張 敏

(中國醫(yī)學(xué)科學(xué)院/北京協(xié)和醫(yī)學(xué)院 公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100730)

0 引言

在我國大力推進(jìn)實(shí)施健康中國戰(zhàn)略的進(jìn)程中，由全國人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭起草的基本醫(yī)療衛(wèi)生法立法工作于2014年12月全面啟動(dòng)[1]。2017年12月22日，基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法草案首次提交十二屆全國人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議審議[2]。2017年12月29日至2018年1月27日，全國人大將《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》在中國人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開征求意見[3]。2018年10月22日，備受全社會(huì)關(guān)注的《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》(以下簡稱《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》)已提交十三屆全國人大常委會(huì)進(jìn)行二審[4]。該法案有多處涉及職業(yè)病防治的相關(guān)內(nèi)容，在基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與健康促進(jìn)法制化建設(shè)中，對于明確職業(yè)健康安全工作的定位和銜接具有十分重要的意義。

作者在公共衛(wèi)生領(lǐng)域從事職業(yè)衛(wèi)生與職業(yè)病防治的學(xué)術(shù)研究，同時(shí)開展研究生培養(yǎng)和現(xiàn)場實(shí)踐工作，結(jié)合多年的專業(yè)積累和深入思考，針對《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》向社會(huì)公開征求的意見稿， 圍繞完善涉及職業(yè)健康安全相關(guān)內(nèi)容，系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實(shí)踐方面的進(jìn)展，凝練主要的修改完善思路，最后提出修改完善相關(guān)條款的15條具體建議，以期為有關(guān)部門和組織進(jìn)一步修改完善該法草案提供參考和借鑒。

1 系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實(shí)踐進(jìn)展

1.1 職業(yè)人群是全方位全周期維護(hù)人民健康的重要人群

1)據(jù)《2017年人力資源與社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)[5]，2017年年末全國就業(yè)人員 77 640 萬，約占全國人口的56%，職業(yè)人群從事職業(yè)工作的時(shí)間涵蓋生命全周期的最長階段，他們創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，是撫養(yǎng)全社會(huì)的勞動(dòng)力人群，他們的健康直接關(guān)系到勞動(dòng)力的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國快速發(fā)展，迅速進(jìn)入老齡化社會(huì)，勞動(dòng)力人群將成為更加寶貴的社會(huì)財(cái)富，需要得到保護(hù)。

2)職業(yè)危害因素對人群生理、心理和社會(huì)活動(dòng)能力方面健康的影響不容忽視，各類職業(yè)都存在不同類型的職業(yè)危害因素，不僅存在于傳統(tǒng)的煤炭、化工、機(jī)械等行業(yè)，而且也存在于農(nóng)業(yè)、林業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、政府部門等；不僅粉塵、毒物、放射性等會(huì)造成傳統(tǒng)的職業(yè)危害，而且不良的工效學(xué)條件、工作組織和社會(huì)心理因素、納米等新技術(shù)也會(huì)帶來新的職業(yè)危害；有的職業(yè)性有害因素所導(dǎo)致的職業(yè)性癌癥潛伏期長，有的職業(yè)危害還會(huì)通過損害勞動(dòng)者的生殖健康而影響到下一代的健康發(fā)育和生長；勞動(dòng)者一旦被診斷為職業(yè)病，在社會(huì)上時(shí)常受到種種歧視和不公正對待[6]。

