張金艷

摘 要：在分類改革與分類監(jiān)管的新一輪國(guó)企改革大潮中，以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企為主體的商業(yè)類國(guó)企的市場(chǎng)化改革無疑是最艱巨也是最備受期待的領(lǐng)域。無論將來規(guī)模收縮與調(diào)整至何種領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企都是國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略中不可替代的核心與中堅(jiān)力量。在混合所有制改革背景下，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企必須真正轉(zhuǎn)向以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不斷培養(yǎng)和提高核心競(jìng)爭(zhēng)力，在市場(chǎng)規(guī)則影響下的“有進(jìn)有退”中不斷做大、做優(yōu)、做強(qiáng)，才能既保持不擠壓民企發(fā)展空間、與民爭(zhēng)利的良好正面形象，又能以自身實(shí)力的強(qiáng)大在強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地，真正展示我國(guó)國(guó)企的良好形象和強(qiáng)大影響力。而圍繞不斷打破制約其核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的內(nèi)部機(jī)制體制之桎梏進(jìn)行改革和相應(yīng)法律制度設(shè)計(jì)，則是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的重要保障。

關(guān)鍵詞：混合所有制改革；競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企；核心競(jìng)爭(zhēng)力提升

中圖分類號(hào)：F279.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-0037（2018）9-9-5

DOI：10.19345/j.cxkj.1671-0037.2018.09.002

Discussion on the Promotion of the Core Competitiveness of Competitive State-owned Enterprises under the Background of Mixed Ownership Reform in China

Zhang Jinyan

（East China University of politics and law， Zhengzhou Henan 450007）

Abstract： In the new round reform of state-owned enterprises under classified reform and supervision， the market-oriented reform of commercial state-owned enterprises with competitive state-owned enterprises as the entity is undoubtedly the most difficult and the most highly anticipated field. Regardless of the fields of future size shrinkage and adjustment， competitive state-owned enterprises are the irreplaceable core and backbone of national innovation-driven development strategy. Under the background of the mixed ownership reform system， competitive state-owned enterprises must turn to make the technical innovation as the leading competitive advantage， to continuously develop and improve the core competitiveness， and continue to become bigger， better and stronger in the ggerance and retreat” situation influenced by the market regulation. So that the competitive state-owned enterprises can not only maintain a good positive image of not squeezing the private enterprises developing space or competing with the normal people， but can also be invincible with its own strength in the international market competition which stresses the rule of competitive neutrality， really showing the good image and powerful influence of our state-owned enterprises. The reform and corresponding legal system design targeting on constantly breaking the shackles of the internal mechanism system which restricts their core competitiveness， are the important guarantee to enhance the core competitiveness of competitive state-owned enterprises.

Key words： mixed ownership reform； competitive state-owned enterprises； core competitiveness promotion

