摘要：中央同地方之間的關(guān)系是一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)生活中最基本的關(guān)系之一，這種關(guān)系組成了國(guó)家政府之間的中軸線，并對(duì)世界各國(guó)政府間的關(guān)系的基本格局起著重要的決定作用。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家從建國(guó)開始，中央同地方之間的關(guān)系也經(jīng)過多次調(diào)整，雖然說(shuō)這些調(diào)整沒有在本質(zhì)上改變中央對(duì)地方的高度集權(quán)的作用，但是在這過程中也算是經(jīng)歷了很多變化。本論文從公共服務(wù)供給體系以及中央與地方關(guān)系的一般理論出發(fā)，通過對(duì)當(dāng)前的中央政府與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分理論進(jìn)行闡釋，進(jìn)一步分析中央政府與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)現(xiàn)狀，存在的問題，并且提出解決措施，對(duì)于正確處理好基于公共服務(wù)供給體系中的央地關(guān)系具有重大的意義。

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；央地關(guān)系；事權(quán)財(cái)權(quán)

0 導(dǎo)論

0.1 研究背景

中央同地方之間的關(guān)系是一個(gè)國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)生活中最基本的關(guān)系之一，這種關(guān)系組成了國(guó)家政府之間的中軸線，并對(duì)世界各國(guó)政府間的關(guān)系的基本格局起著重要的決定作用?？v觀歷史，從古至今，每個(gè)國(guó)家都不能例外，都必須正確處理中央與地方之間的關(guān)系。一般來(lái)說(shuō)，我們可以認(rèn)為，中央同地方之間的關(guān)系是否能夠正確解決與這個(gè)國(guó)家的興盛衰敗有直接的正相關(guān)關(guān)系，具體可以概述為：當(dāng)中央同地方的關(guān)系能夠順利解決時(shí)，國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步就能越來(lái)越興盛；相反來(lái)說(shuō)，當(dāng)中央政府同地方政府二者的關(guān)系不能順利解決時(shí)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步就不會(huì)順利，而是逐漸陷入動(dòng)蕩之中。我們國(guó)家從成立以來(lái)，中央同地方之間的關(guān)系也進(jìn)行過多次調(diào)整，雖然說(shuō)這些調(diào)整沒有在本質(zhì)上改變中央對(duì)地方的高度集權(quán)的作用，但是在這過程中也算是經(jīng)歷了很多變化。中央同地方之間的矛盾如果不能準(zhǔn)確解決，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力集中或者分散的往復(fù)循環(huán)之中。

0.2 研究目的和意義

中央政府同地方政府之間的關(guān)系對(duì)國(guó)家之間的關(guān)系十分重要，關(guān)乎到國(guó)家之間的基本格局的情況，也就是說(shuō)中央同與地方之間的關(guān)系是任何一個(gè)國(guó)家都不可避免要考慮并且妥善解決的問題，因此要被重視。本論文從公共服務(wù)供給體系以及中央與地方關(guān)系的一般理論出發(fā)，通過對(duì)當(dāng)前的中央政府與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分理論進(jìn)行闡釋，進(jìn)一步分析中央政府與地方政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)現(xiàn)狀，存在的問題，并且提出解決措施，對(duì)于正確處理好基于公共服務(wù)供給體系中的央地關(guān)系具有重大的意義。

0.3 文獻(xiàn)綜述

在中央與地方的關(guān)系這一問題上，西方的專家學(xué)者主要是從政府的職能理論以及公共產(chǎn)品的層次理論出發(fā)，從而來(lái)研究政府和政府財(cái)權(quán)分權(quán)的重要性，并且進(jìn)一步提出中央政府同地方政府的財(cái)權(quán)以及事權(quán)的劃分問題。

