孟存鴿

內(nèi)容提要：農(nóng)村資金互助社是農(nóng)村合作金融組織，相比農(nóng)村信用合作社、村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司具有一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。我國(guó)農(nóng)村資金互助社存在借貸機(jī)制不規(guī)范、治理機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管體系不完善、退出機(jī)制不暢通的治理困境。通過對(duì)日本農(nóng)村資金互助社的考察，其完善的法律法規(guī)，規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格的監(jiān)管模式給我們提供了有益的啟示。我國(guó)農(nóng)村資金互助社的完善路徑應(yīng)從建立審貸分離和貸款回收保障制度來規(guī)范內(nèi)部管理，從完善法人治理結(jié)構(gòu)和規(guī)范社員大會(huì)召開來完善組織結(jié)構(gòu)，從設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善內(nèi)部控制制度和強(qiáng)化外部審計(jì)制度來健全監(jiān)督體系，暢通退出機(jī)制要發(fā)揮政府在退出中的引導(dǎo)作用，適當(dāng)調(diào)整互助社市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)和健全互助社市場(chǎng)退出保障制度。

一、 農(nóng)村資金互助社的內(nèi)涵界定與比較優(yōu)勢(shì)

1. 農(nóng)村資金互助社的內(nèi)涵界定

我國(guó)的農(nóng)村資金互助社可分為廣義和狹義兩種。廣義的農(nóng)村資金互助社是指以資金互助為目的，由一定數(shù)量的同村(鄉(xiāng))村民(農(nóng)村小企業(yè))入股，在社員間開展存貸款業(yè)務(wù)、結(jié)算業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)合作組織。這類組織未取得金融許可證，在正規(guī)金融監(jiān)管的范圍之外。狹義的農(nóng)村資金互助社是指獲得金融許可證，受正規(guī)金融監(jiān)管的擁有獨(dú)立法人地位的互助社。本文研究的是狹義的農(nóng)村資金互助社。

為縮小城鄉(xiāng)金融差距，改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金難的問題，銀監(jiān)會(huì)于2007年頒布了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》)和《農(nóng)村資金互助社示范章程》(以下簡(jiǎn)稱《示范章程》)，規(guī)定各鄉(xiāng)村可在符合條件的情況下設(shè)立農(nóng)村資金互助社。《暫行規(guī)定》第2條規(guī)定，農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)批準(zhǔn)，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結(jié)算等業(yè)務(wù)的社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。可見，農(nóng)村資金互助社并不是傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，它只能給入社的成員進(jìn)行存貸業(yè)務(wù)，不能對(duì)公眾進(jìn)行存貸業(yè)務(wù)。另外，設(shè)立目的是資金互助而不是追求利潤(rùn)最大化。可以說農(nóng)村資金互助社是一種特殊的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其主要的業(yè)務(wù)是在社員之間進(jìn)行存貸款服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社員間資金互助。

(1) 農(nóng)村資金互助社是農(nóng)村合作金融組織。農(nóng)村資金互助社是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村民和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股，將入社成員的閑散資金整合后在成員之間展開借貸服務(wù)，滿足成員的生產(chǎn)需求。作為企業(yè)法人，互助社實(shí)行民主管理，自助自治，自由退社。因此，互助社符合各國(guó)公認(rèn)的合作金融的自愿、互助、民主原則，具備合作金融的特性，屬于合作金融組織的一種。

(2) 農(nóng)村資金互助社是特殊的微型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。由于農(nóng)村資金互助社吸收存款的范圍只限于本社成員，因而并不能將其完全視作銀行。但是《示范章程》第10條指出，農(nóng)村資金互助社可進(jìn)行六項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)，其金融屬性與銀行相通，可將其視為一類特殊的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。因其整體存貸款規(guī)模，結(jié)算業(yè)務(wù)規(guī)模都無法與商業(yè)銀行相比較，資金流通速度和額度低下，故農(nóng)村資金互助社較傳統(tǒng)金融組織而言，是一種特殊的微型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。

(3) 農(nóng)村資金互助社是互益性法人。由于農(nóng)村資金互助社是為幫助解決農(nóng)村資金不足而成立的，首要目標(biāo)不是營(yíng)利，因此，將其定為營(yíng)利法人不太準(zhǔn)確。農(nóng)村資金互助社服務(wù)的對(duì)象是入社的成員，并且在其法人終止后，財(cái)產(chǎn)返還給各社員，因此，將其定為公益法人也不夠準(zhǔn)確。根據(jù)農(nóng)村資金互助社產(chǎn)生的原因，追求的目標(biāo)及其實(shí)際生存的條件等因素，將這類追求互助公益最大化，并通過互助取得利益最大化的農(nóng)村資金互助社歸為互益法人較為恰當(dāng)。

2. 農(nóng)村資金互助社的比較優(yōu)勢(shì)