1 新一輪國(guó)企分類改革大潮下的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企之路

1.1 新一輪國(guó)企改革路線圖

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）進(jìn)一步明確要讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，這是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到“市場(chǎng)決”階段的重要標(biāo)志，也為進(jìn)一步厘清以政府與市場(chǎng)關(guān)系為內(nèi)核的新一輪國(guó)企改革奠定了基調(diào)。《決定》提出要準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。為進(jìn)一步落實(shí)中央深化國(guó)有企業(yè)改革精神，中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年8月24日出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），為進(jìn)一步深化國(guó)企改革進(jìn)行了最高頂層制度設(shè)計(jì)，按照功能將國(guó)企劃分為商業(yè)類和公益類兩大類型，進(jìn)行分類改革、發(fā)展、監(jiān)管、定責(zé)、考核。2015年9月23日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》，進(jìn)一步明確國(guó)企混改的具體路線，國(guó)企改革政策體系日趨完善。中央層面，2014年國(guó)務(wù)院國(guó)資委公布了第一批國(guó)資“四項(xiàng)改革”試點(diǎn)名單，2016年又公布了第二批央企“五項(xiàng)改革”試點(diǎn)單位名單。地方層面，上海市、廣東省最早開始了分類改革試點(diǎn)。作為國(guó)企改革的前沿陣地，上海市一直是引領(lǐng)國(guó)企改革的重要方向標(biāo)。早在2013年12月，上海市就發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化上海市國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》（被稱為“上海國(guó)資國(guó)企改革20條”），將國(guó)企分為競(jìng)爭(zhēng)類、功能類和公共服務(wù)類，成為上海市國(guó)資國(guó)企監(jiān)管模式改革的亮點(diǎn)。2014年，上海市發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有經(jīng)濟(jì)的若干意見（試行）》，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)企混合所有制改革。截至2017年底，整體和核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市的企業(yè)，已占到上海競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)企總數(shù)的2/3[1]。2014年11月，廣東省政府印發(fā)《關(guān)于深化省屬國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)施方案》，明確將國(guó)有企業(yè)分為準(zhǔn)公共企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，進(jìn)一步明確了部分省屬企業(yè)整體上市或混合所有制改革的具體實(shí)施方案。2016年，重慶市、山東省等地也在進(jìn)行不同的分類改革嘗試，說明國(guó)企改革已經(jīng)到了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度融合的分類改革的關(guān)鍵階段。在供給側(cè)改革大背景下，從央企到地方國(guó)企，大量國(guó)企之間的組合兼并標(biāo)志著國(guó)企改革加速落地。2017年，廣東省重啟“大國(guó)資”戰(zhàn)略，36家廣東省屬國(guó)企將通過分類合并、壓縮整合，最終實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)、做優(yōu)、做大國(guó)有企業(yè)，助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。廣東省國(guó)資委重新對(duì)監(jiān)管分類進(jìn)行調(diào)整，由原來的準(zhǔn)公共類和競(jìng)爭(zhēng)類，調(diào)整為準(zhǔn)公共類、競(jìng)爭(zhēng)類、金控類三大類別[2]。廣東省2017年5月公布了首批混改員工持股試點(diǎn)國(guó)有企業(yè)名單，再次試水員工持股。2017年下半年，國(guó)企改革再次提速。除上海市、廣東省外，江蘇省、天津市、山西省等地也在緊鑼密鼓醞釀新動(dòng)作，并根據(jù)自身情況制定了改革路線圖和時(shí)間表。其中，江蘇省把加快資產(chǎn)證券化、引入戰(zhàn)略投資者、推進(jìn)員工持股試點(diǎn)作為江蘇省國(guó)企混改的主要路徑；黑龍江省對(duì)符合改制條件的省國(guó)資委出資企業(yè)基本完成公司制改革；山西省則在省國(guó)企集團(tuán)公司和子公司層面均推進(jìn)混合所有制改革；天津市國(guó)資系統(tǒng)則借助融資洽談會(huì)推出了40多家市屬集團(tuán)的194個(gè)混改項(xiàng)目[3]。到2017年底，中央企業(yè)集團(tuán)公司及各級(jí)子企業(yè)基本上完成了公司制改制。中央企業(yè)及各級(jí)子企業(yè)中混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比達(dá)到68.9%[4]。

