文 余軍 馮洋

黨的十一屆三中全會以來，杭州各項事業(yè)迅猛推進，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高。這一偉大成就是杭州歷屆市委市政府銳意改革、不斷創(chuàng)新的結(jié)果，同時也離不開與時俱進的法治保障?？梢哉f，改革與法治是驅(qū)動杭州不斷進步的雙輪。雙輪的驅(qū)動必須相互配合，齊頭并進。以違背法治精神的方式強行改革，將會損害改革發(fā)展的長遠(yuǎn)大局，不利于維護安定和諧的局面。過度強調(diào)法的安定性，壓抑改革，則是對法治精神的曲解，也將阻礙經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。改革開放40年的經(jīng)驗表明，杭州正確地處理了改革與法治的關(guān)系，實現(xiàn)了雙輪齊驅(qū)并進，保障了杭州各項事業(yè)又快又好發(fā)展。

回眸40年歷程，與我國其他地區(qū)一樣，杭州改革的步伐始于農(nóng)村，率先從經(jīng)營體制上取得突破，然后從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市、由經(jīng)濟領(lǐng)域有選擇性地向其他領(lǐng)域擴展。杭州法治的發(fā)展同改革步伐一致。從改革和立法的對象角度來看，杭州40年改革與法治發(fā)展歷程可以明顯地分為四個階段，這四個階段各有重心，層層遞進。

打破計劃體制，培育基本市場規(guī)則（1978-1991）

黨的十一屆三中全會極大地解放了人們的思想，改革原來僵化計劃體制的呼聲逐漸高漲。改革率先在農(nóng)村取得突破，安徽、四川等地相繼開展以家庭為單位的承包制。當(dāng)時這一具有重大開創(chuàng)意義的農(nóng)村改革在推廣上面臨很大阻力。在長期以來左的政治思潮影響下，分田單干常常同私有化聯(lián)系起來。在農(nóng)村改革初現(xiàn)萌芽之際，杭州各級黨委政府辨明形勢、從廣大人民的根本利益出發(fā)，積極響應(yīng)中央的改革精神，出臺一系列規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件結(jié)合杭州農(nóng)村地區(qū)的實際鞏固并完善了家庭承包為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制，較快地實現(xiàn)了從包產(chǎn)到組到包產(chǎn)到戶、再到包干到戶的轉(zhuǎn)變?？偟脕砜?，杭州是全國范圍內(nèi)較早完成從人民公社的“大鍋飯”體制向家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制轉(zhuǎn)變的地區(qū)。杭州相關(guān)規(guī)范性文件的及時出臺具有重要的歷史意義。這些規(guī)定賦予了杭州農(nóng)民較為充分的經(jīng)營和收益自主權(quán)，是他們積極從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“定心丸”，使這一時期杭州地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品總產(chǎn)值和農(nóng)民人均收入持續(xù)攀升。杭州及全國部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的成功探索和制度建設(shè)為中央在憲法和法律層面最終確立家庭承包為主統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制奠定了實踐和制度基礎(chǔ)。

農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的巨大成功活躍了農(nóng)村市場，促使農(nóng)村大量賦予勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。改革開放初期，杭州地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營和集體工業(yè)企業(yè)開始蓬勃發(fā)展。1991年底，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營工業(yè)企業(yè)3.6萬家，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值19.64億元，集體工業(yè)企業(yè)1.06萬家，實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值156.6億元。城鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)的迅猛發(fā)展激發(fā)了改革開放初期杭州企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)熱情，同時也增添了他們的憂慮，逐漸壯大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營企業(yè)和其它不同所有形式的企業(yè)如何獲得制度保障就成為一個重大問題。這一時期的杭州通過《杭州市人民政府關(guān)于企業(yè)兼并中有關(guān)問題的暫行規(guī)定》等政府規(guī)章和其它規(guī)范性文件，將本地自發(fā)出現(xiàn)的私營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式總結(jié)為“股份合作制”。這些規(guī)范確認(rèn)了股份制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，賦予它們合法的市場主體地位，支持企業(yè)開展正常的兼并，并鼓勵其它形式的企業(yè)進行股份制改革。20世紀(jì)90年代中期以后，其它地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集體所有制模式逐步衰退，而股份合作模式依然運行良好，體現(xiàn)了該模式的優(yōu)越性和生命力。杭州總結(jié)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)股份合作制為集體經(jīng)濟和一部分國有企業(yè)改制提供了出路，相關(guān)地方立法也成為中央立法的重要制度來源。

