提高立法質(zhì)量是立法工作的永恒話題。近年來，全國人大常委會和有立法權(quán)的地方人大常委會注重探索科學立法、民主立法、依法立法的實現(xiàn)形式，形成了法律法規(guī)草案向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估等一系列好的做法和經(jīng)驗。

但在實踐中，仍然存在著有的法律法規(guī)宣示性強、可操作性不強的問題，一些制度實施的效果不盡如人意。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛認為，這里面有各種原因，其中有一個重要原因，就是立法決策的量化論證還不夠。

加強立法決策量化論證是新時代提高立法質(zhì)量的需要

□能跟大家談談什么叫加強立法決策量化論證嗎？

■加強立法決策量化論證，就是強調(diào)立法工作要更加嚴謹周密，從立法項目的確定、立法進度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對法律所要規(guī)范的社會關(guān)系，對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，應當有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐。

□為什么要加強立法決策量化論證？

■加強立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求。改革開放以后，我國進行大規(guī)模立法活動。最初，是要解決“無法可依”的問題。所以當時提出的指導原則，就是“有比沒有好，快搞比慢搞好”，強調(diào)的是“宜粗不宜細”。經(jīng)過幾十年的立法工作，到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成，從總體上實現(xiàn)了國家法律體系“從無到有”的制度構(gòu)建，解決了“建制”的問題。體系形成后，更多要解決的是制度的合理性問題，就是要使所設計的制度更加合理，更加符合經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律，能夠及時、準確反映經(jīng)濟社會的現(xiàn)實變化，更加科學完備、成熟定型。這就對立法工作提出新的更高要求。必須從每一部立法著手，盡可能多地掌握第一手的資料，對重要情況、主要矛盾、群眾期盼做到心中有數(shù)。加強立法決策的量化論證，使立法精確對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，切實提高立法的科學化、精細化水平，提高法律的可執(zhí)行性和可操作性，以良法促進發(fā)展、保障善治。

加強立法決策量化論證是提高地方治理能力的客觀需要。黨中央關(guān)于全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局，對提高各級國家機關(guān)及其工作人員運用法治方式治理社會的能力提出新的要求。2015年3月，十二屆全國人大三次會議貫徹落實黨中央的重大決策部署，對立法法作出修改，賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)。由此，我國地方立法主體由80家增加到354家。我國幅員遼闊，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大，國家立法層面往往只能作出“最大公約數(shù)”的規(guī)定，難以顧及各地差異性的實際情況。地方立法具有接近基層、接近群眾的優(yōu)勢，要善于在各自管轄范圍內(nèi)，對立法中遇到的實際問題進行量化論證研究，全面深入地摸清實際情況，確立明確的立法目標，認真研究解決現(xiàn)實問題的政策思路和舉措辦法，并通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，使制定出的法規(guī)更具有針對性和可操作性，也就是說“一竿子插到底”，真正解決實際問題。

加強立法決策量化論證是依法滿足人民美好生活需要的客觀要求。加強立法決策的量化論證，就是要通過對立法所要調(diào)整社會關(guān)系的客觀情況進行全面量化分析研究，選擇出最佳方案，通過立法加以規(guī)范，切實增強法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，確保法律法規(guī)有效、管用，能為依法有效治理提供支撐和保障，滿足人民美好生活日益增長的需要。所以，地方立法要更加注重加強立法決策的量化論證，研究清楚法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系，科學嚴密地設計好各種制度規(guī)范，能具體就具體，能明確就明確，能在地方性法規(guī)中規(guī)定清楚的，就不另搞配套的政府規(guī)章。地方接地氣、地域小，加強立法決策的量化論證做起來更有優(yōu)勢。一方面，我們要用心去做；另一方面，要看我們過去有沒有這樣的數(shù)據(jù)條件和積累。

深入開展調(diào)查研究

□根據(jù)您上面提到的，加強立法決策量化論證包含了對立法所要調(diào)整社會關(guān)系的客觀情況進行全面量化分析研究，還需要足夠的數(shù)據(jù)樣本，這些該如何實現(xiàn)？

■立法決策量化論證是通過調(diào)查方法的科學性和有效性來保障的。我體會，就是大力提高立法調(diào)研的真實性和有效性。注重調(diào)查研究是我們黨一個極為重要的優(yōu)良傳統(tǒng)，是我們黨制定正確路線方針政策的根本依據(jù)，也是我們黨幾代領(lǐng)導人身體力行的工作方式。習近平總書記指出，“沒有調(diào)查，就沒有發(fā)言權(quán)，更沒有決策權(quán)。”在黨的十九屆一中全會上，他特別提出“要在全黨大興調(diào)查研究之風”。調(diào)查研究是做好一切工作的基礎(chǔ)和根基，也是做好立法工作的必然要求。要注重加強和改進調(diào)查研究工作，多層次、多方位、多渠道調(diào)查了解情況，把基層、群眾和相關(guān)領(lǐng)域作為立法調(diào)研重點，力求將事物的實際情況調(diào)查清楚，將問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準確，將解決問題的思路對策研究透徹，對癥下藥，制定出高質(zhì)量的法規(guī)。

□那么該如何開展調(diào)查研究？

■一要緊扣問題，全面深入。調(diào)研工作要實要深，切實深入實際、深入基層、深入群眾，既摸清綜合情況，又了解典型案例；既了解經(jīng)驗，又發(fā)現(xiàn)不足，真正做到把各方面的問題摸清吃透。二要不斷改進調(diào)研方法。要注重結(jié)合相關(guān)法規(guī)的特點，科學設計調(diào)研方式，把走出去調(diào)研和請進來調(diào)研、實地調(diào)研和案頭研究、綜合調(diào)研和專題調(diào)研結(jié)合起來，做到有的放矢。