農(nóng)村資金互助社一方面改善了農(nóng)村的金融環(huán)境，彌補(bǔ)了農(nóng)村金融市場(chǎng)的不足，另一方面也切實(shí)解決了農(nóng)戶缺抵押、額度小的資金需求。農(nóng)村資金互助社較之于其他金融機(jī)構(gòu)仍有一定的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。

(1) 較之于農(nóng)村信用合作社的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)村信用合作社基于社員入股組成，民主管理，自助自治，主要為社員提供融資服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立法人資格。農(nóng)村信用合作社與農(nóng)村資金互助社的區(qū)別如表1所示。

農(nóng)村信用合作社在發(fā)展的過程中合作制原則逐步退化，商業(yè)化性質(zhì)越發(fā)明顯，且產(chǎn)權(quán)主體不明晰，農(nóng)戶作為股東并未實(shí)質(zhì)參與管理及表決，發(fā)生虧損政府買單屢見不鮮。作為本該服務(wù)于三農(nóng)的金融機(jī)構(gòu)，各類條件過于苛刻，農(nóng)戶貸款難度較大。而農(nóng)村資金互助社對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)的針對(duì)性更強(qiáng)，社員可以切實(shí)參與管理，信息透明度更高，貸款靈活性高，可切實(shí)改善農(nóng)村融資環(huán)境。

(2) 較之于村鎮(zhèn)銀行的優(yōu)勢(shì)。村鎮(zhèn)銀行也具備獨(dú)立法人資格，為股份制金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行的區(qū)別如表2所示。

表1 農(nóng)村資金互助社與農(nóng)村信用合作社的比較

續(xù)表

表2 農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行的比較

村鎮(zhèn)銀行成立要求高，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件嚴(yán)苛，經(jīng)營(yíng)范圍廣泛，適合在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。因其追求利潤(rùn)最大化為目的，審查成本高、期限長(zhǎng)，不符合農(nóng)民實(shí)際需求。農(nóng)村資金互助社較之村鎮(zhèn)銀行其成立門檻低，借款人均為本社成員，信息透明度高，可簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，降低貸款成本，及時(shí)解決農(nóng)民貸款需求，可以照顧到較為落后地區(qū)居住散、貸款額度小的農(nóng)民。另外，即使運(yùn)營(yíng)不好其殃及面較小，只是本社成員承擔(dān)有限責(zé)任，更不存在政府買單的情況。

(3) 較之于小額貸款公司的優(yōu)勢(shì)。小額貸款公司是由自然人、法人與其他組織投資設(shè)立，不以吸收公眾存款為目的，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司。小額貸款公司執(zhí)行國(guó)家有關(guān)金融方針政策，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。農(nóng)村資金互助社與小額貸款公司的區(qū)別如表3所示。

表3 農(nóng)村資金互助社與小額貸款公司的比較

小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的要求最高，融資能力強(qiáng)，有較大的發(fā)展?jié)摿?。但因其是市?chǎng)化的產(chǎn)物，貸款利率很高，不適合貧困地區(qū)的貸款需求。農(nóng)村資金互助社設(shè)立條件和監(jiān)管力度相對(duì)寬松，資金源于社員，用于社員，可有效彌補(bǔ)其他金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的借貸空白。

二、 我國(guó)農(nóng)村資金互助社的治理困境

1. 借貸機(jī)制不規(guī)范

(1) 貸款發(fā)放不規(guī)范。農(nóng)村資金互助社采取封閉式的運(yùn)營(yíng)模式，成立之初會(huì)規(guī)定較為規(guī)范的工作流程。如對(duì)借款人的申請(qǐng)，互助社進(jìn)行調(diào)查審核和復(fù)核審批后才會(huì)借貸，但實(shí)踐中互助社并未嚴(yán)格按照程序進(jìn)行。農(nóng)村是一個(gè)熟人社會(huì)，村民之間都有宗族關(guān)系，因此使得人情至上、違規(guī)操作在互助社大行其道，貸前審查和貸后跟蹤流于形式?；ブ缭谑占杩钊说男庞脿顩r、債務(wù)情況及償債能力時(shí)，一般是通過信貸員分散的非正式方式取得，這些信息的真?zhèn)蝺H憑信貸員對(duì)該借款人的了解進(jìn)行鑒別，借款的額度根據(jù)其交情的深淺而斷定。除此之外，審貸分離本是信貸過程中的一種重要安全措施，但互助社為了降低管理成本，常是審貸一人，會(huì)計(jì)兼任出納，致使其內(nèi)部管理制度較為混亂(常偉，2016)。再加上村民維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，有些互助社財(cái)務(wù)賬目保密，信息不透明，社員根本不了解本社運(yùn)行情況，極易誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)，威脅互助社的平穩(wěn)運(yùn)行。