3)職業(yè)健康權(quán)利是職業(yè)人群健康權(quán)利的重要體現(xiàn)。我國2001年批準(zhǔn)的聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》要求締約各國采取措施“改善環(huán)境衛(wèi)生和工業(yè)衛(wèi)生的各個(gè)方面”，“人人有權(quán)享受公正和良好的工作條件”。國際勞工組織和世界衛(wèi)生組織職業(yè)衛(wèi)生聯(lián)席協(xié)調(diào)委員會(huì)于1950年對“職業(yè)健康”首次做出了明確定義，并于1995年進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明確了職業(yè)健康應(yīng)關(guān)注的3個(gè)主要目標(biāo)：維持和促進(jìn)勞動(dòng)者健康和工作能力；改善工作環(huán)境和工作條件，以利于安全和健康；創(chuàng)建有利于保障健康和安全的勞動(dòng)組織和企業(yè)文化，通過促進(jìn)良好的社會(huì)氛圍和企業(yè)的順利運(yùn)行，提高企業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率[7]。但是，由于種種原因和制約，目前我國職業(yè)病防治工作與建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)仍不相適應(yīng)，突出表現(xiàn)為“重職業(yè)病診斷治療和患者賠償、輕綜合性的基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)、輕預(yù)防性的職業(yè)健康促進(jìn)措施”，在用人單位職業(yè)病防治也存在“重工業(yè)、企業(yè)等第二產(chǎn)業(yè)，輕農(nóng)業(yè)、事業(yè)單位和政府部門等第一第三產(chǎn)業(yè)”的傾向。與此類似，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和健康促進(jìn)工作也存在“重生活場所和公共場所、輕工作場所和用人單位”，以及“重生活環(huán)境健康、輕職業(yè)環(huán)境健康”等傾向。

4)職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的重要組成部分。職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)納入基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)內(nèi)涵成為國際社會(huì)共識，為落實(shí)全球初級衛(wèi)生保健目標(biāo)，1994年世界衛(wèi)生組織合作中心在《北京宣言》中提出“人人享有職業(yè)衛(wèi)生保健”的口號，1996年第49屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過了“人人享有職業(yè)衛(wèi)生保健”的全球戰(zhàn)略建議書[8]；近年來，聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)8提出“體面工作和經(jīng)濟(jì)增長”，要求保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)利，推動(dòng)為所有勞動(dòng)者創(chuàng)造安全和有保障的工作環(huán)境。我國于2006年起啟動(dòng)了基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)；并在2009年醫(yī)改以后，建立了國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)制度，職業(yè)健康服務(wù)已逐步納入其中，根據(jù)2017年國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)規(guī)范，涉及3個(gè)方面內(nèi)容[9]：一是在個(gè)人健康檔案項(xiàng)目的生活方式內(nèi)容中，明確規(guī)定需要詢問填寫職業(yè)性有害因素接觸史，如有職業(yè)病危險(xiǎn)因素接觸，需填寫具體粉塵、放射物質(zhì)、物理因素、化學(xué)物質(zhì)的名稱以及防護(hù)措施；二是在健康教育內(nèi)容中，明確規(guī)定開展職業(yè)衛(wèi)生、放射衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等公共衛(wèi)生問題的健康教育；三是在傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報(bào)告和處理服務(wù)中，明確突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。服務(wù)內(nèi)容包括傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險(xiǎn)管理、發(fā)現(xiàn)與登記、相關(guān)信息報(bào)告、事件處理等。然而，基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)尚未上升為法律的規(guī)定，工作質(zhì)量、服務(wù)能力和可持續(xù)性有待提高。

5)我國已初步建立多層次保障職業(yè)健康的法律制度，《憲法》對公民的勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了總體的規(guī)定，具體的法律有《職業(yè)病防治法》、《勞動(dòng)法》、《安全生產(chǎn)法》、《工會(huì)法》等，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》旨在全面提升中華民族健康素質(zhì)、實(shí)現(xiàn)健康與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)，是積極參與全球健康治理、履行2030可持續(xù)發(fā)展的國家承諾的舉措，強(qiáng)調(diào)了安全生產(chǎn)和職業(yè)健康，為此，完善《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》尤其需要與這些已有法律進(jìn)行銜接，并在此基礎(chǔ)上予以完善和提高。

1.2 醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康安全與社會(huì)人群健康安全關(guān)系密切

1)醫(yī)療衛(wèi)生工作具有人員培養(yǎng)周期長、職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高、技術(shù)難度大等行業(yè)特點(diǎn)，醫(yī)護(hù)人員在從事職業(yè)活動(dòng)過程中面臨生物、化學(xué)、物理、社會(huì)心理以及不良的工作組織、工效學(xué)環(huán)境與條件等方面的職業(yè)性有害因素，還面臨電氣、高壓設(shè)備、機(jī)械設(shè)備等所致的安全問題以及跌倒、絆倒、滑倒等安全事故，尤其是鬧醫(yī)傷醫(yī)事件導(dǎo)致心理和生理暴力甚至威脅生命安全，醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康損害和職業(yè)病是一個(gè)不能回避的問題[7]。