1.2 混合所有制改革背景下的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企走向

作為世界范圍內(nèi)普遍存在的一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，國(guó)內(nèi)外關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的去留問題一直就有爭(zhēng)論。主張競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企應(yīng)逐步退出的主要理由是，與政府有千絲萬縷聯(lián)系的國(guó)企不應(yīng)與民爭(zhēng)利，其不應(yīng)利用自身固有的資源及政策優(yōu)勢(shì)帶來的市場(chǎng)支配地位與強(qiáng)大實(shí)力擠占民營(yíng)企業(yè)的生存空間。甚至有些持自由主義觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，更建議通過國(guó)企私有化改革解決目前國(guó)企的頑疾。主張其不應(yīng)絕對(duì)退出的理由則主要是基于國(guó)企歷史上和目前發(fā)揮的重要作用，認(rèn)為國(guó)企應(yīng)該與其他企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。不同的觀點(diǎn)基于不同的認(rèn)識(shí)，更基于不同的利益立場(chǎng)。改革必然會(huì)觸動(dòng)一部分群體的利益，有不同認(rèn)識(shí)當(dāng)然正常。部分競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企或許缺乏活力，或許僵化不前，但其自身強(qiáng)大的基礎(chǔ)與底盤、背后政府背書的特殊性，都可能很難不在資源與政策領(lǐng)域占盡優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)大于普通民企。這也是混合所有制改革中民企資本躑躅徘徊、不敢輕易進(jìn)入的主要原因。從公平競(jìng)爭(zhēng)角度而言，國(guó)企與民企都應(yīng)是平等的商事主體，應(yīng)該在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律下公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰。不應(yīng)因?qū)Ω?jìng)爭(zhēng)性國(guó)企資源與政策優(yōu)勢(shì)擔(dān)心而一概呼吁其完全退出，若競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企確實(shí)基于自身努力發(fā)展壯大，應(yīng)允其合理存在，在走向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中尤其如此。其實(shí)，在許多競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，國(guó)有企業(yè)非但沒有擠壓民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)空間，反而在資本、技術(shù)領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)、國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存在大量相互合作的案例[5]。對(duì)于商事企業(yè)而言，關(guān)鍵不在于姓國(guó)姓民的問題，而是誰能真正在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活并發(fā)展壯大的問題，判斷其是否存活的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是其是否具有持續(xù)存在的核心競(jìng)爭(zhēng)力。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企應(yīng)該遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律有進(jìn)有退，脫離長(zhǎng)期以來的資源與政策優(yōu)勢(shì)依賴，通過不斷創(chuàng)新培育競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，真正提高其核心競(jìng)爭(zhēng)力。2018年世界500強(qiáng)上榜的中國(guó)企業(yè)中，國(guó)有企業(yè)占了50%以上，盡管是基于其自身發(fā)展規(guī)模所致，不能完全反映其核心競(jìng)爭(zhēng)力，但是國(guó)企超越民企的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力卻是不爭(zhēng)的事實(shí)。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企在改革中的有進(jìn)有退，是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的改革方向，一味強(qiáng)調(diào)國(guó)企從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，是對(duì)國(guó)企改革精神的誤讀，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的存在具有理論與現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚不成熟的階段和國(guó)企改革推進(jìn)的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，其存在及發(fā)展壯大將是不爭(zhēng)的事實(shí)，這不僅是一種普遍現(xiàn)象，更是一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需，在國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展過程中，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企將是不可替代的重要引領(lǐng)者。

2 混改中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)注

目前，以競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企混合所有制改革為主力的國(guó)企混改不斷推進(jìn)，混改的目的自然是希望通過國(guó)有資本與民營(yíng)資本的友好聯(lián)姻進(jìn)一步激發(fā)國(guó)企活力，實(shí)現(xiàn)雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。但是混合所有制改革從提出到落地，其實(shí)還處于不斷探索與嘗試階段，關(guān)于改革本身尚存在不少誤區(qū)。關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企混改的方案設(shè)計(jì)與關(guān)注、討論，更多集中在其股權(quán)的改革，缺乏對(duì)治理機(jī)制的充分關(guān)注；偏重對(duì)國(guó)企管理人員的約束，缺乏對(duì)利益相關(guān)人員激勵(lì)機(jī)制構(gòu)建的關(guān)注；也存在對(duì)結(jié)果過分關(guān)注、不注重過程的一哄而上、急于求成的情形。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企改革的初衷是為了打破國(guó)企制度缺陷的桎梏，進(jìn)一步激發(fā)國(guó)企活力，使其做大做強(qiáng)，進(jìn)而提升其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。如果在混改過程中僅僅局限于國(guó)有資本與民營(yíng)資本雙方基于利益博弈而在股權(quán)設(shè)計(jì)、權(quán)力約束上的狹隘糾纏，忽略了當(dāng)初混改的出發(fā)點(diǎn)，可能也會(huì)背離改革的初衷。應(yīng)圍繞該類企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)與競(jìng)爭(zhēng)的根本屬性，立足于企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升，在進(jìn)行相關(guān)股權(quán)分配、企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制及激勵(lì)、約束機(jī)制創(chuàng)新與設(shè)計(jì)的同時(shí)，關(guān)注企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的大局，在增強(qiáng)國(guó)企創(chuàng)新活力的格局和初衷下，科學(xué)、穩(wěn)步推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的混合所有制改革進(jìn)程。