(2) 資金回籠有風(fēng)險(xiǎn)。資金能否按時(shí)回籠是判斷互助社平穩(wěn)運(yùn)行的重要指標(biāo)，而貸款的回收則是互助社資金回籠的關(guān)鍵所在。實(shí)踐中互助社資金回收存在一系列問題。首先，合同訂立不規(guī)范。實(shí)踐中很多農(nóng)村資金互助社在處理一些緊急貸款時(shí)，由于期限短又是熟人，就會(huì)先采取口頭形式訂立借貸合同，后期再補(bǔ)辦借款手續(xù)(王俊鳳、閆文，2016)。一旦出現(xiàn)糾紛就會(huì)造成舉證困難，增加資金回收的風(fēng)險(xiǎn)。其次，擔(dān)保形式無保障。我國(guó)農(nóng)戶貸款難的主要因素是缺乏有效擔(dān)保物。農(nóng)村資金互助社為解決這一難題，在借貸中采取聯(lián)戶擔(dān)保，但受利益驅(qū)使，如果借款人當(dāng)年受災(zāi)且借款數(shù)額較大，很難保證其不會(huì)背棄親情攜款外逃。至于聯(lián)保人，互助社在批準(zhǔn)借款時(shí)對(duì)聯(lián)保人的信息收集也只是憑借聽說和信貸員自身對(duì)該聯(lián)保人的了解，一旦發(fā)生此類事件，聯(lián)保人是否有償還能力很難保證，而糾紛處理者往往也是束手無策(戴旭宏，2014)。最后，信用制度不健全。目前農(nóng)村資金互助社對(duì)借款人的信用評(píng)判主要依據(jù)其提供的收入狀況、社會(huì)地位及身份證明等，沒有一個(gè)統(tǒng)一的信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，而且商業(yè)銀行的評(píng)價(jià)體系不能完全套用。加之借款人的財(cái)富及信用情況是不斷變化的，亟需建立一套獨(dú)立動(dòng)態(tài)的信用評(píng)價(jià)體系，降低發(fā)生不良貸款的風(fēng)險(xiǎn)，增加資金回籠的概率。

2. 治理機(jī)構(gòu)不健全

農(nóng)村資金互助社健康平穩(wěn)運(yùn)行的前提是具有完善的法人治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村資金互助社雖然采用了三權(quán)分立的治理模式，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，由于缺乏具體細(xì)則，加上管理人員水平不高，導(dǎo)致三會(huì)并沒有起到很好的制衡作用。一些農(nóng)村資金互助社的社員大會(huì)流于形式，互助社的實(shí)際控制權(quán)被股金投入較大的社員控制，這不僅嚴(yán)重違反了民主管理原則，還損害了社員的合法權(quán)益。互助社的合作金融特質(zhì)本可以通過共同經(jīng)營(yíng)的內(nèi)部治理方式實(shí)現(xiàn)，可實(shí)際上卻被擁有控制權(quán)的管理層所取代控制。浙江省瑞安市的匯民資金互助社成立后設(shè)立了社員大會(huì)、理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，社員共有698戶，但互助社88.5%的股份被僅占社員總數(shù)6.7%的社員代表、理事和監(jiān)事所擁有，而小股金社員的監(jiān)督權(quán)由于分紅返利小、交通成本高等因素而放棄，導(dǎo)致互助社的事務(wù)被大股金社員控制，也意味著該社的內(nèi)部管理由大股金社員說了算(王春，2016)。這種資本化傾向的權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置很不規(guī)范，一方面會(huì)破壞互助社的合作性，另一方面內(nèi)部人控制向自家宗族人員隨意放貸，最終致使資金無法回籠，引發(fā)社員矛盾，會(huì)為互助社的發(fā)展埋下禍患。

3. 監(jiān)管體系不完善

監(jiān)管不力的主要原因是信息的不對(duì)稱性。盡管實(shí)踐和立法都對(duì)農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管做出了規(guī)定，但是在其運(yùn)行過程中仍存在以下監(jiān)管問題：

(1) 監(jiān)管主體缺位。農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管一般都由地方各銀監(jiān)局或銀監(jiān)分局進(jìn)行，而銀監(jiān)分局又將具體的監(jiān)管交由縣一級(jí)的監(jiān)管辦事處執(zhí)行，這一級(jí)別辦事處人員配置通常最多不超5人，一般為3人左右(劉偉城、韋德生、韋燕等，2006)，根本無暇顧及農(nóng)村資金互助社，對(duì)互助社一般就是要求上報(bào)該社相關(guān)材料起個(gè)信息備案作用，并不能進(jìn)行有效監(jiān)管。

(2) 監(jiān)管手段落后。目前我國(guó)對(duì)農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)參照對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，這種標(biāo)準(zhǔn)形式單一、過于嚴(yán)苛，不適用于對(duì)農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管。加之經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的監(jiān)管部門很難吸引人才，學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度缺失，致使監(jiān)管人員無法運(yùn)用最新理論進(jìn)行監(jiān)管指導(dǎo)，更無法構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管體系。