調(diào)研一定要根據(jù)工作需要進行客觀真實的調(diào)研。有些情況下，專門選擇在典型的地方去調(diào)研。但是，我們國家太大，這些地方樣本的選取是不是具有普遍性，有時候我也擔心。過去我們講，調(diào)查研究，取樣非常重要。有沒有代表性、是不是具有普遍性，決定著法律草案的質(zhì)量。

對實際情況作量化分析，還可用普查的辦法。但是制定一部全國性法律而搞一次大普查，無論人力、物力、財力，還是時間上，往往不允許。而只能全面征求意見，發(fā)到各省、各地方，并向社會公開法律草案。但是這樣做也不是沒有問題。最近，有關(guān)學者提出意見指出，雖然公布了法律草案文本，但是只有漢語，還有不少少數(shù)民族群眾不懂漢語，他們的意見反映不上來。還有很多盲人因看不到草案文字，也沒有機會參與到立法中來。我不了解自治區(qū)或少數(shù)民族人口比較多的省份，有沒有把草案翻譯成少數(shù)民族文字下發(fā)征求意見。這就給我們提出一個新的課題，還需要進一步研究和完善調(diào)研方法。設區(qū)的市地域面積小、人口少，個別的省人口也不是很多，在這方面是不是可以在調(diào)研方法和立法量化分析上走前一步，做些必要的探索。

充分運用大數(shù)據(jù)助力立法決策

□除了深入開展調(diào)查研究，還有哪些途徑能加強立法決策量化論證？

■大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段，對經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、國家管理、人民生活產(chǎn)生著重大影響。大數(shù)據(jù)可以是宏觀的，從中反映出整體情況的趨勢，也可以是微觀的，展現(xiàn)某方面情況的具體構(gòu)成和傾向?，F(xiàn)在，我們的立法工作對大數(shù)據(jù)的運用還很不夠，對許多問題的立法決策量化論證不夠，還處于模糊處理，停留在半定性半定量的狀態(tài)。藥方開得不準，矛盾焦點上這一刀砍得不夠精確，法律規(guī)范的指引就不清晰，就難以給人們以準確預期，法律法規(guī)的實施效果就會大打折扣。我們一些社會管理方面的法規(guī)，有時會出現(xiàn)實施效果與制定初衷相反的情況，就說明我們的法規(guī)制度設計沒有觸及社會的痛點，不解決實際問題。新時代的社會治理要實現(xiàn)精細化管理，就要學會“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”，構(gòu)建起大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，提高對大數(shù)據(jù)的分析、把握和運用能力。立法決策要充分運用大數(shù)據(jù)，幫助了解和駕馭實際情況，經(jīng)過充分論證，做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎(chǔ)上“定性”，才能更具合理性和說服力，才能真正讓群眾信服。

□如何做到“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”？

■一要善于獲取和運用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的來源多種多樣，立法機關(guān)要注重獲取和運用數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)作出量化分析，使之成為立法工作的客觀支撐。現(xiàn)階段，各級立法機關(guān)注重開門立法，通過向社會公開征求意見、召開網(wǎng)上聽證會等多種方式，積極為公眾提出立法建議和意見搭建平臺，從中獲取的數(shù)據(jù)是作出立法決策的重要依據(jù)。同時，我們也要善于運用執(zhí)法、司法以及政府日常管理數(shù)據(jù)，讓地方立法工作融入社會日常管理中。在這方面，有時候我們感到過去政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，在我們作立法決策的時候往往支撐不夠，這方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分運用大數(shù)據(jù)，全面了解和掌握所要調(diào)整的社會關(guān)系，把實際情況摸清摸透，把各種問題量化細化，讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作的“千里眼”“順風耳”。

二要注重對數(shù)據(jù)的研究和分析。在獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，要加大對數(shù)據(jù)的研究力度，提高分析運用數(shù)據(jù)的能力。對數(shù)據(jù)的運用不要預設結(jié)論，要讓數(shù)據(jù)說話，尊重數(shù)據(jù)客觀反映的情況。利用網(wǎng)絡征求意見，可以根據(jù)法規(guī)案的不同內(nèi)容，設計可進行量化分析的軟件，對意見來源的社會階層、地域分布、職業(yè)分布、年齡結(jié)構(gòu)和利益群體等進行分析，謹慎求證，更準確地把握社情民意，確保得出正確、符合實際的結(jié)論。我們制定某一項政策，特別是在量化的時候，應該摸清各方面的需求，通過數(shù)據(jù)分析來回應實際。這個過程，要堅持去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里地思考、分析、綜合，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，發(fā)現(xiàn)趨勢和規(guī)律，作出科學決策。

此外，用大數(shù)據(jù)改進調(diào)查研究的方式方法，能夠進行量化分析，來處理立法中遇到的疑難問題。隨著我國社會的發(fā)展，整個社會呈現(xiàn)出思維方式、利益訴求、處理問題方式的多樣化。提高立法質(zhì)量就是要客觀反映變化的現(xiàn)實。這些年，地方立法有很多好的探索。不同省份之間的交流很重要，各省之間進行學習、交流、借鑒，獲得啟發(fā)。大家共同努力，再探索一些新的方式方法，把立法質(zhì)量提高到一個新的水平。