“核心競(jìng)爭(zhēng)力”這一概念最早源自美國(guó)密西根大學(xué)商學(xué)院教授普拉哈拉德（C. K. Prahalad）和倫敦商學(xué)院教授加里·哈默爾（Gary Hamel）在1990年合著的《公司核心競(jìng)爭(zhēng)力》一書。該書對(duì)其定義是：“在一個(gè)組織內(nèi)部經(jīng)過整合了的知識(shí)和技能，尤其是關(guān)于怎樣協(xié)調(diào)多種生產(chǎn)技能和整合不同技術(shù)的知識(shí)和技能?！睆慕?jīng)濟(jì)學(xué)角度看，企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力又稱為企業(yè)核心能力，是指企業(yè)或個(gè)人在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得并擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)的決定性力量，也是相較于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而言所具備的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)與核心能力差異，一般是企業(yè)擁有的且競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手難以模仿或超越的技術(shù)或能力，其價(jià)值性和稀缺性將使企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。組成企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的要素會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段而動(dòng)態(tài)變化，呈現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，決定企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力的重要元素就是創(chuàng)新尤其是技術(shù)創(chuàng)新的力量。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企應(yīng)著力對(duì)其以創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)為主要支撐元素的核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)注與培養(yǎng)，其產(chǎn)權(quán)制度安排、內(nèi)部治理機(jī)制、激勵(lì)與約束機(jī)制、企業(yè)薪酬分配制度、職業(yè)經(jīng)理人選聘制度、國(guó)資監(jiān)管等均應(yīng)圍繞核心競(jìng)爭(zhēng)力提升進(jìn)行。唯有如此，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)提升和國(guó)有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的不斷提升可以使國(guó)企在全球化背景下激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。

3 混改背景下競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的保障——以自身機(jī)制體制完善為視角

以科技創(chuàng)新為內(nèi)核的競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升需要自內(nèi)設(shè)計(jì)出激發(fā)其競(jìng)爭(zhēng)力的良好制度安排，而先進(jìn)的國(guó)有資產(chǎn)管理制度、國(guó)有企業(yè)治理制度本身無疑也是國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的核心競(jìng)爭(zhēng)力[6]。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，對(duì)處于完全競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)原則上都要進(jìn)行股份制改造，可以采取國(guó)有控股、參股等形式。非完全競(jìng)爭(zhēng)及自然壟斷企業(yè)也要進(jìn)行市場(chǎng)化改革。競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企與其他企業(yè)一樣，公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，需要遵守相同的企業(yè)法律規(guī)定。我國(guó)大部分國(guó)企經(jīng)過多輪改革、改制之后，基本已經(jīng)全部按照公司法規(guī)定建立自己的現(xiàn)代企業(yè)制度，但受困于國(guó)有產(chǎn)權(quán)問題，仍然很難徹底改變政企不分的弊端，產(chǎn)權(quán)問題、監(jiān)管問題、內(nèi)部治理機(jī)制問題等都會(huì)影響競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企核心競(jìng)爭(zhēng)力的提升。要真正激活競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企創(chuàng)新活力，必須從解決制約其創(chuàng)新與活力的頑疾入手，在法律制度規(guī)范下通過相應(yīng)制度改革與創(chuàng)新，真正形成制度競(jìng)爭(zhēng)力。唯有制度與技術(shù)創(chuàng)新合力，才能擁有真正的核心競(jìng)爭(zhēng)力。目前關(guān)于國(guó)企改革的相關(guān)文件基本都是政策性文件，尚沒有具體可操作性的法律制度保障，無疑弱化了改革的法治意味。必須在《指導(dǎo)意見》的指引下，盡快對(duì)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善，該立的就立，該修改的修改，該廢止的廢止，該進(jìn)行解釋的要進(jìn)行解釋[7]。應(yīng)在逐步摸索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快在監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)、內(nèi)部治理機(jī)制等領(lǐng)域的具體改革中出臺(tái)權(quán)威性的法律文件，同時(shí)盡快協(xié)調(diào)不同法律尤其是企業(yè)法與公司法之間的銜接與配合問題，通過立法先行使改革有法可依、順利推進(jìn)，從制度源頭保障改革順利進(jìn)行、激活企業(yè)創(chuàng)新活力。