(3) 內(nèi)控意識(shí)淡薄。農(nóng)村資金互助社雖然設(shè)置了監(jiān)事會(huì)，但監(jiān)事會(huì)的成員往往身兼數(shù)職，監(jiān)管流于形式。也不注重自身內(nèi)部控制的建設(shè)，很多內(nèi)部監(jiān)管的規(guī)定只是為應(yīng)付監(jiān)管部門的檢查，和自身并不匹配，可操作性不強(qiáng)，更沒有意識(shí)到內(nèi)部控制制度的重要性，內(nèi)部控制制度只是貼在墻上的表面文章。

4. 退出機(jī)制不暢通

政府出于維護(hù)農(nóng)村金融穩(wěn)定的考慮，在農(nóng)村資金互助社退出的問題上持保守態(tài)度，致使互助社的市場(chǎng)退出機(jī)制不夠通暢。

(1) 退市規(guī)定不夠完善?！稌盒幸?guī)定》中對(duì)農(nóng)村資金互助社的市場(chǎng)退出規(guī)定過于粗糙，使其市場(chǎng)退出仍有缺陷。一方面，退出標(biāo)準(zhǔn)一刀切?！稌盒幸?guī)定》規(guī)定對(duì)農(nóng)村資金互助社的資本充足率實(shí)行差別化管理，資本充足率大于8%的，可進(jìn)行融資；介于2%與8%之間的，禁止融資，限制發(fā)放貸款；低于2%的，限期不達(dá)標(biāo)的要求自行解散。這個(gè)資本充足率只關(guān)注了資本和加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資本，卻沒有考慮農(nóng)村資金互助社的支農(nóng)特性。另一方面，退出規(guī)定較簡(jiǎn)單。《暫行規(guī)定》中對(duì)互助社退出時(shí)清算組的權(quán)利和義務(wù)沒有做出明確規(guī)定，對(duì)于清算后的結(jié)果也沒有作進(jìn)一步說明。只是規(guī)定了互助社解散、撤銷的退出方式，導(dǎo)致監(jiān)管主體在處理農(nóng)村資金互助社市場(chǎng)退出時(shí)隨意性較強(qiáng)。

(2) 退出形式行政控制。農(nóng)村資金互助社是否退出，用什么方式退出，政府通過行政命令進(jìn)行指控。盡管《暫行規(guī)定》和《示范章程》中規(guī)定互助社退出市場(chǎng)時(shí)可以采取解散或撤銷，但實(shí)踐中農(nóng)村資金互助社退出市場(chǎng)時(shí)一般采用強(qiáng)制撤銷，并由政府買單，兌付社員的存款。以江蘇省灌南縣2012年爆發(fā)的資金挪用案為例，灌南縣曾有21家農(nóng)村資金互助社，危機(jī)爆發(fā)后整頓清理掉了9家，其中3家清算解散，其余的均被銀監(jiān)會(huì)禁止辦理存貸業(yè)務(wù)，最終萎縮衰敗(潘軍昌、張學(xué)嬌、孔有利，2013)?？梢姡谖覈?guó)資金互助社是否退出市場(chǎng)不是取決于其是否符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，而是由行政機(jī)關(guān)決定。

三、 日本農(nóng)村資金互助社的考察與啟示

日本是亞洲國(guó)家最早對(duì)合作金融進(jìn)行立法的國(guó)家，1900年日本政府頒發(fā)了《日本產(chǎn)業(yè)組合法》，之后農(nóng)村產(chǎn)業(yè)組合在日本不斷涌現(xiàn)，這個(gè)組織就是日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(簡(jiǎn)稱農(nóng)協(xié))的前身。二戰(zhàn)后，日本為振興經(jīng)濟(jì)，于1947年制定了《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》，在吸取歐洲先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)日本當(dāng)時(shí)國(guó)情，研究出“二三三模式”，即政府和農(nóng)民均有投入的二重結(jié)構(gòu)，服務(wù)于農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)的三個(gè)業(yè)別，自下而上的基層農(nóng)協(xié)、道都農(nóng)協(xié)和全國(guó)農(nóng)協(xié)三個(gè)層次。農(nóng)民入股基層農(nóng)協(xié)，基層農(nóng)協(xié)入股道都農(nóng)協(xié)，道都農(nóng)協(xié)入股全國(guó)農(nóng)協(xié)(陳家濤，2011)，雖然這三層組織之間存有自上而下的層級(jí)關(guān)系，但卻都各自運(yùn)行、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算。其中，基層農(nóng)協(xié)是真正意義上的農(nóng)村金融合作組織，其通過吸收會(huì)員存款，向會(huì)員提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活的貸款。

隨著農(nóng)協(xié)的影響范圍不斷擴(kuò)大，為維護(hù)農(nóng)村合作金融的健康發(fā)展，注重法律連貫性的日本頒發(fā)了一系列相關(guān)法律，如：《日本農(nóng)業(yè)基本法》、《日本農(nóng)林中央金庫法》及《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合財(cái)務(wù)處理基準(zhǔn)法》等。時(shí)至今日，日本農(nóng)村合作金融的法律體系已然發(fā)展的十分完善，在農(nóng)村進(jìn)行的各種合作金融活動(dòng)都要遵守以上法律，這種先進(jìn)的模式在日本已經(jīng)取得卓越的成效，使得農(nóng)村居民的人均收入高于城市居民。