① 國際動漫節(jié)上的“熊貓公安”（陸俊/攝）

② 警察風(fēng)采（鐘黎明/攝）

此外，這一時期杭州還出臺了上百部重要的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，這些規(guī)范涵蓋的領(lǐng)域廣泛，主要包括貨物運輸、人才市場管理、外貿(mào)、外商投資、工程建設(shè)、土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、商業(yè)合同、房地產(chǎn)開發(fā)、價格管理等方面?？傮w而言，這一時期杭州的改革與立法的核心工作在于破除僵化的計劃體制，引入市場規(guī)則和競爭機制。改革的“破冰效果”顯著，而立法的及時跟進鞏固了改革的成果，培育了法治的理念。在改革與法治的雙重作用下，勞動人民的潛力得以發(fā)揮，改革紅利不斷釋放，為下一階段的改革與法治發(fā)展創(chuàng)造了條件。

改革與立法加速，完善市場經(jīng)濟體制（1992-2004）

1992年以后，以社會主義市場經(jīng)濟為導(dǎo)向的經(jīng)濟體制改革持續(xù)推進。在中央和浙江省政策的支持下，杭州市委市政府加大力度深化改革傳統(tǒng)經(jīng)濟體制，逐步擴展市場的空間。短短幾年間，杭州城區(qū)出現(xiàn)各類商品市場百余家，成為長三角地區(qū)重要的私營市場聚集地之一。1992年底杭州全市社會消費品零售總額突破百億元，與1978年相比增長近十倍。商品市場逐漸繁榮的背后也存在缺乏交易規(guī)則、糾紛解決困難等問題。為此，杭州在這一時期制定了數(shù)十部地方性法規(guī)和兩百多部重要的政府規(guī)章，在醫(yī)藥、建筑、農(nóng)副產(chǎn)品、交通、勞動力、商品交易、市場、進出口貿(mào)易、旅游等二級市場領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了有法可依。這些法規(guī)和規(guī)章不僅保障了交易的有序進行、降低了交易的成本，還提供了一系列扶持措施和優(yōu)惠政策。在這類立法引導(dǎo)下 ，企業(yè)更加注重技術(shù)引進、研發(fā)和改造，使得杭州相關(guān)產(chǎn)業(yè)開始朝著資本和技術(shù)密集的方向轉(zhuǎn)型，逐步形成了食品、化工、機械、輕紡、電子儀器、醫(yī)藥等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。鼓勵外商投資是這一時期杭州立法的另一重要領(lǐng)域。杭州出臺包括《杭州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)外經(jīng)外貿(mào)管理辦法》《關(guān)于鼓勵發(fā)展加工貿(mào)易若干意見的通知》在內(nèi)的一系列政府規(guī)章和其它規(guī)范性文件，為外資和外國技術(shù)的引入創(chuàng)造了良好的制度條件，實施后推動了外資的引入。至2003年，全市累計批準(zhǔn)外商投資企業(yè)6120家，實際吸收外資56億美元。

這一時期杭州立法的速度明顯加快，初步確立了社會主義市場經(jīng)濟法制的基本框架，培育了本地農(nóng)村和城市市場，為資本和人力密集型產(chǎn)業(yè)的充分發(fā)展提供了前提，也為下一階段杭州轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局提供了基本物質(zhì)和制度保障。從比較的視角來看，杭州的法制發(fā)展具有顯著的創(chuàng)新性和引領(lǐng)性，在上述的領(lǐng)域內(nèi)源源不斷地為全國其他地區(qū)立法乃至國家立法提供可復(fù)制的制度經(jīng)驗。

推動產(chǎn)業(yè)升級、注重民生與環(huán)保（2005-2014）

2005年以后，杭州改革與法制發(fā)展進入新的階段。構(gòu)建市場經(jīng)濟體制的目標(biāo)已基本完成，改革與立法的任務(wù)逐漸轉(zhuǎn)移到提升發(fā)展傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和培育新興產(chǎn)業(yè)上來。在改革與立法的雙輪驅(qū)動下，旅游、金融、文化創(chuàng)意、現(xiàn)代物流、房地產(chǎn)等領(lǐng)域成為新的經(jīng)濟增長點，下沙開發(fā)區(qū)、余杭開發(fā)區(qū)、蕭山開發(fā)區(qū)、臨江工業(yè)園區(qū)、錢江開發(fā)區(qū)、余杭開發(fā)區(qū)加速發(fā)展，成為杭州經(jīng)濟的新引擎。尤其需要指出的是以信息產(chǎn)業(yè)為核心的知識型、服務(wù)型經(jīng)濟快速興起，以阿里巴巴為代表的眾多互聯(lián)網(wǎng)公司集聚杭州，成為杭州經(jīng)濟的新名片。在此基礎(chǔ)上，面對即將到來的數(shù)字經(jīng)濟浪潮，杭州未雨綢繆，提前布局，制定《科學(xué)技術(shù)普及條例》和《信息化條例》等規(guī)范，力圖占領(lǐng)改革的前沿。