3.1 混改中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其法制保障

產(chǎn)權(quán)問題一直是制約與拖累競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企自主創(chuàng)新的重要桎梏，國(guó)有產(chǎn)權(quán)的先天屬性決定了國(guó)資監(jiān)管體制與企業(yè)現(xiàn)代治理制度之間的矛盾與沖突。本輪從中央到地方的國(guó)企混合所有制改革就是為了進(jìn)一步解決產(chǎn)權(quán)問題。雖然混合所有制是競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企改革的最重要方向，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企也是混合所有制實(shí)施最多的企業(yè)類型，但是其推進(jìn)更多時(shí)候卻還停留在磨合與觀望階段。國(guó)企與民企在混改方面具有不同的擔(dān)憂與顧慮，國(guó)企擔(dān)憂混改會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失，民企顧慮自己的弱小會(huì)導(dǎo)致喪失話語權(quán)甚至被國(guó)有資本利用與吞噬，彼此的不信任一直難以形成混改過程中的向心合力。所以，雖然混改一直大張旗鼓，但實(shí)質(zhì)推進(jìn)卻趨緩。由于國(guó)企基礎(chǔ)盤子很大，即使民企投入很多，也很難占據(jù)控股地位，所以民企的顧慮與擔(dān)憂更多。因此，混改過程中要注意對(duì)民營(yíng)資本的公平對(duì)待，改變過去改革中改造民企、利用民企、犧牲民企的現(xiàn)象，真正取得民企的信任和支持。唯有通過權(quán)威法律制度來保障，才能避免或減輕混改過程中對(duì)民企資本的不利影響。但是目前關(guān)于國(guó)有產(chǎn)權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定，似乎都有高人一等的優(yōu)先保護(hù)意味。從《憲法》到《民法總則》，再到物權(quán)法、企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法甚至刑法等具體立法及實(shí)踐，均表現(xiàn)出對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的強(qiáng)勢(shì)保護(hù)[8]。該規(guī)定并不利于對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的保護(hù)與激勵(lì)。只有打破現(xiàn)行法律對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)先保護(hù)規(guī)定，再通過相應(yīng)的具體法律制度規(guī)范，對(duì)混改的基本程序、股權(quán)結(jié)構(gòu)和具體比例、雙方權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容進(jìn)行原則性規(guī)定，使混改的過程透明化，保障在產(chǎn)權(quán)改革過程中對(duì)雙方利益的兼顧以及在雙方資本優(yōu)勢(shì)中有利于自主創(chuàng)新部分的最大優(yōu)化組合，才能真正消除雙方尤其是民企的顧慮，最大限度地實(shí)現(xiàn)國(guó)企與民企的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過制度完善保障自主創(chuàng)新的活力源泉。在混改過程中，應(yīng)該圍繞企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升，合理評(píng)估雙方在自主創(chuàng)新尤其是技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)與實(shí)力，進(jìn)行最佳的混改方式選擇和詳細(xì)的產(chǎn)權(quán)比例安排，最大限度激活企業(yè)資本的自主創(chuàng)新能力。對(duì)于我國(guó)大部分行業(yè)壟斷國(guó)企而言，必須決心從資源分配型、政策依賴型走向技術(shù)決定型和自主創(chuàng)新型，要讓技術(shù)回歸資本從而回歸制度，相應(yīng)的行業(yè)法律必須以技術(shù)回歸資本為核心，才能真正提升全要素生產(chǎn)率。此外，國(guó)企產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革過程中的法律制度完善還必須以行業(yè)法律的修訂為依托或相配合。對(duì)壟斷性國(guó)企行業(yè)法律進(jìn)行修訂意味著權(quán)力與利益的重新博弈，阻力與難度不可小覷。以能源領(lǐng)域立法為例，我國(guó)醞釀10余年之久的《能源法》久久不能出臺(tái)就是例證。