在農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的退出方面，日本為典型的以金融廳為主導(dǎo)的政府干預(yù)型。由日本銀行及金融廳主管，一般以行政為保障采用合并方式實(shí)現(xiàn)退出。由于金融組織的總數(shù)量偏少，只有部分金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模相對(duì)較大，若大型的金融組織破產(chǎn)，金融市場(chǎng)必定無法承受。而小型的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，運(yùn)行困難時(shí)政府可提供救助，因此日本通常選擇合并方式解決退出問題。20世紀(jì)末，原東京共同銀行改組后設(shè)立了債權(quán)清理回收銀行，主要進(jìn)行普通金融機(jī)構(gòu)不良債權(quán)的回購處理。同時(shí)，日本政府建立了大量的幫扶政策，分別有存款保險(xiǎn)制度、相互援助制度及信用保險(xiǎn)制度，這些制度相互協(xié)調(diào)共同運(yùn)作，維護(hù)存款人權(quán)益，保證資金的安全性，共同促進(jìn)日本農(nóng)村金融市場(chǎng)的發(fā)展。

日本的合作金融制度給我們提供了有益的經(jīng)驗(yàn)啟示：

第一，完善的法律法規(guī)。日本的農(nóng)村金融體系有著完善的法律法規(guī)，促使日本農(nóng)業(yè)規(guī)范、健康地發(fā)展。日本先后制定的一系列相關(guān)法律明確規(guī)定了農(nóng)村合作金融具體運(yùn)作內(nèi)容，使得農(nóng)村合作金融有法可依。完善的法律法規(guī)不僅保證了農(nóng)村金融體系的規(guī)范運(yùn)行，也較好地規(guī)避了政府干預(yù)所帶來的不利影響。

第二，規(guī)范的市場(chǎng)準(zhǔn)入。日本三個(gè)層次金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立資金是由日本政府和農(nóng)民共同出資構(gòu)成，日本農(nóng)林金庫由政府出資20億元特許設(shè)立，是農(nóng)協(xié)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。除此之外，基層農(nóng)協(xié)組織進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)采用核準(zhǔn)主義，須其農(nóng)業(yè)行政主管部門審核批準(zhǔn)方可設(shè)立，并且后期運(yùn)作中各級(jí)農(nóng)林漁主管部門中的農(nóng)協(xié)科對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)、管理。與此同時(shí)，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的實(shí)體條件也進(jìn)行明確規(guī)定，如在社員準(zhǔn)入方面，只有親身從事養(yǎng)蠶畜牧、種植漁業(yè)的個(gè)人才可入社，實(shí)施“一戶多成員多票”及“一成員一票”的兩種表決制度。

第三，嚴(yán)格的監(jiān)管模式。日本的監(jiān)管模式較為獨(dú)特，實(shí)行雙重監(jiān)管模式對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。日本的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要以金融廳的監(jiān)管為主，包含有金融監(jiān)管廳、中央銀行、農(nóng)政廳、基層農(nóng)林水產(chǎn)部門的金融科。所謂的雙重監(jiān)管就是指金融廳監(jiān)督全國(guó)所有的金融組織，而其他金融監(jiān)管部門進(jìn)行具體的檢查工作，這套完善的監(jiān)管體系推動(dòng)了日本農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、 我國(guó)農(nóng)村資金互助社的治理路徑

1. 規(guī)范內(nèi)部管理

農(nóng)村資金互助合作社目前在資金的借貸管理上存有部分違規(guī)貸款的情況，主要是因?yàn)榻?jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)未分離，互助社由出資較多的發(fā)起人充當(dāng)管理者，社內(nèi)的資金借貸、審批及發(fā)放管理由理事長(zhǎng)一人決定，極易出現(xiàn)呆賬壞賬。因此，需要規(guī)范內(nèi)部管理，嚴(yán)格借貸管理，規(guī)范借貸流程。

(1) 建立信貸員制度。通過培訓(xùn)培養(yǎng)一大批高素質(zhì)的收集農(nóng)業(yè)信息的信貸員，信貸員對(duì)借款人和擔(dān)保人認(rèn)真進(jìn)行貸前審查，用專業(yè)知識(shí)給農(nóng)戶進(jìn)行合理的投資指導(dǎo)，避免資金浪費(fèi)。貸款期間信貸員要做好跟蹤服務(wù)，及時(shí)了解借款者的資金使用情況或農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)情況，了解農(nóng)戶的關(guān)系圈層，以便發(fā)生違約時(shí)及時(shí)處理，提高還款率(馬濤，2015)。