蒂布特從公共產(chǎn)品出發(fā)來(lái)進(jìn)行研究，首先他假設(shè)國(guó)家公民是自由的，并且認(rèn)為公民若是有相同的偏好以及收入水平相當(dāng)，就會(huì)自發(fā)移動(dòng)到相應(yīng)的地方政府周圍，而由于公民的這種流動(dòng)會(huì)引起地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，因此只要某個(gè)地方的政府不能達(dá)到公民的要求，公民就會(huì)自由的轉(zhuǎn)移到能夠使自己滿意的地方。所以這樣來(lái)說(shuō)地方要想更多的吸引公民引入，就必須按照購(gòu)買的要求提供公共服務(wù)并盡可能的滿足要求，從而形成帕累托效率。

奧茨和布魯克納等人通過相關(guān)的研究提出，如果國(guó)家的居民是理性的，那他就會(huì)最大限度的享受國(guó)家?guī)Ыo他的公共服務(wù)的收益并且應(yīng)該積極履行納稅的基本義務(wù)，在這種情況下，地方政府才有動(dòng)力向居民提供最有效的公共服務(wù)。

奧茨提出的分權(quán)定理指明，如果從公民偏好的角度來(lái)看，國(guó)家的財(cái)權(quán)顯現(xiàn)出很大的優(yōu)勢(shì)。假設(shè)國(guó)家的公共服務(wù)只由中央來(lái)提供，那么滿足居民的要求的方法就是直接民主制或者是代議制。但是如果是在中央同地方一起提供公共服務(wù)時(shí)候，政府要想達(dá)到公民的要求的方法除了上面所說(shuō)的直接民主制或者是代議制之外，還有居民自由移居的方式。奧茨在研究了中央政府同地方政府一起提供公共服務(wù)之時(shí)，提出分權(quán)定理。他指出中央只需要向居民提供滿足大部分居民的偏好的公共服務(wù)。也就是說(shuō)，在人口的異質(zhì)性很大的情況下，居民的需求的差異性就會(huì)很大，那么這時(shí)候中央政府相對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)在提供公共服務(wù)方面的效率會(huì)相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，也就是說(shuō)失去中央政府的優(yōu)勢(shì)。

馬斯格雷夫通過研究財(cái)政三大功能方面入手，對(duì)中央政府與地方政府二者存在的合理性和必要性進(jìn)行研究分析，他指出中央政府應(yīng)該負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定運(yùn)行與收入再分配的公平合理，這是因?yàn)榈胤秸疀]有足夠的財(cái)力來(lái)維持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，除此之外，地方政府進(jìn)行收入再分配的過程中也會(huì)不可避免的受到經(jīng)濟(jì)主體的流動(dòng)性的影響。但是具體來(lái)說(shuō)各地居民對(duì)于公共服務(wù)的要求不同，因此政府在提供公共服務(wù)的過程中要根據(jù)不同的偏好而有所差別，而由于地方政府在這方面比中央政府有優(yōu)勢(shì)，因此比中央政府更有利于提供有差別的公共服務(wù)，有利于提高經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行效率和社會(huì)福利水平。

0.4 基本概念闡釋

0.4.1 基本公共服務(wù)供給體系

公共服務(wù)供給指的是公共服務(wù)的主體提供資源，這里的資源包括資金和人力等，進(jìn)而將資源進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成具體的績(jī)效的過程。公共服務(wù)是政府是否能夠進(jìn)行有效治理的核心內(nèi)容之一，如果一個(gè)政府能夠提供有效的公共服務(wù)，那么這個(gè)國(guó)家的政府的治理就是有效合理的。因此，從這方面看，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)的水平是完善國(guó)家公共服務(wù)體系的非常重要的內(nèi)容之一。