3.2 對(duì)高管選任及薪酬激勵(lì)的制度安排

近年來，國(guó)企尤其是大型壟斷央企高管的天價(jià)薪酬問題一直是公眾熱議的焦點(diǎn)，也是引發(fā)社會(huì)對(duì)國(guó)企不滿的原因之一。學(xué)者亦結(jié)合該問題進(jìn)行廣泛研討，意圖為本輪國(guó)企改革中如何進(jìn)一步規(guī)制國(guó)企高管的薪酬及合理薪酬制度設(shè)計(jì)提供建議。近幾年，無論是新一輪國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)還是實(shí)踐層面，中央已經(jīng)開始進(jìn)行央企高管薪酬制度改革探索。2015年1月1日起，《中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》在中石油、中石化等72家央企中開始實(shí)施。從落地實(shí)施以來的改革效果來看，大部分央企高管薪酬有所下降，有些近乎腰斬，也有些企業(yè)增幅超過100%。由于我國(guó)壟斷性國(guó)企長(zhǎng)期以來存在不合理高管薪酬現(xiàn)象，這種源于制度優(yōu)勢(shì)而非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的薪酬收入應(yīng)該予以調(diào)整與改革。雖然這次對(duì)薪酬的改革與調(diào)整一定程度上平息了社會(huì)輿論，但是粗放的一刀切降薪似乎也有失公平，不利于激勵(lì)創(chuàng)新。因?yàn)閷?duì)于相當(dāng)一部分普通競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企高管而言，其薪酬遠(yuǎn)低于同行業(yè)民企高管。應(yīng)該根據(jù)企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況、高管的實(shí)際貢獻(xiàn)、結(jié)合國(guó)際同類行業(yè)薪酬水平等綜合考量，有些偏高的需要調(diào)整，有些偏低的還需要進(jìn)一步上調(diào)。對(duì)于國(guó)企高管薪酬，應(yīng)根據(jù)目前對(duì)國(guó)企的具體分類，引入差異化的薪酬制度設(shè)計(jì)?！吨笇?dǎo)意見》提出，對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。公益類國(guó)企由于主要承擔(dān)國(guó)家提供公共物品的公益職能，其高管的選任及薪酬規(guī)定應(yīng)依據(jù)公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)；而對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企而言，其高管選任及薪酬標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)依市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在選任高管時(shí)，應(yīng)結(jié)合企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升，真正選任具有企業(yè)家精神的企業(yè)高管，不能亦官亦商。在確定薪酬時(shí)應(yīng)給予高管足夠的激勵(lì)，應(yīng)根據(jù)其在企業(yè)創(chuàng)新能力及核心競(jìng)爭(zhēng)力提升中的貢獻(xiàn)，公平、合理確定薪酬。這就需要政府減少對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企的干預(yù)，通過混合所有制改革將其完全交給市場(chǎng)，無論是相對(duì)控股、參股還是整體上市，對(duì)高管的選任與薪酬確定均應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)法則定奪。目前國(guó)企分類已經(jīng)明確，但是現(xiàn)實(shí)中很多國(guó)企尚存在競(jìng)爭(zhēng)性與公益性業(yè)務(wù)交叉的混亂局面，要保證混改過程中董事、經(jīng)理的選聘不受政府干預(yù)，必須有明確的法律予以規(guī)制，否則將很難保證混改的徹底性。2018年5月25日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革國(guó)有企業(yè)工資決定機(jī)制的意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟窞閲?guó)企工資決定機(jī)制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，正式啟動(dòng)新一輪國(guó)企薪酬改革，2019年將全面實(shí)施。改革將引入市場(chǎng)化導(dǎo)向，打破工資總額的固有管理模式，使工資與效益聯(lián)動(dòng)，將形成中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制，同時(shí)也明確要調(diào)節(jié)過高收入。改革對(duì)于提高國(guó)企職工積極性，進(jìn)一步激發(fā)國(guó)有企業(yè)創(chuàng)造力和提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力具有重要意義。但是相關(guān)配套改革措施與相應(yīng)法律制度完善必不可少。