(2) 建立審貸分離制度。貸款的審核和批準(zhǔn)分開設(shè)置，以便相互監(jiān)督，相互制約。另外，對(duì)信貸員的審批進(jìn)行復(fù)核，以免發(fā)生人情貸款，大額貸款時(shí)必須經(jīng)由理事會(huì)的全體成員以及監(jiān)事會(huì)成員同意才可進(jìn)行借貸。建立借款人發(fā)放賠償制度，通過微觀層面把控信貸資金發(fā)放的規(guī)模和質(zhì)量。

(3) 建立貸款回收保障制度。我國(guó)農(nóng)村資金互助社應(yīng)建立動(dòng)態(tài)信用評(píng)價(jià)體系來保證資金的回籠，動(dòng)態(tài)信用評(píng)價(jià)體系內(nèi)分ABC三級(jí)評(píng)價(jià)等級(jí)，A級(jí)為信用良好，借款者能夠按時(shí)還款，對(duì)長(zhǎng)期此等級(jí)的社員可進(jìn)行貸款利率優(yōu)惠或提升貸款額度；B級(jí)為信用危險(xiǎn)，對(duì)于有逾期未還款項(xiàng)的社員限期歸還，限期未還將其降為C級(jí)，如果有3次B級(jí)貸款則限制貸款額度；C級(jí)為信用不良，有未按時(shí)歸還的款項(xiàng)，限期還款，逾期后追究法律責(zé)任。未還款項(xiàng)達(dá)到一定數(shù)額的，不但要追究責(zé)任，社員大會(huì)還可將其除名。

2. 完善組織結(jié)構(gòu)

農(nóng)村資金互助社正處于發(fā)展的初級(jí)階段，合理的組織結(jié)構(gòu)有助于其在運(yùn)行過程中進(jìn)行監(jiān)管，有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)。一方面，要完善法人治理結(jié)構(gòu)。構(gòu)建現(xiàn)代法人組織框架，分離權(quán)力機(jī)關(guān)、運(yùn)行機(jī)關(guān)及監(jiān)管機(jī)關(guān)，營(yíng)造“三會(huì)”各行其職，相互制約的經(jīng)營(yíng)氛圍(孫飛霞，2015)。管理中要嚴(yán)格執(zhí)行民管、民有、民獲益的原則，嚴(yán)格按照規(guī)定行使職權(quán)理性決策，遵循決策程序，規(guī)范機(jī)構(gòu)運(yùn)行。另一方面，規(guī)范社員大會(huì)召開。社員大會(huì)的召開必須要讓入社的廣大社員參與到民主管理中來，社員都是互助社的主人，擁有平等的表決權(quán)及選舉權(quán)，規(guī)范表決權(quán)的用途，要賦予入社成員更多控制權(quán)以及話語權(quán)。通過優(yōu)化完善農(nóng)村資金互助合作社的組織結(jié)構(gòu)，遵守社員表決制度，民主管理制度，從而保證資金互助組織合作制的本色不變。

3. 健全監(jiān)督體系

農(nóng)村資金互助社的運(yùn)行依賴于地緣和人緣，如果融資規(guī)模擴(kuò)大，在利益最大化的驅(qū)動(dòng)下，這種親緣關(guān)系將變得不再牢靠，一旦失控，不但會(huì)使農(nóng)村資金互助社自身運(yùn)行崩潰，還會(huì)重創(chuàng)整個(gè)農(nóng)村金融體系?？梢姡瑢?duì)農(nóng)村資金互助社的監(jiān)管意義非凡。

(1) 設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為保證合作金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，各國(guó)政府一般采用設(shè)立單獨(dú)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的方法。建議我國(guó)應(yīng)針對(duì)農(nóng)村資金互助社的獨(dú)特性設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，確?；ブ绨l(fā)展的獨(dú)立性(汪麗麗，2013)。建議從銀保監(jiān)會(huì)劃撥出的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府的金融辦公室及農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟(jì)管理部門聯(lián)合成立中國(guó)農(nóng)村合作金融監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)全國(guó)合作金融組織的監(jiān)管，并制定相應(yīng)法律法規(guī)。推行監(jiān)管專業(yè)化制度，配備真正懂金融工作的人才負(fù)責(zé)農(nóng)村合作金融的領(lǐng)導(dǎo)，并且定期下鄉(xiāng)進(jìn)行金融常識(shí)的宣講，引導(dǎo)農(nóng)民知法守法，營(yíng)造良好的農(nóng)村金融法律環(huán)境。

