光大證券 張文朗

中國企業(yè)稅費負擔較重已成共識。在經(jīng)濟下行壓力加大，成本上升的過程中，企業(yè)普遍希望減輕稅費負擔，官方也多次表達這個意圖。我們這里要回答的問題就是，在現(xiàn)有的收入支出框架下，我們能夠“擠出”多少空間來減稅降費？

收入四本賬：還有多少增長空間？

政府的財政收入來源可分為四本賬，包括一般公共預算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預算收入和社會保險基金收入。

一般公共預算收入作為地方政府最主要的收入來源，包括稅收收入和非稅收收入，其中非稅收收入含專項收入、行政事業(yè)性收入、罰沒收入等，隨著國家對各類費改稅的規(guī)范，非稅收入占公共財政收入的比重有所下降，2017年為16.35%。中國目前的稅制結構有五大類18個稅種，可以看到規(guī)模較大的稅多為國稅或中央與地方共享稅，地方并未建成較為獨立的稅收體系。2013年以來中央轉移支付增速明顯回落，或表明中央轉移支付的增速已受限，未來可能更多的是結構性優(yōu)化調(diào)整。

政府性基金收入作為地方財政的重要補充，在地方經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮重要作用，其中土地出讓收入占比高達80%以上。但土地出讓收入用于征地拆遷等的支出較多，根據(jù)“房住不炒”的調(diào)控基調(diào)，未來房地產(chǎn)市場獲得超額收益的時期或難再續(xù)。

國有資本經(jīng)營預算是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進行分配而發(fā)生的各項收支預算，當年不列赤字，是政府預算的重要組成部分。但目前來看，國有資本經(jīng)營預算收入不僅偏低（與近年來國企較高的利潤形成鮮明反差），其轉入公共預算的比例也較低（2015年不足10%）。國有資本經(jīng)營收入偏低，與國企分紅比例低有較大關系。2016年國有資本經(jīng)營收入中利潤收入僅有1961億，同期國企利潤2.3萬億，可見國有資本經(jīng)營收入具備較大的擴展空間。

社會保險基金預算是對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。近年我國社會保險基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快。而我國目前各省企業(yè)繳納社會保險費的名義費率在20%-30%之間（五險一金與員工當年實際工資之比，且不考慮住房公積金），遠高于10%-15%的國際水平，在社保征繳效率和繳費基數(shù)做實的情況下，需要做好降低企業(yè)繳納社保費率的問題，或者說需考慮企業(yè)的綜合稅收負擔平衡問題。

財政支出：有多大壓縮空間？

未來的減稅降費空間測算，除了關注財政收入，更要關注財政支出可能的壓縮空間，這需要從兩個維度——央地財政支出和四賬本對應的總支出統(tǒng)籌考慮。1994年分稅制改革以來，中央財政收入在收入結構中占比較高，但由于事權大部分在地方政府，中央多以轉移支付和稅收返還的形式返還給地方政府。

以2017年為例，中央財政收入為8.1萬億，但實際中央財政支出僅為3.0萬億。從中央財政支出來看，國防、國債還本付息、科學技術、公共安全、糧油物資儲備、教育、一般公共服務等7項合計占比超過77%，其中一般公共服務近年來已經(jīng)有所壓縮，而國債還本付息支出還會隨著國債存量規(guī)模的擴大進一步增加。從財政部編制的2018年財政預算來看，這7項支出中除糧油物資儲備外（政策性棉糧油去庫存力度加大，減少利息費用補貼支出約100億）均有較大幅度增長，一般公共服務、科學技術和債務付息支出均呈兩位數(shù)增長。結合今年2月國務院印發(fā)的《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，未來教育、環(huán)保等基本公共服務的事權將會進一步上劃到中央，綜合考慮這些因素，中央財政支出壓縮的空間不大。

地方政府在財政體系中承擔著主要的支出事權，近幾年城鄉(xiāng)社區(qū)事務、社會保障支出、住房保障支出（棚改）等方面的支出增速尤其較快。2017年地方政府債務付息支出不足2500億，占比僅有1.4%，但今年地方政府置換債和新增債均有大量發(fā)行，截至今年9月末地方政府債券余額已有18.3萬億，且前9月平均發(fā)行利率在3.9%左右（2016年地方政府債券發(fā)行利率多在2.5-3.0%之間），預計地方政府債務付息支出的壓力會逐年增大。

在一般公共預算賬本之外，還有國有資本經(jīng)營、政府性基金以及社會保險基金支出。

綜上，如果需要壓縮財政支出的空間，需要結構性改革予以配合，主要體現(xiàn)在通過增加社?；鸬淖詢斈芰Γㄈ鐢U大國有資本經(jīng)營收入，近期適當提高社保基金的省際調(diào)劑費率等）來降低財政補貼的必要性，適當壓縮一般公共服務支出等。

減稅降費空間多大？

減稅降費空間測算涉及到三個層面：稅收之外財政收入的開源，財政支出的適度壓縮以及財政赤字的擴大。

稅收之外財政收入的開源方面，如前所述或更多體現(xiàn)在國有資本經(jīng)營收入的做大，以及社?；鹳~戶的充實。假如國企利潤上繳比例均提高至25%，則每年可增加近3000億收入。財政支出的適度壓縮方面，地方支出較中央支出壓縮的可能性更大，但短期內(nèi)不容易實現(xiàn)。

2019年政府性赤字或擴大，主要體現(xiàn)在一般預算赤字和政府性基金赤字。2018年我國將財政一般公共預算赤字從往年的3%降低到2.6%，2019年有望繼續(xù)回調(diào)至3%甚至更高。此外，政府性基金賬戶的赤字有望繼續(xù)增加，專項債2018年較2017年的0.8萬億提高到1.35萬億，2019年或進一步擴大至2萬億。就政府顯性債務而言規(guī)模尚可控，適度增加并不會大幅提高政府債務率。

政府部分有經(jīng)營性收益的基建項目可以從一般公共預算科目適度騰挪至政府性基金科目。2017年地方財政支出中有接近2萬億資金投向城鄉(xiāng)公共設施、交通運輸?shù)阮I域，其實可以選取部分有經(jīng)營性收益的項目，通過發(fā)行較長久期地方政府專項債的方式適度舉債（目前部分省份發(fā)行的專項債投向有涉及以上領域），并通過未來收益的平衡來完成債務的償還。

按照以上三個開源節(jié)流的角度綜合考慮，預計短期內(nèi)可形成年1萬億（以2017年計）左右的減稅降費空間，而如果2019年財政赤字率提高和財政存款適度盤活，可進一步擴大該空間。

圖：財政收入四賬本的增長對比