3.3 員工持股激勵(lì)的制度設(shè)計(jì)

員工持股作為激勵(lì)創(chuàng)新的重要手段，也是本輪混合所有制改革的亮點(diǎn)與創(chuàng)新，目前正處于逐步探索中。黨的十八屆三中全會(huì)提出，允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有制和勞動(dòng)者利益共同體?！吨笇?dǎo)意見》指出，探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股，優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。為激勵(lì)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，在國(guó)企混合所有制改革過程中，推行員工持股不失為一種有效的激勵(lì)手段。目前，關(guān)于員工持股多為政策性文件的原則性表述，缺乏可操作性的制度文件。員工持股本身是一種投資行為，有一定的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況穩(wěn)步推進(jìn)。并不是所有國(guó)企在任何階段都可以實(shí)行，只有從事一般競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的國(guó)企，主要限于國(guó)有大型科研、設(shè)計(jì)、高新技術(shù)企業(yè)，才允許和鼓勵(lì)科技、管理、業(yè)務(wù)骨干持股。2014年證監(jiān)會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于上市公司實(shí)施員工持股計(jì)劃試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，明確了不同類型企業(yè)員工持股的原則、資金、股票來源和持股方式等。國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于規(guī)范國(guó)有企業(yè)職工持股、投資的意見》對(duì)國(guó)有企業(yè)員工持股的企業(yè)范圍、持股形式、轉(zhuǎn)讓要求、入股資金來源等進(jìn)行了限制。目前員工持股尚處于探索試點(diǎn)階段，尚沒有具體立法。對(duì)于員工持股的原則、具體方式、程序、比例等需要進(jìn)一步統(tǒng)一明確規(guī)定與規(guī)范，否則可能僅限于口號(hào)性宣傳，很難深入推進(jìn)。只有通過法律手段明確持股員工的具體權(quán)利與義務(wù)，依法進(jìn)行規(guī)范與約束，才能真正起到激勵(lì)作用，應(yīng)出臺(tái)具體的條例或在證券法修訂過程中予以考慮。