2)醫(yī)療衛(wèi)生人員遭受健康安全問題對全社會(huì)的健康安全也會(huì)造成不可忽視的影響，我國非典肆虐期間曾出現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員感染而造成社會(huì)性恐慌就是慘痛的教訓(xùn)，如果醫(yī)護(hù)人員連自身的健康都無法保障，誰能擔(dān)當(dāng)保護(hù)國民健康的重任？可以說，醫(yī)護(hù)人員的健康意識、健康行為、職業(yè)健康意識和職業(yè)健康行為直接影響著全民健康和勞動(dòng)者的健康。如果醫(yī)護(hù)人員不健康，顯然難以擔(dān)當(dāng)全民健康的守門人；如果醫(yī)護(hù)人員不追求自身職業(yè)健康，不成為“義務(wù)健康和職業(yè)健康宣傳員”，每天在工作中不和所接觸的病人主動(dòng)宣傳如何預(yù)防包括職業(yè)性傷害在內(nèi)的防病知識，全民和勞動(dòng)者“健康夢”就難以實(shí)現(xiàn)[10]。

3)我國醫(yī)療衛(wèi)生人員總數(shù)超過1 000萬，占全社會(huì)職業(yè)人群中的相當(dāng)比例，醫(yī)療衛(wèi)生人員作為勞動(dòng)者應(yīng)該享有職業(yè)健康和職業(yè)病防治權(quán)利。2018年，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，新組建國家衛(wèi)生健康委員會(huì)負(fù)責(zé)歸口整合全社會(huì)的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)[11]，因此醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)作為牽頭部門應(yīng)在各行業(yè)的職業(yè)健康與職業(yè)病防治中做出表率。在我國，與醫(yī)護(hù)人員職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)相關(guān)的法律規(guī)定方面，除《憲法》、《勞動(dòng)法》、《工會(huì)法》的規(guī)定之外，2001頒布的《職業(yè)病防治法》的調(diào)整范圍涵蓋了包括醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在內(nèi)的事業(yè)單位，這為醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)提供了法律保障，還有《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《傳染病防治法》、《精神衛(wèi)生法》、《護(hù)士條例》等不同程度涉及醫(yī)療衛(wèi)生人員的保護(hù)要求，但這些法律規(guī)定從各自角度出發(fā)，自成工作體系，迫切需要通過《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》進(jìn)行銜接協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上予以完善和提高，為廣大醫(yī)療衛(wèi)生人員提供更強(qiáng)有力的保護(hù)。

1.3 農(nóng)工民主黨推動(dòng)勞動(dòng)者和醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康安全工作進(jìn)展

1)農(nóng)工黨中央多年來一直重點(diǎn)調(diào)研職業(yè)病防治問題的議題，積極聯(lián)系中央各相關(guān)部委和專家，通過專題座談會(huì)重點(diǎn)了解職業(yè)病防治問題的現(xiàn)狀、存在問題等以及中央部門和專家關(guān)于職業(yè)病防治的意見建議。2011年，正值《職業(yè)病防治法》修訂之際，農(nóng)工黨中央主席等領(lǐng)導(dǎo)率調(diào)研組赴湖南等地就職業(yè)病防治工作的有關(guān)情況進(jìn)行了專題調(diào)研，認(rèn)真向國家提出修訂完善《職業(yè)病防治法》的系統(tǒng)性意見和建議。