0.4.2 央地關(guān)系

我國(guó)是由很多行政區(qū)域組成的單一主權(quán)的單一制國(guó)家，也就是說(shuō)我們國(guó)家的立法機(jī)關(guān)和中央政府都是唯一的，此外，我國(guó)的憲法也是唯一的，只有一部，而從公民的國(guó)籍來(lái)說(shuō)，我國(guó)公民只有一個(gè)國(guó)籍。我國(guó)整體來(lái)看按地域不同進(jìn)行劃分形成不同的行政區(qū)域，每個(gè)行政區(qū)域由各自地方政府管轄同時(shí)，各地方政府受中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從國(guó)際外交活動(dòng)來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家的主權(quán)是完整的，中央政府在對(duì)外關(guān)系中具有統(tǒng)一的外交權(quán)，而地方政府不能代表國(guó)家與別國(guó)進(jìn)行國(guó)際交往。除此之外，我們國(guó)家的民主集中制的一方面的規(guī)定指出中央與地方的關(guān)系是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方發(fā)揮主動(dòng)性、積極性。

2 中央政府與地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分

政府的事權(quán)能夠體現(xiàn)出政府的職能所在，也就是說(shuō)事權(quán)可以簡(jiǎn)單看做是政府應(yīng)該干什么的問題。而在我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府主要有三大職能，首先是資源配置，其次是收入分配，最后是政府要履行保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行的職能。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，政府在資源配置方面的職能主要是政府要向社會(huì)提供公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)。

政府的財(cái)權(quán)指的是政府財(cái)政收入的獲取權(quán)，也就是說(shuō)財(cái)權(quán)可以簡(jiǎn)單看做是政府可以干什么。所以，財(cái)權(quán)這方面就體現(xiàn)出各級(jí)政府之間的財(cái)政利益的分配，財(cái)權(quán)的主要表現(xiàn)形式是稅權(quán)。為了更好的調(diào)整中央與地方之間的財(cái)權(quán)關(guān)系，財(cái)稅體制應(yīng)該盡可能的實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。但是在這方面我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況卻是，財(cái)政收入大部分都集中于中央政府，具體事權(quán)大部分集中于地方政府。這就導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入少，而財(cái)政支出卻很大，并且進(jìn)一步使中央政府與地方政府的財(cái)權(quán)事權(quán)嚴(yán)重分離。而為了更好地實(shí)現(xiàn)中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)的平衡，我國(guó)政府出臺(tái)了以下策略：

2.1 適度加強(qiáng)中央政府的財(cái)權(quán)事權(quán)

中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)的劃分要從加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)在保障公共服務(wù)普惠性方面進(jìn)行。比如社會(huì)公平公正、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、國(guó)家安全等方面。中央政府的財(cái)政事權(quán)需要委托地方政府行使的，可以經(jīng)法定程序委托給地方政府行使，但是事權(quán)法定歸屬于中央政府。同時(shí)逐步將國(guó)防外交、全國(guó)性交通工程、河流湖泊治理、全國(guó)性安全衛(wèi)生防治、自然資源保護(hù)等公共服務(wù)確定為中央政府的財(cái)政事權(quán)范疇。

2.2 保障地方政府履行財(cái)權(quán)事權(quán)

中央與地方財(cái)政事權(quán)的劃分要從促進(jìn)地方政府公共服務(wù)能力和水平方面進(jìn)行。比如將面向當(dāng)?shù)鼐用竦?，由地方政府提供更高效便捷的基本公共服?wù)歸屬于中央政府。中央政府對(duì)歸屬于地方政府的財(cái)政事權(quán)提出規(guī)范性要求，但是不干涉地方政府獨(dú)立行使隸屬于地方政府的財(cái)政事權(quán)。同時(shí)“要逐步將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)、信息較為復(fù)雜且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)”①。

2.3 減少并規(guī)范中央與地方共同財(cái)權(quán)事權(quán)

由于我國(guó)長(zhǎng)期存在地區(qū)發(fā)展差異，中央政府在調(diào)節(jié)區(qū)域發(fā)展差異、提供基本公共服務(wù)等方面發(fā)揮更大的作用是符合實(shí)際而且有必要意義的。但是目前中央與地方共同財(cái)政事權(quán)過多且并不規(guī)范，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律規(guī)定并且事前進(jìn)行公示的明確標(biāo)準(zhǔn)，將財(cái)政事權(quán)分解細(xì)化，并且由各級(jí)政府分別承擔(dān)。