3.4 創(chuàng)新指標(biāo)關(guān)注的國(guó)資監(jiān)管與考核機(jī)制創(chuàng)新

目前國(guó)企改革正朝向由管資產(chǎn)向管資本方向邁進(jìn)，應(yīng)改變過去管人、管事、管資產(chǎn)的監(jiān)管模式，在競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企監(jiān)管中注重對(duì)國(guó)有資本的監(jiān)管，以管資本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，使資本向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。在對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企進(jìn)行考核時(shí)，應(yīng)注重對(duì)其以自主創(chuàng)新為內(nèi)核的核心競(jìng)爭(zhēng)力提升的考核。對(duì)其研發(fā)投入、成果轉(zhuǎn)化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)收益、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提升等設(shè)置可以具體量化的監(jiān)管與考核指標(biāo)。科技創(chuàng)新政策層面，《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）》明確提出，把技術(shù)創(chuàng)新能力作為國(guó)有企業(yè)考核的重要指標(biāo)，把技術(shù)要素參與分配作為高新技術(shù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容。《國(guó)務(wù)院關(guān)于新形勢(shì)下加快知識(shí)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2015〕71號(hào)）也提出探索建立經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和創(chuàng)新并重的國(guó)有企業(yè)考評(píng)模式?！丁笆濉眹?guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》中提出，建立健全國(guó)有企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核制度，落實(shí)和完善國(guó)有企業(yè)研發(fā)投入視同利潤(rùn)的考核措施。改革完善國(guó)有企業(yè)評(píng)價(jià)機(jī)制，把研發(fā)投入和創(chuàng)新績(jī)效作為重要考核指標(biāo)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于強(qiáng)化實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)一步推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新深入發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2017〕37號(hào)）指出財(cái)政資金、國(guó)有資本參與創(chuàng)業(yè)投資的投入、管理與退出標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，構(gòu)建相適應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。在國(guó)資監(jiān)管層面，早在2006年4月，為貫徹黨的十六屆五中全會(huì)和全國(guó)科技大會(huì)精神，促進(jìn)企業(yè)成為自主創(chuàng)新的主體，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力，國(guó)資委聯(lián)合科技部、中華全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展創(chuàng)新型企業(yè)試點(diǎn)工作的通知》，選擇包括國(guó)有骨干企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)等在內(nèi)的試點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)扶持。地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)也發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)管企業(yè)科技創(chuàng)新工作的指導(dǎo)意見。新一輪國(guó)企改革大潮中，國(guó)資監(jiān)管文件中關(guān)于對(duì)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力提升、技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域的監(jiān)管指標(biāo)更為突出。2007年修訂后的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》第39條也明確規(guī)定，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人對(duì)企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步負(fù)責(zé)。對(duì)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核應(yīng)當(dāng)將企業(yè)的創(chuàng)新投入、創(chuàng)新能力建設(shè)、創(chuàng)新成效等情況納入考核的范圍。2016年12月，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)令第33號(hào)發(fā)布《中央企業(yè)負(fù)責(zé)人經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法》，明確將企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、提升核心競(jìng)爭(zhēng)力作為考核導(dǎo)向，并明確了具體的考核目標(biāo)及獎(jiǎng)懲辦法?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案的通知（國(guó)辦發(fā)〔2017〕38號(hào)）》（簡(jiǎn)稱《通知》）不僅明確了國(guó)資委在“國(guó)資委—國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司—國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)中的定位，更明確了其專司國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的職能和權(quán)力邊界。對(duì)于進(jìn)一步深化國(guó)企改革，真正實(shí)現(xiàn)由管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，提高國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)效率，具有重大實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值。《通知》明確提出要整合推動(dòng)科技創(chuàng)新職能，進(jìn)一步提高監(jiān)管效能。地方國(guó)資委也制定了相應(yīng)的地方國(guó)資監(jiān)管文件。盡管歷經(jīng)多次改革，國(guó)有企業(yè)自主創(chuàng)新能力已大大提升，但無論是關(guān)于國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)還是地方相關(guān)文件，都主要體現(xiàn)在政策層面，立法先行似乎不夠。政策的約束力、影響力與執(zhí)行力將直接關(guān)系改革效果，頂層設(shè)計(jì)必須有具體的法律措施予以細(xì)化和保障。目前，作為高位階的《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》并沒有突出對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等國(guó)有無形資產(chǎn)的考核與管理，僅在第42條企業(yè)改制中對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等非貨幣資產(chǎn)的折價(jià)及評(píng)估做出了規(guī)定，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督等其他方面均未明確涉及。應(yīng)修訂《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》或出臺(tái)專門的《國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理法》，在法律層面強(qiáng)化對(duì)企業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)的保護(hù)及自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)在企業(yè)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中的重要地位，并以此作為考核、獎(jiǎng)懲企業(yè)及其負(fù)責(zé)人的重要指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)與《科技進(jìn)步法》關(guān)于企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的相關(guān)規(guī)定之間的有機(jī)銜接。

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