2)針對醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)危害，2013年來，農(nóng)工黨中央生物技術(shù)與藥學(xué)工作委員會(huì)完成了《關(guān)于醫(yī)護(hù)人員職業(yè)病防護(hù)技術(shù)服務(wù)體系》調(diào)研報(bào)告以及“加強(qiáng)醫(yī)護(hù)人員職業(yè)防護(hù)，開展醫(yī)護(hù)人員職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)示范醫(yī)院試點(diǎn)”重點(diǎn)課題；農(nóng)工黨中央將該調(diào)研成果提交到全國政協(xié)十二屆三次大會(huì)進(jìn)行交流。與此同時(shí)，農(nóng)工黨中央不斷追蹤國際前沿，2014年，支持翻譯國際勞工組織和世界衛(wèi)生組織合作出版的《改善醫(yī)護(hù)人員工作條件》工具書，全國人大常委會(huì)副委員長、農(nóng)工民主黨中央主席陳竺作序指出：保護(hù)好近1 000萬醫(yī)護(hù)人員的職業(yè)健康和安全，才能保護(hù)好全體國民的健康和福祉；將《改善醫(yī)護(hù)人員工作條件》工具書翻譯、引進(jìn)我國，是一項(xiàng)非常有意義的工作[7]。2018年，農(nóng)工民主黨中央支持編寫出版了國家職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)推廣應(yīng)用專著《〈血源性病原體職業(yè)接觸防護(hù)導(dǎo)則〉(GBZ/T213-2008)實(shí)施應(yīng)用指南》，十三屆全國政協(xié)副主席、農(nóng)工黨中央常務(wù)副主席何維擔(dān)任特邀顧問，為推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康防護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化做出貢獻(xiàn)[12]。

2 對《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》的具體修改建議

經(jīng)過系統(tǒng)梳理專業(yè)理論和實(shí)踐進(jìn)展、凝練修改完善的主要思路，提出15條修改建議，并列出相應(yīng)修改理由，如表1～6所示。

表1 對《第二章 公民的健康權(quán)利和義務(wù)》的具體修改意見Table 1 Detailed improving suggestions on the Chapter Two-Civilian Health Rights and Responsibilities

表2 對《第三章 促進(jìn)健康的主要措施》的具體修改意見Table 2 Detailed improving suggestions on the Chapter Three-Main Measures of Health Promotion

表3 對《第四章 公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)組織與提供》的具體修改意見Table 3 Detailed improving suggestions on the Chapter Four-Delivery and Providing of Public Health and Medical Care Service

表3(續(xù))

表4 對《第五章 醫(yī)療衛(wèi)生人員》的具體修改建議Table 4 Detailed improving suggestions on Chapter Five-Health Professionals

表5 對《第七章 籌資與支付》的具體修改建議Table 5 Detailed improving suggestions on Chapter Seven-Funding and Payment

表6 對《第八章 綜合監(jiān)督管理》的具體修改建議Table 6 Detailed improving suggestions on Chapter Eight-Comprehensive Inspection and Management

3 結(jié)論

1)通過完善《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法(草案)》，深入貫徹“健康融入所有政策”，突出將職業(yè)健康、醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康融入分級診療制度、現(xiàn)代醫(yī)院管理制度、全民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、藥品供應(yīng)保障制度、綜合監(jiān)管制度，實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有相關(guān)法律相銜接協(xié)調(diào)，并吸納醫(yī)改中行之有效的制度和舉措，并在此基礎(chǔ)上完善和提高。

2)突出公民基本職業(yè)健康與職業(yè)病防治權(quán)利的公平可及，突出將職業(yè)健康與職業(yè)病防治納入到全方位、全生命周期的健康保護(hù)，突出各級政府在保障公民職業(yè)健康與職業(yè)病防治服務(wù)方面的責(zé)任；在國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)中明確基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)的要求。

3)突出醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康與職業(yè)病防治的法律地位，醫(yī)護(hù)人員作為勞動(dòng)者應(yīng)該享受到的基本職業(yè)衛(wèi)生權(quán)利和基本職業(yè)衛(wèi)生服務(wù)，并與相關(guān)法律相銜接，使醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)衛(wèi)生防護(hù)成為全社會(huì)各行業(yè)健康促進(jìn)的典范。

4)在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)層面，建立預(yù)防性職業(yè)安全衛(wèi)生文化和職業(yè)安全衛(wèi)生方針，按照《執(zhí)業(yè)醫(yī)師法》、《傳染病防治法》、《精神衛(wèi)生法》、《護(hù)士條例》等要求建立醫(yī)療衛(wèi)生人員職業(yè)健康防護(hù)體系；強(qiáng)調(diào)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅是公共場所，更是工作場所，因此，不僅要達(dá)到公共場所公共安全的要求，更要達(dá)到工作場所的職業(yè)健康與安全要求；不僅要保障醫(yī)療衛(wèi)生人員免受人身侵害的治安安全，更要保障醫(yī)療衛(wèi)生人員的職業(yè)健康與安全。