2.4 建立財(cái)權(quán)事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

財(cái)政權(quán)力的劃分應(yīng)根據(jù)客觀條件的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。為新的和不清楚部門的基本公共服務(wù)，根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和形勢(shì)，各級(jí)政府、金融增長(zhǎng)，將承擔(dān)由市場(chǎng)或社會(huì)事務(wù)市場(chǎng)主體或假設(shè)社會(huì)力量，將政府提供的基本公共服務(wù)作為一個(gè)整體研究分為中央和地方財(cái)政權(quán)力或共同的財(cái)政權(quán)力中央政府和地方財(cái)政之間的權(quán)力。

3 基本公共服務(wù)供給中的央地事權(quán)劃分

3.1 政府間與政府市場(chǎng)間事權(quán)劃分

3.1.1 政府間事權(quán)劃分不清晰

目前，基于公共服務(wù)供給中的央地事權(quán)劃分的問題是沒有具體的法律法規(guī)明確劃分政府間的事權(quán)，目前的處理政府之間事權(quán)關(guān)系的原則，大多是在黨和政府的出臺(tái)的文件中出現(xiàn)，這些文件在內(nèi)容上很籠統(tǒng)，而法律層次又很低，法律權(quán)威和約束力不高，總的來(lái)說(shuō)，政府的文件上對(duì)于政府之間事權(quán)的劃分不能很好的規(guī)范各級(jí)政府的關(guān)系。在政府之間事權(quán)劃分問題上如果缺少法律依據(jù)，意味著事權(quán)劃分就會(huì)很隨意，在某種程度上會(huì)導(dǎo)致中央和地方之間在某些公共服務(wù)上存在相互推諉的可能性。

3.1.2 政府與市場(chǎng)之間的事權(quán)劃分不清晰

隨著我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府逐步實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)，政府的職能也處于不斷調(diào)整之中，政府的財(cái)政逐漸表現(xiàn)出公共性特征。但是盡管這樣，目前來(lái)看我國(guó)政府和市場(chǎng)之間的事權(quán)劃分仍然是很模糊的，一些本是屬于市場(chǎng)事權(quán)范圍內(nèi)的事件，政府仍然存在越界的現(xiàn)象。舉例來(lái)說(shuō)，一些地方的政府由于突出本地政績(jī)等原因，既當(dāng)裁判又當(dāng)守門員，這樣在一方面不利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，另一方面對(duì)政府財(cái)力也是一種損害，從而不利于政府的財(cái)政用于保障民生。

3.2 事權(quán)劃分的政策建議

3.2.1 合理劃分政府間的事權(quán)

要想合理的平衡中央與地方之間的事權(quán)，首先應(yīng)該將事權(quán)劃分的更加明確化。一方面說(shuō)，在事權(quán)的總體劃分上，要明確規(guī)定出中央應(yīng)該對(duì)全國(guó)性和跨區(qū)域的世界性的公共服務(wù)負(fù)責(zé)，而地方政府應(yīng)該對(duì)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展有關(guān)的各項(xiàng)公共服務(wù)負(fù)責(zé)。根據(jù)這一原則，目前來(lái)看，我們首先要明確教務(wù)、衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等方面的公共服務(wù)事權(quán)的劃分和中央與地方政府之間的服務(wù)領(lǐng)域和比例。另一方面，劃分事權(quán)之時(shí)要盡可能的仔細(xì)劃分，具體來(lái)說(shuō)可以運(yùn)用窮舉的方式，盡可能多地列舉出各級(jí)政府所承擔(dān)的全部事權(quán)。再就是在各政府的事權(quán)的劃分時(shí)，不但要規(guī)定某項(xiàng)具體事權(quán)的責(zé)任歸屬和責(zé)任分擔(dān)，同樣還要規(guī)定與該事權(quán)有關(guān)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的具體分工。

