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淺談國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中存在的問題及應(yīng)對(duì)

佟 瑤，傅 強(qiáng)，張龍?jiān)?/p>

（華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450046）

PPP模式作為一種新型的項(xiàng)目融資模式，近年來在我國(guó)得到了廣泛關(guān)注與應(yīng)用，但PPP項(xiàng)目在運(yùn)作過程中還存在諸多問題，盲目采用PPP融資模式，會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的土地、招標(biāo)采購(gòu)、稅收等法律法規(guī)，分析現(xiàn)階段我國(guó)PPP投資模式運(yùn)作過程中的問題，并提出相應(yīng)的建議。

PPP投資模式；招標(biāo)采購(gòu)；稅收；法律體系

1 引言

PPP模式作為當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府投融資的重要手段，在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資及公共服務(wù)方面扮演著重要的角色。李莉、肖慧敏、陳美琳三位作者介紹了PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)用的情況[1]。通過分析PPP模式的運(yùn)作流程，探討其中存在的問題，發(fā)現(xiàn)建立健全相關(guān)規(guī)制政策有利于推動(dòng)PPP模式在我國(guó)健康發(fā)展[2]。尹航、李遠(yuǎn)富、趙冬梅[3]三位作者構(gòu)建了一套適用于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)出一種基于云模型的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案決策方法。張建軍、王麗娜[4]兩位作者通過分析發(fā)現(xiàn)政府部門與私人投資者在遵循風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)偏好，界定出合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，從而實(shí)現(xiàn)雙方利益最大化以及風(fēng)險(xiǎn)最合理分擔(dān)的方法。常雅楠、王松江[5]兩位作者在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原則的基礎(chǔ)上，將風(fēng)險(xiǎn)分為自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用隨機(jī)合作博弈模型確定雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例。綜上所述，在PPP模式相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、評(píng)價(jià)方面已有學(xué)者進(jìn)行了研究。但是，針對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中法律體系方面的問題研究較少。本文根據(jù)國(guó)內(nèi)當(dāng)前的法律和政策現(xiàn)狀，結(jié)合PPP項(xiàng)目管理特點(diǎn)，對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的風(fēng)險(xiǎn)及問題進(jìn)行分析，并提出相應(yīng)的建議。

2 PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中的問題及應(yīng)對(duì)

針對(duì)目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的特性，通過研究法律、政策及查閱文獻(xiàn)，分析PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中需要關(guān)注的有關(guān)法律和政策的風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施。

2.1 項(xiàng)目基礎(chǔ)資料法的合法合規(guī)性

隨著PPP項(xiàng)目的全面推廣，國(guó)家、地方的示范項(xiàng)目庫不斷擴(kuò)大，為全國(guó)范圍的PPP項(xiàng)目投資建設(shè)帶來了大量的項(xiàng)目，但并非所有的項(xiàng)目都適合特定的社會(huì)資本方。因此，充分了解項(xiàng)目的背景情況尤為重要。作為社會(huì)資本方，在對(duì)項(xiàng)目基本情況摸底后需要對(duì)項(xiàng)目所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等方面作充分了解，摸清項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、使用需求、工作范圍以及項(xiàng)目的合作模式、回報(bào)機(jī)制、保障措施等基本交易條件，同時(shí)還要對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、財(cái)政收入、配套設(shè)施、配套優(yōu)惠政策、潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手等進(jìn)行了解。

2.2 政府的采購(gòu)程序的合法性

社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行采購(gòu)程序前，對(duì)政府的采購(gòu)安排進(jìn)行了解，包括采購(gòu)的方式、采購(gòu)時(shí)間的安排、投標(biāo)保證金的額度和方式等。

PPP項(xiàng)目不同的采購(gòu)方式采用不同的流程，對(duì)于參與主體的投標(biāo)準(zhǔn)備、文件制作、投標(biāo)決策等都有所影響，根據(jù)財(cái)政部推進(jìn)PPP項(xiàng)目的相關(guān)辦法，PPP項(xiàng)目的5種采購(gòu)方式均需要履行必要的批準(zhǔn)程序。社會(huì)投資人需要注意，法律對(duì)不同的PPP項(xiàng)目的政府采購(gòu)方式有詳細(xì)規(guī)定，不同的采購(gòu)方式，需要政府履行必要的批準(zhǔn)程序。