↑ 《杭州西湖文化景觀保護管理條例》立法座談會

在經(jīng)濟總量不斷擴大、財政收入大幅增長的有利形勢下，杭州市委市政府在資金、技術(shù)、政策和人才等方面加大投入，大力推進民生事業(yè)的發(fā)展。與此同時，杭州在教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障、家庭等方面積極立法，形成了較為完善的民生法制保障體系。在改革與立法的雙輪推動下，杭州民生事業(yè)取得長足進步，居民生活品質(zhì)明顯提升。數(shù)字經(jīng)濟是綠色、智慧經(jīng)濟，資本和人才的引入不僅需要優(yōu)越的制度環(huán)境也離不開良好的自然環(huán)境。這一時期，杭州一方面大力實施“藍(lán)天、碧水、綠色、清凈”四大工程，另一方面高度重視環(huán)境保護立法，陸續(xù)制定《城市綠化管理條例》《西溪國家濕地公園保護管理條例》《西湖文化景觀保護管理條例》等一系列環(huán)保類地方性法規(guī)。杭州城市環(huán)境明顯改善，全市森林覆蓋率達到64%，打造出了一片宜居的城市環(huán)境和青山綠水的鄉(xiāng)村景觀，為杭州的可持續(xù)綠色發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

這一時期杭州市委市政府高瞻遠(yuǎn)矚選定信息產(chǎn)業(yè)作為城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方立法的重點，使得杭州在較短時間內(nèi)就在全國互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟版圖中占據(jù)重要地位，在副省級城市發(fā)展競爭中脫穎而出。注重民生和環(huán)保使得整個城市煥發(fā)出前所未有的勃勃生機和活力，對資金和人才的吸引力顯著增強。從法規(guī)規(guī)章的內(nèi)容來看，杭州立法的民主性和科學(xué)性有了顯著提升，立法的主動性進一步提升，較好地實現(xiàn)了“用好、用足”地方立法權(quán)的目標(biāo)。

↑ 西湖女子巡邏隊

改革與法治的全面深化發(fā)展（2015-至今）

隨著杭州改革與法治的穩(wěn)步發(fā)展，各項事業(yè)的法治化水平有了明顯提高。在這一新常態(tài)下，政府本身的法治化建設(shè)就成為新時期杭州改革與法治的重頭戲。2016年以來，杭州改革與法治建設(shè)的重心轉(zhuǎn)移到民主法治建設(shè)上來，法治杭州的建設(shè)步伐明顯提速，體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，依法執(zhí)政取得重大進展。杭州陸續(xù)出臺《關(guān)于全面深化法治杭州建設(shè)的若干意見》《杭州市深入推進依法行政加快建設(shè)法治政府的實施意見》《杭州市人民政府重大行政決策程序規(guī)則》等重要文件。上述文件明確了重大行政決策的事項范圍，要求這類決策應(yīng)經(jīng)過公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查，最后集體討論后決定。上述文件的出臺系統(tǒng)地規(guī)范了政府重大行政決策行為，保障了每一項重大改革議題都經(jīng)過重大行政決策程序，有力推進了科學(xué)決策、民主決策，提高了行政決策的水平。

第二，依法行政綜合改革不斷深化。2018年2月杭州公布《最多跑一次改革打造移動辦事之城工作要點》。該要點在總結(jié)過去一年多改革實踐的基礎(chǔ)上，提出進一步補齊短板、突出亮點的未來工作目標(biāo)。這一時期杭州“最多跑一次”改革成效顯著，各項行政事項的辦理周期大幅縮短，極大地方便了行政相對人。2017年杭州改革實績考核評價在全省11個設(shè)區(qū)市中居首，已連續(xù)4年全省排名第一。其中在不動產(chǎn)登記、上市登記、投資項目、個人辦事等重點領(lǐng)域的改革力度領(lǐng)跑全省。需要認(rèn)識到的是，“最多跑一次”是一場深刻的行政管理體制改革，對于提升行政機關(guān)依法行政水平具有重要意義。該項改革倒逼行政機關(guān)清理大量過時、不合理的行政審批事項，這是法治政府建設(shè)的應(yīng)有之義。此外，網(wǎng)上服務(wù)平臺的搭建，打通了各部門的數(shù)據(jù)壁壘，大幅加快了行政流轉(zhuǎn)效率，避免了暗箱操作的可能，同時行政事項搬至網(wǎng)上也大幅提高了行政服務(wù)的透明度，這些變革均體現(xiàn)了依法行政的本質(zhì)要求。