3.2.2 明晰政府與市場(chǎng)間的事權(quán)劃分

為了有效的解決政府與市場(chǎng)之間的事權(quán)劃分不清晰的問題，我們必須明確的對(duì)政府與市場(chǎng)之間的邊界做出清晰的規(guī)定。在這方面，要想明晰政府和市場(chǎng)的事權(quán)界限，必須更好的轉(zhuǎn)變政府的職能。

4 基本公共服務(wù)供給中的央地財(cái)權(quán)劃分

4.1 央地財(cái)權(quán)劃分現(xiàn)狀

4.1.1 轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善

現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付政策要求地方政府符合標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)區(qū)域間不平等的具體情況。各種配套政策擾亂了行政權(quán)力和責(zé)任的劃分，形成了畸形的政策。這些政策迫使地方從下到上劃分財(cái)政資源，然后通過支持和轉(zhuǎn)移支付的方式將資金分配給基層單位，以解決資金不足和財(cái)力有限的問題。

4.1.2 中央與地方的財(cái)政不平衡

由于中央與地方財(cái)政事權(quán)不匹配，致使地方政府的財(cái)政收入少而財(cái)政支出卻大，地方的財(cái)政承擔(dān)著大部分的項(xiàng)目費(fèi)用。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)目前中央的財(cái)政支出大約是財(cái)政總支出的15%，而地方政府的實(shí)際財(cái)政支出則是占了85%左右。雖然中央政府通過各種方式對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，但是這種情況會(huì)在客觀上導(dǎo)致中央政府對(duì)地方政府的事權(quán)干預(yù)，從而進(jìn)一步引起中央有地方的職責(zé)混亂、無(wú)從問責(zé)的情況出現(xiàn)，這樣不但會(huì)導(dǎo)致政府的效率低、難以實(shí)現(xiàn)國(guó)家的目標(biāo)，同時(shí)也會(huì)對(duì)市場(chǎng)的統(tǒng)一運(yùn)行以及基本公共服務(wù)的均等化產(chǎn)生一些影響。

4.2 央地財(cái)權(quán)劃分的政策建議

4.2.1 完善轉(zhuǎn)移支付體制

從法律和制度上完善中央與地方收入劃分總體方案，形成相匹配的財(cái)政事權(quán)財(cái)權(quán)體制。此外，要加大力度完善轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，增強(qiáng)中央政府對(duì)老少邊窮地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。政府要對(duì)引導(dǎo)性的、救濟(jì)性的以及應(yīng)急性的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行嚴(yán)格控制，同時(shí)要仔細(xì)甄別專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，將隸屬地方政府財(cái)政事權(quán)的轉(zhuǎn)移支付歸入一般性轉(zhuǎn)移支付行列之中。

4.2.2 科學(xué)調(diào)整中央與地方收入劃分

解決中央與地方之間的財(cái)政收入與支出不平衡的問題，首先要注意公平和效率之間的關(guān)系，要充分認(rèn)識(shí)到稅種不同的功能和作用。具體來(lái)說(shuō)中央應(yīng)該處理一些收入波動(dòng)大、流動(dòng)性較強(qiáng)、收入的再分配大以及容易轉(zhuǎn)嫁的稅種，而地方應(yīng)該掌握一些信息充分、相對(duì)穩(wěn)定的稅種。此外，還要加大力度建設(shè)市政債發(fā)行制度和政府與社會(huì)資本合作模式（PPP）等投融資體制機(jī)制創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)地方自主財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配的目的。

作者簡(jiǎn)介：

李基凱（1993-），男，浙江杭州人，現(xiàn)為南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：政府職能轉(zhuǎn)變、PPP項(xiàng)目、教育經(jīng)濟(jì)管理。