(2) 完善內(nèi)部控制制度。一是改善內(nèi)部控制環(huán)境。良好的內(nèi)部控制環(huán)境可以為農(nóng)村資金互助社構(gòu)建其內(nèi)部控制體系打好根基。培育農(nóng)村資金互助社內(nèi)部控制文化，通過對(duì)社員的職業(yè)道德和政治思想等培訓(xùn)教育，可以有效提高入社成員的職業(yè)道德水平，在根源上遏制道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)社員的業(yè)務(wù)技能和專業(yè)知識(shí)的培訓(xùn)(華楚慧、陳東平，2018)，逐步提高社員的職業(yè)能力水平以及業(yè)務(wù)素養(yǎng)，方可適應(yīng)互助社的內(nèi)控要求。重視培養(yǎng)整體社員的內(nèi)控意識(shí)，始終把風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)作經(jīng)營(yíng)運(yùn)行的重心。二是加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)控制。嚴(yán)格執(zhí)行不相容崗位制度，遵循崗位制衡機(jī)制，審貸分離；合理配置稽核人員，選用經(jīng)驗(yàn)豐富、有責(zé)任感、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的人才進(jìn)入稽核隊(duì)伍，保證內(nèi)部稽核部門的獨(dú)立性和權(quán)威性，定期向理事會(huì)報(bào)告內(nèi)控情況及改進(jìn)進(jìn)程(仇琪，2013)。三是強(qiáng)化信息披露機(jī)制。農(nóng)村資金互助社的風(fēng)險(xiǎn)管理過程是一個(gè)信息交互傳遞及反饋的雙向反應(yīng)過程，信息的披露及公開可以有效防范有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，解決由于社員素質(zhì)偏低、民主管理意識(shí)淡薄而引發(fā)的部分管理問題。通過信息披露，可防止“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象的發(fā)生，并且使得每位成員均可及時(shí)了解互助社的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)狀況等(彭澎、張龍耀，2015)。

(3) 強(qiáng)化外部審計(jì)制度。外部審計(jì)監(jiān)督是發(fā)達(dá)國(guó)家合作金融監(jiān)管制度方面的重要內(nèi)容，如德國(guó)的《德國(guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》明確規(guī)定：各類合作金融企業(yè)每年必須接受行業(yè)審計(jì)協(xié)會(huì)的審計(jì)，而且每個(gè)合作社必須加入一個(gè)擁有審計(jì)權(quán)的行業(yè)協(xié)會(huì)(王東，2007)，如果退出協(xié)會(huì)的，管轄法院會(huì)在限定期限內(nèi)要求其必須重新獲得一個(gè)協(xié)會(huì)的會(huì)員資格，否則法院就會(huì)宣布合作社解體。建議我國(guó)農(nóng)村資金互助社可通過會(huì)計(jì)事務(wù)所或行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行外部審計(jì)的監(jiān)督，允許互助社自主選擇加入一家有審計(jì)權(quán)的協(xié)會(huì)或會(huì)計(jì)事務(wù)所，至少一年進(jìn)行一次外部審計(jì)。外部審計(jì)不僅對(duì)監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)，同時(shí)也對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，完成審計(jì)報(bào)告后，由監(jiān)事會(huì)向社員通告，同時(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行備案。

4. 暢通退出機(jī)制

對(duì)于快速發(fā)展的農(nóng)村資金互助社來說，只有完善的準(zhǔn)入制度，健全的內(nèi)部治理，有效的市場(chǎng)監(jiān)管，暢通的退出機(jī)制，才能保障其各權(quán)利主體的利益，避免金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。農(nóng)村資金互助社退出機(jī)制的完善，應(yīng)在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，構(gòu)建真正維護(hù)我國(guó)農(nóng)村金融市場(chǎng)穩(wěn)定的市場(chǎng)退出機(jī)制。

(1) 發(fā)揮政府在退出中的引導(dǎo)作用。金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的模式有行政主導(dǎo)模式、司法主導(dǎo)模式及行政和司法相結(jié)合的混合模式。目前，在合作金融比較發(fā)達(dá)的德國(guó)、日本等，都采用了行政和司法相結(jié)合的混合模式，并具有相關(guān)法律法規(guī)的制度保障。由于我國(guó)農(nóng)村資金互助社的特殊地位，其破產(chǎn)還不能完全交給市場(chǎng)進(jìn)行選擇，還需銀保監(jiān)會(huì)和主管行政機(jī)關(guān)做出判別。但目前以行政為主導(dǎo)的互助社退出模式嚴(yán)重傷害了農(nóng)戶組建農(nóng)村資金互助社的積極性，不利于農(nóng)村資金互助社的健康發(fā)展。農(nóng)村資金互助社的破產(chǎn)退出應(yīng)盡量融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，讓市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)“優(yōu)勝劣汰”。在農(nóng)村資金互助社退出市場(chǎng)的過程中，政府應(yīng)該是監(jiān)督者、引導(dǎo)者、服務(wù)者及規(guī)范者，逐步弱化政府對(duì)互助社市場(chǎng)退出的直接干預(yù)，建立以市場(chǎng)為主，政府為輔的退出原則，實(shí)施多次退市方式，即對(duì)還有清償能力但短期流動(dòng)困難的互助社可提供資金援助(梅波，2005)。而對(duì)于長(zhǎng)期財(cái)務(wù)虧損，無法還債的互助社，選擇破產(chǎn)方式果斷退出。