2.3 采用PPP模式實(shí)施的合法性

在PPP項(xiàng)目中，實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資代表以及其他參與項(xiàng)目實(shí)施的政府部門或指定單位均應(yīng)由政府出具授權(quán)文件。國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》規(guī)定：“明確實(shí)施主體，按照地方政府的相關(guān)要求，明確政府相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評(píng)估論證、實(shí)施方案的編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、組織實(shí)施和移交等工作?！彼?，社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是否符合財(cái)政部、發(fā)改委的規(guī)定，并且重點(diǎn)關(guān)注是否具有政府授權(quán)以及授權(quán)的內(nèi)容、權(quán)限范圍，避免發(fā)生在實(shí)施過程和爭(zhēng)議解決過程中，因被授權(quán)機(jī)構(gòu)的無權(quán)代理、越權(quán)代理等對(duì)項(xiàng)目和社會(huì)資本權(quán)益造成的不利影響。

2.4 項(xiàng)目基本建設(shè)程序合法性

PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)部委要求，需要完成PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、財(cái)政承受能力論證報(bào)告、物有所值分析報(bào)告等PPP項(xiàng)目專門的審批程序，同時(shí)也要履行國(guó)家基本建設(shè)程序的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)基本建設(shè)程序的要求，除了立項(xiàng)文件的批復(fù)外，還有環(huán)評(píng)、用地、規(guī)劃、人防、文物、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)價(jià)等一系列的手續(xù)辦理，項(xiàng)目前期手續(xù)的辦理進(jìn)度關(guān)乎項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展，社會(huì)投資人需事先充分了解，以避免項(xiàng)目前期工作對(duì)后續(xù)進(jìn)展的影響，并采取相應(yīng)的對(duì)策。

2.5 PPP項(xiàng)目工程承包的二次招標(biāo)問題

根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定：“已通過公開招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的，可以不再進(jìn)行二次招標(biāo)?！鼻樾蝺H限于已經(jīng)通過公開招投標(biāo)選定的社會(huì)投資人，PPP項(xiàng)目的5種采購(gòu)方式中采用公開招投標(biāo)以外的其他采購(gòu)方式，如果根據(jù)《招投標(biāo)法》，則在下一步的工程承包等工作還需通過二次招標(biāo)的方式選擇。在這個(gè)問題上，現(xiàn)行法律與PPP推進(jìn)的相關(guān)文件規(guī)定存在著沖突，具有合法性風(fēng)險(xiǎn)。簽訂的工程承包合同是否被主管機(jī)關(guān)認(rèn)可尚不確定，由此導(dǎo)致合同備案和效力存在問題。所以，對(duì)于具備設(shè)計(jì)、施工專業(yè)承包或工程總承包資質(zhì)和能力的社會(huì)資本，盡量避免采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非公開招投標(biāo)的采購(gòu)方式，而是采用招標(biāo)方式采購(gòu)PPP項(xiàng)目，可以直接承接項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和施工等任務(wù)，免于二次招標(biāo)。

2.6 政府方的一票否決權(quán)問題

PPP項(xiàng)目存在與其他固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目不同的地方，其政府代表作為一方股東，往往又是政府授權(quán)的監(jiān)督和管理PPP項(xiàng)目實(shí)施的代表。因此，政府方經(jīng)常會(huì)要求在某些重大事項(xiàng)，例如重大民生事項(xiàng)、對(duì)外擔(dān)保、股權(quán)融資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面具有一票否決權(quán)。這實(shí)際上增大了政府方作為小股東的權(quán)利，減損了社會(huì)資本的股東權(quán)利。所以，社會(huì)資本要考慮政府方的一票否決權(quán)問題，避免擾亂項(xiàng)目公司的正常決策和運(yùn)營(yíng)損害社會(huì)投資人的利益。

2.7 股權(quán)與利益分配情況

PPP項(xiàng)目不同合作方之間需要通過合作協(xié)議明確約定各方的權(quán)利義務(wù)，明確內(nèi)部責(zé)任分擔(dān)范圍。社會(huì)資本方應(yīng)明確合作各方的股權(quán)比例及出資義務(wù)、擔(dān)保責(zé)任、工作分配、利潤(rùn)分配等。

2.8 政府付費(fèi)機(jī)制和財(cái)政支付與保障措施

PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制直接關(guān)系到社會(huì)投資人的投資回報(bào)。PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制主要有政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助3種。社會(huì)資本方在決策參與項(xiàng)目前應(yīng)了解PPP項(xiàng)目中的付費(fèi)方式與來源、付費(fèi)的調(diào)整機(jī)制、配套或擔(dān)保措施等。

