提高立法質(zhì)量是立法工作的永恒話題。近年來,全國人大常委會和有立法權(quán)的地方人大常委會注重探索科學立法、民主立法、依法立法的實現(xiàn)形式,形成了法律法規(guī)草案向社會公開征求意見、專家論證、第三方評估等一系列好的做法和經(jīng)驗。
但在實踐中,仍然存在著有的法律法規(guī)宣示性強、可操作性不強的問題,一些制度實施的效果不盡如人意。全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛認為,這里面有各種原因,其中有一個重要原因,就是立法決策的量化論證還不夠。
加強立法決策量化論證是新時代提高立法質(zhì)量的需要
□能跟大家談談什么叫加強立法決策量化論證嗎?
■加強立法決策量化論證,就是強調(diào)立法工作要更加嚴謹周密,從立法項目的確定、立法進度的安排,包括起草、審議、通過的立法全過程中,對法律所要規(guī)范的社會關(guān)系,對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況,應當有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐。
□為什么要加強立法決策量化論證?
■加強立法決策量化論證是完善法律體系的客觀要求。改革開放以后,我國進行大規(guī)模立法活動。最初,是要解決“無法可依”的問題。所以當時提出的指導原則,就是“有比沒有好,快搞比慢搞好”,強調(diào)的是“宜粗不宜細”。經(jīng)過幾十年的立法工作,到2010年中國特色社會主義法律體系如期形成,從總體上實現(xiàn)了國家法律體系“從無到有”的制度構(gòu)建,解決了“建制”的問題。體系形成后,更多要解決的是制度的合理性問題,就是要使所設計的制度更加合理,更加符合經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律,能夠及時、準確反映經(jīng)濟社會的現(xiàn)實變化,更加科學完備、成熟定型。這就對立法工作提出新的更高要求。必須從每一部立法著手,盡可能多地掌握第一手的資料,對重要情況、主要矛盾、群眾期盼做到心中有數(shù)。加強立法決策的量化論證,使立法精確對接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向,切實提高立法的科學化、精細化水平,提高法律的可執(zhí)行性和可操作性,以良法促進發(fā)展、保障善治。
加強立法決策量化論證是提高地方治理能力的客觀需要。黨中央關(guān)于全面推進依法治國的戰(zhàn)略布局,對提高各級國家機關(guān)及其工作人員運用法治方式治理社會的能力提出新的要求。2015年3月,十二屆全國人大三次會議貫徹落實黨中央的重大決策部署,對立法法作出修改,賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)。由此,我國地方立法主體由80家增加到354家。我國幅員遼闊,各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異較大,國家立法層面往往只能作出“最大公約數(shù)”的規(guī)定,難以顧及各地差異性的實際情況。地方立法具有接近基層、接近群眾的優(yōu)勢,要善于在各自管轄范圍內(nèi),對立法中遇到的實際問題進行量化論證研究,全面深入地摸清實際情況,確立明確的立法目標,認真研究解決現(xiàn)實問題的政策思路和舉措辦法,并通過法定程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范,使制定出的法規(guī)更具有針對性和可操作性,也就是說“一竿子插到底”,真正解決實際問題。
加強立法決策量化論證是依法滿足人民美好生活需要的客觀要求。加強立法決策的量化論證,就是要通過對立法所要調(diào)整社會關(guān)系的客觀情況進行全面量化分析研究,選擇出最佳方案,通過立法加以規(guī)范,切實增強法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性,確保法律法規(guī)有效、管用,能為依法有效治理提供支撐和保障,滿足人民美好生活日益增長的需要。所以,地方立法要更加注重加強立法決策的量化論證,研究清楚法規(guī)所要調(diào)整的社會關(guān)系,科學嚴密地設計好各種制度規(guī)范,能具體就具體,能明確就明確,能在地方性法規(guī)中規(guī)定清楚的,就不另搞配套的政府規(guī)章。地方接地氣、地域小,加強立法決策的量化論證做起來更有優(yōu)勢。一方面,我們要用心去做;另一方面,要看我們過去有沒有這樣的數(shù)據(jù)條件和積累。
深入開展調(diào)查研究
□根據(jù)您上面提到的,加強立法決策量化論證包含了對立法所要調(diào)整社會關(guān)系的客觀情況進行全面量化分析研究,還需要足夠的數(shù)據(jù)樣本,這些該如何實現(xiàn)?
