四）完善農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)

科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu)，是實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的保障。應(yīng)研究制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟(jì)組織章程》，建立”三會四權(quán)“制度，使集體經(jīng)濟(jì)組織成員的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到充分保障。“三會”是指股東大會、理事會、監(jiān)事會，“四權(quán)”是指法人財產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)。“三會”治理結(jié)構(gòu)和“四權(quán)”制衡機(jī)制極大地保障了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。此外，還應(yīng)當(dāng)理順村黨支部、村委會與新型集體經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)村經(jīng)分離，改善法人治理結(jié)構(gòu)的外部體制環(huán)境，使農(nóng)民群眾成為集體經(jīng)濟(jì)組織名副其實(shí)的主人。

（五）多種形式發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)

目前各地對如何發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)有不少探索，比如有的集體經(jīng)濟(jì)組織將閑置的房屋、廠房以及集體經(jīng)營性建設(shè)用地等入股或出租來增加集體收入；有的集體經(jīng)濟(jì)組織通過集中開發(fā)未承包到戶的集體“四荒”地或者對其公開招投標(biāo)的方式來發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目；有的集體經(jīng)濟(jì)組織利用自己獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境和豐富的資源來發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)；有的集體經(jīng)濟(jì)組織利用自己獨(dú)有的人文歷史資源來發(fā)展鄉(xiāng)村旅游；有的集體經(jīng)濟(jì)組織將自有積累資金、政府給予的幫扶資金、涉農(nóng)政策性項目資金等進(jìn)行整合，通過參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村企聯(lián)手開發(fā)的方式來發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)[7]。以河南省濟(jì)源市為例，濟(jì)源通過探索休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游型、資源開發(fā)型、農(nóng)房合作型、村企聯(lián)合共建型等多種股份合作模式，極大發(fā)展壯大了集體經(jīng)濟(jì)，增加了農(nóng)民收入。各地應(yīng)鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拓寬發(fā)展渠道，多路徑多形式促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

通過不斷的探索和實(shí)踐，各地集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速發(fā)展壯大。以北京市海淀區(qū)為例，東升鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織擁有下屬獨(dú)資企業(yè)32家，玉淵潭、四季青等集體經(jīng)濟(jì)組織已發(fā)展成為規(guī)模較大的企業(yè)集團(tuán)。2017年，海淀區(qū)農(nóng)村集體總資產(chǎn)已達(dá)1 435.7億元。

（六）培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場

培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場，是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。近年來，很多地方建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，明確交易品種，規(guī)范交易程序和規(guī)則，為農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)交易搭建平臺。有的地方建成了市、區(qū)、縣、鄉(xiāng)幾級交易平臺協(xié)作聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場體系，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易納入“三資”信息化監(jiān)管平臺，實(shí)行統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一平臺建設(shè)、統(tǒng)一監(jiān)督管理。培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易市場的途徑是：首先，鼓勵有條件的地方建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場并依托農(nóng)村集體“三資”中心，為農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易提供場所、設(shè)施、發(fā)布信息、組織交易等服務(wù)；其次，鼓勵各地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場探索集體資產(chǎn)股份產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場的途徑、方式，拓展服務(wù)功能并豐富交易品種。