2.9 運(yùn)營(yíng)責(zé)任劃分和政府方介入問題

在一些公共服務(wù)和公用設(shè)施行業(yè)下的PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)需要政府方的大力配合與協(xié)助。同時(shí)，政府方可能需要配套或?qū)犹峁┑缆返扰涮椎脑O(shè)施或服務(wù)。所以，政府方的配套不到位也可能影響到項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，具體的項(xiàng)目中需要明確劃分政府方和社會(huì)資本方的各自責(zé)任，根據(jù)雙方的具體能力和控制力來做出具體的分工安排，原則上相關(guān)的責(zé)任需要最有能力和效率的一方承擔(dān)。同時(shí)，基于政府方對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管要求，通常政府方要求其對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能夠介入。此時(shí)需要通過項(xiàng)目合同明確，政府在對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)不應(yīng)干擾項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)，在檢查相關(guān)報(bào)告資料時(shí)均應(yīng)事先提出要求，給予項(xiàng)目公司充分的準(zhǔn)備時(shí)間。

另外，政府介入的時(shí)間點(diǎn)，應(yīng)僅限于項(xiàng)目公司確實(shí)無法維持公共服務(wù)或產(chǎn)品的提供，或者確實(shí)有存在可能危及公共安全和公眾利益的情況下，按照約定程序提前通知項(xiàng)目公司。政府應(yīng)當(dāng)在項(xiàng)目公司采取相應(yīng)補(bǔ)救措施恢復(fù)履約能力或相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)消除后及時(shí)退出介入，介入期間的項(xiàng)目收入應(yīng)歸項(xiàng)目公司所有。項(xiàng)目公司應(yīng)承擔(dān)政府方介入造成的額外支出費(fèi)用。

2.10 受讓項(xiàng)目權(quán)屬、轉(zhuǎn)讓程序問題

PPP項(xiàng)目包括新建項(xiàng)目、改建項(xiàng)目和政府的存量公共資產(chǎn)項(xiàng)目。對(duì)于存量改建項(xiàng)目，社會(huì)投資人不僅要承擔(dān)項(xiàng)目的新建和運(yùn)營(yíng)，同時(shí)對(duì)于項(xiàng)目采購(gòu)前其他投資人已建部分，社會(huì)投資人也要予以購(gòu)買、投標(biāo)改造和運(yùn)營(yíng)。因此，社會(huì)資本在投資本項(xiàng)目時(shí)不僅要承受新建項(xiàng)目的質(zhì)量、安全、進(jìn)度、造價(jià)、維護(hù)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)收益等全部的風(fēng)險(xiǎn)，還要對(duì)購(gòu)買的存量項(xiàng)目承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，包括存量資產(chǎn)是否存在權(quán)利瑕疵、是否存在未決或潛在爭(zhēng)議、是否已完成造價(jià)和審計(jì)核定、質(zhì)量是否符合規(guī)定、是否履行國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓審批程序等。然而，這些風(fēng)險(xiǎn)都將影響到社會(huì)投資人及項(xiàng)目公司的投資成本、收益以及項(xiàng)目質(zhì)量、安全等未來可能會(huì)出現(xiàn)的責(zé)任。

3 結(jié)論

當(dāng)前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目的開展如火如荼，但PPP作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的新生模式，在運(yùn)作過程中由于法律政策等因素制約項(xiàng)目的成功實(shí)施。因此，PPP項(xiàng)目參與各方特別是社會(huì)投資者作為PPP項(xiàng)目的實(shí)際出資人，需要在確定參與PPP項(xiàng)目實(shí)際出資前，全面了解項(xiàng)目運(yùn)作過程中相關(guān)的問題及風(fēng)險(xiǎn)，采取合適的應(yīng)對(duì)措施讓其可控、可預(yù)測(cè)。

［1］李莉，肖慧敏，陳美琳.PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用［J］.經(jīng)貿(mào)實(shí)踐，2018（18）：206.

［2］趙卓，李玖靈.PPP模式運(yùn)作及規(guī)制研究［J］.貴州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，31（03）：53-59.

［3］尹航，李遠(yuǎn)富，趙冬梅.基于云模型的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方案決策方法［J］.科技管理研究，2016，36（15）：201-206.

［4］張建軍，王麗娜.基于博弈模型的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)［J］.土木工程與管理學(xué)報(bào)，2017，34（05）：72-76.

［5］常雅楠，王松江.一帶一路背景下基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)研究［J］.科技進(jìn)步與對(duì)策，2016，33（16）：102-105.

TV51

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2018.22.084

2095－6835（2018）22－0084－02

佟瑤（1993—），女，主要從事工程管理方面的工作。傅強(qiáng)（1992—），男，主要從事工程管理方面的工作。張龍?jiān)ィ?994—），女，主要從事工程管理方面的工作。

〔編輯：辛霞〕