(2) 適當(dāng)調(diào)整互助社市場(chǎng)退出標(biāo)準(zhǔn)。市場(chǎng)主體在退市時(shí)認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)一般有以下三種：第一，資產(chǎn)負(fù)債標(biāo)準(zhǔn)。如果資產(chǎn)負(fù)債表中的資產(chǎn)金額小于負(fù)債金額，債務(wù)人就可被判定退出市場(chǎng)。第二，流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)。如果債務(wù)人無法給付已到期的債務(wù)，就可認(rèn)為其不再穩(wěn)健安全，可判定退出市場(chǎng)。第三，監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)。合作金融組織的資產(chǎn)與監(jiān)管主體的要求不符時(shí)，監(jiān)管主體就認(rèn)為該機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)經(jīng)營(yíng)狀況存在風(fēng)險(xiǎn)，就可判定該機(jī)構(gòu)部分或完全喪失清償能力，一般以資本充足率作為依據(jù)進(jìn)行判定(齊樹潔，2005)。資本充足率可對(duì)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的穩(wěn)健性和潛在風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行衡量，其反映了資本和風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比率，是對(duì)銀行資本實(shí)力的反映。該標(biāo)準(zhǔn)可有效降低權(quán)益人的資產(chǎn)損失風(fēng)險(xiǎn)，有利于金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。因此，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)也是當(dāng)前通行標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村資金互助社在退出市場(chǎng)時(shí)采取的標(biāo)準(zhǔn)也是監(jiān)管性標(biāo)準(zhǔn)，不管資產(chǎn)負(fù)債表顯示情況，只要銀保監(jiān)會(huì)認(rèn)為未達(dá)到要求，就可判定其財(cái)務(wù)狀況失去穩(wěn)健，喪失清償能力。但是我國(guó)的農(nóng)村資金互助社是支農(nóng)性、扶貧性的金融機(jī)構(gòu)，所以應(yīng)將其標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)發(fā)放的貸款多為農(nóng)業(yè)性貸款時(shí)，適用《暫行規(guī)定》中標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)業(yè)性貸款比例偏低時(shí)，可將該標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)提高，從而使用這個(gè)比率督促互助社履行支農(nóng)職責(zé)。

(3) 健全互助社市場(chǎng)退出保障制度。一方面要完善農(nóng)村資金互助社存款保險(xiǎn)制度。存款保險(xiǎn)制度的建立就是當(dāng)投保金融機(jī)構(gòu)無法支付到期債務(wù)或破產(chǎn)時(shí)，由投保機(jī)構(gòu)直接支付存款，以避免擠兌維護(hù)行業(yè)安全的一種制度，這是一種特殊的保險(xiǎn)，它具有政策性、非營(yíng)利性及經(jīng)營(yíng)主體特殊性的特點(diǎn)。我國(guó)農(nóng)村資金互助社數(shù)量多、規(guī)模小，通過存款保險(xiǎn)制度可以保護(hù)農(nóng)戶的利益，存款保險(xiǎn)制度是農(nóng)村資金互助社退出機(jī)制健全的重要保證。根據(jù)農(nóng)村資金互助社自身特點(diǎn)，建議我國(guó)建立由財(cái)政部、地方政府和農(nóng)村資金互助社三者按不同比例共同出資向銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)行投保，對(duì)該地互助社進(jìn)行監(jiān)管救助。另外，為了防止出現(xiàn)拒?，F(xiàn)象，我國(guó)應(yīng)借鑒日本采取強(qiáng)制參保方式，通過制度設(shè)計(jì)的不斷優(yōu)化，激勵(lì)督促農(nóng)村資金互助社審慎性經(jīng)營(yíng)管理。另一方面，完善農(nóng)村資金互助社緊急救援機(jī)制。當(dāng)農(nóng)村資金互助社出現(xiàn)無法清償債務(wù)的情形時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)向其提供援助的制度就是農(nóng)村資金互助社的緊急救援機(jī)制。雖然這不是嚴(yán)格意義上的市場(chǎng)退出機(jī)制，但由于互助社是銀行業(yè)性質(zhì)的金融組織，為了保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序的平穩(wěn)運(yùn)行，對(duì)農(nóng)村資金互助社應(yīng)以預(yù)防挽救為主，因此有必要采取接管緊急救援機(jī)制。對(duì)面臨破產(chǎn)，但還有經(jīng)營(yíng)價(jià)值的互助社，當(dāng)其存在資不抵債、資本虧空、惡意違反禁令、經(jīng)營(yíng)惡化、資本充足率不達(dá)標(biāo)及違法行為可能造成存款人利益損毀的其中之一情形時(shí)(何暢、李倩，2005)，銀保監(jiān)會(huì)可成立接管組織，行使互助社的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，期間債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，對(duì)其資金進(jìn)行整合，人員進(jìn)行調(diào)整，查點(diǎn)財(cái)產(chǎn)清收債權(quán)，根據(jù)結(jié)果或是清算，或是轉(zhuǎn)賣承接，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)快速處理好互助社的問題，制止事態(tài)惡化，進(jìn)而保護(hù)債權(quán)人的利益。