第三，司法體制改革引領(lǐng)全國。2017年8月杭州互聯(lián)網(wǎng)法院掛牌成立，這是全國第一家旨在探索涉網(wǎng)案件審判的試點法院。試點一年多以來，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院陸續(xù)取得一系列重大階段性成果，在借助信息化技術(shù)實現(xiàn)讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義方面成績斐然。截至2018年8月，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院已受理涉網(wǎng)案件12074件，審結(jié)10391件，已關(guān)聯(lián)當(dāng)事人的案件100%在線開庭審理，庭審平均用時28分鐘，平均審理期限38天，比傳統(tǒng)審理模式分別節(jié)約用時五分之三和二分之一。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院試點的重要意義是為我國司法體制信息化改造提供可復(fù)制的制度經(jīng)驗。圍繞該目標(biāo)，杭州互聯(lián)網(wǎng)法院積極開展人工智能輔助審判的應(yīng)用，有效提升了自身審判體系和審判能力的智能化。與此同時，該法院還是法院管理和涉網(wǎng)訴訟規(guī)則創(chuàng)新的發(fā)起者，相繼制定包括立案、庭審、證據(jù)認(rèn)定、送達、執(zhí)行等訴訟規(guī)則，有效地保證了試點審判工作的順利推進。杭州互聯(lián)網(wǎng)法院試點工作的成功大大加強了中央深化司法改革的信心。2018年7月，在充分總結(jié)杭州互聯(lián)網(wǎng)法院試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中央決定增設(shè)北京和廣州互聯(lián)網(wǎng)法院，進一步深化信息技術(shù)同司法的融合。

第四，全民守法氛圍逐步形成。政府依法行政與公民普遍守法是法治社會建設(shè)的兩大支撐。杭州重視全民守法氛圍的培育，這主要體現(xiàn)在兩個方面。一是打造守法教育基地。2016年12月“五四憲法”歷史資料陳列館建成開放，成為我國首家憲法紀(jì)念館。在開放兩月就已接待游客2.2萬余人次，成為杭州開展全民守法宣傳教育的重要平臺。二是構(gòu)建誠信機制。杭州制定《公共信用信息管理辦法》《文明行為促進條例》等法規(guī)規(guī)章，初步構(gòu)建了企業(yè)個人信用聯(lián)合征信體系。杭州市政府通過同阿里巴巴等企業(yè)合作，不斷擴展征信范圍和應(yīng)用領(lǐng)域。目前杭州在金融信貸、食品安全、生態(tài)環(huán)境、工程建設(shè)等重點領(lǐng)域建立了信用聯(lián)動機制，打破了信用個人數(shù)據(jù)的孤島，形成守法誠信褒獎和違法失信懲戒機制，有力促進了文明守法氛圍的形成。

堅持深化雙輪驅(qū)動，保障杭州未來發(fā)展

杭州改革開放40年的歷史進程說明只有不斷改革創(chuàng)新才能不被時代所淘汰，不負(fù)人民的重托，只有依靠法治才能真正鞏固改革成果，實現(xiàn)長治久安。實踐證明，只有在實事求是的基礎(chǔ)上堅持改革與法治的雙輪并驅(qū)，才能確保杭州又好又快地持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟進入新常態(tài)，國家立法和省級立法逐步完善的大背景下，如何繼續(xù)有效發(fā)揮改革與法治的這對雙輪的驅(qū)動作用成為杭州未來發(fā)展的關(guān)鍵?？偟膩砜?，杭州未來的改革與法治應(yīng)瞄準(zhǔn)以下三個領(lǐng)域。

第一，支持鼓勵人工智能等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大數(shù)據(jù)、人工智能已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。根據(jù)國務(wù)院《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》的要求，我國力爭在2030年前成為世界主要人工智能創(chuàng)新中心。杭州已具有較好的信息化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，未來的改革與立法應(yīng)側(cè)重于促進產(chǎn)業(yè)的智能化升級，構(gòu)建開放協(xié)同的人工智能創(chuàng)新應(yīng)用環(huán)境。

第二，打造智慧城市。在鞏固宜居和生態(tài)城市的基礎(chǔ)上，杭州應(yīng)著力構(gòu)建智能化城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)展智能建筑、智能交通、智能環(huán)保、智能社區(qū)等版塊，保障智慧城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和運營的體系化、智能化。

第三，進一步推進法治杭州建設(shè)。民主法治改革應(yīng)進一步向縱深推進，包括全面落實依法行政責(zé)任，推動立法和行政決策的廣泛民主協(xié)商機制，增強公共行政的透明度，持續(xù)深化智慧法院建設(shè)等。