■立法決策量化論證是通過調(diào)查方法的科學性和有效性來保障的。我體會,就是大力提高立法調(diào)研的真實性和有效性。注重調(diào)查研究是我們黨一個極為重要的優(yōu)良傳統(tǒng),是我們黨制定正確路線方針政策的根本依據(jù),也是我們黨幾代領(lǐng)導人身體力行的工作方式。習近平總書記指出,“沒有調(diào)查,就沒有發(fā)言權(quán),更沒有決策權(quán)。”在黨的十九屆一中全會上,他特別提出“要在全黨大興調(diào)查研究之風”。調(diào)查研究是做好一切工作的基礎(chǔ)和根基,也是做好立法工作的必然要求。要注重加強和改進調(diào)查研究工作,多層次、多方位、多渠道調(diào)查了解情況,把基層、群眾和相關(guān)領(lǐng)域作為立法調(diào)研重點,力求將事物的實際情況調(diào)查清楚,將問題的本質(zhì)和規(guī)律把握準確,將解決問題的思路對策研究透徹,對癥下藥,制定出高質(zhì)量的法規(guī)。
□那么該如何開展調(diào)查研究?
■一要緊扣問題,全面深入。調(diào)研工作要實要深,切實深入實際、深入基層、深入群眾,既摸清綜合情況,又了解典型案例;既了解經(jīng)驗,又發(fā)現(xiàn)不足,真正做到把各方面的問題摸清吃透。二要不斷改進調(diào)研方法。要注重結(jié)合相關(guān)法規(guī)的特點,科學設計調(diào)研方式,把走出去調(diào)研和請進來調(diào)研、實地調(diào)研和案頭研究、綜合調(diào)研和專題調(diào)研結(jié)合起來,做到有的放矢。
調(diào)研一定要根據(jù)工作需要進行客觀真實的調(diào)研。有些情況下,專門選擇在典型的地方去調(diào)研。但是,我們國家太大,這些地方樣本的選取是不是具有普遍性,有時候我也擔心。過去我們講,調(diào)查研究,取樣非常重要。有沒有代表性、是不是具有普遍性,決定著法律草案的質(zhì)量。
對實際情況作量化分析,還可用普查的辦法。但是制定一部全國性法律而搞一次大普查,無論人力、物力、財力,還是時間上,往往不允許。而只能全面征求意見,發(fā)到各省、各地方,并向社會公開法律草案。但是這樣做也不是沒有問題。最近,有關(guān)學者提出意見指出,雖然公布了法律草案文本,但是只有漢語,還有不少少數(shù)民族群眾不懂漢語,他們的意見反映不上來。還有很多盲人因看不到草案文字,也沒有機會參與到立法中來。我不了解自治區(qū)或少數(shù)民族人口比較多的省份,有沒有把草案翻譯成少數(shù)民族文字下發(fā)征求意見。這就給我們提出一個新的課題,還需要進一步研究和完善調(diào)研方法。設區(qū)的市地域面積小、人口少,個別的省人口也不是很多,在這方面是不是可以在調(diào)研方法和立法量化分析上走前一步,做些必要的探索。
充分運用大數(shù)據(jù)助力立法決策
□除了深入開展調(diào)查研究,還有哪些途徑能加強立法決策量化論證?
■大數(shù)據(jù)是信息化發(fā)展的新階段,對經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、國家管理、人民生活產(chǎn)生著重大影響。大數(shù)據(jù)可以是宏觀的,從中反映出整體情況的趨勢,也可以是微觀的,展現(xiàn)某方面情況的具體構(gòu)成和傾向?,F(xiàn)在,我們的立法工作對大數(shù)據(jù)的運用還很不夠,對許多問題的立法決策量化論證不夠,還處于模糊處理,停留在半定性半定量的狀態(tài)。藥方開得不準,矛盾焦點上這一刀砍得不夠精確,法律規(guī)范的指引就不清晰,就難以給人們以準確預期,法律法規(guī)的實施效果就會大打折扣。我們一些社會管理方面的法規(guī),有時會出現(xiàn)實施效果與制定初衷相反的情況,就說明我們的法規(guī)制度設計沒有觸及社會的痛點,不解決實際問題。新時代的社會治理要實現(xiàn)精細化管理,就要學會“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”,構(gòu)建起大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制,提高對大數(shù)據(jù)的分析、把握和運用能力。立法決策要充分運用大數(shù)據(jù),幫助了解和駕馭實際情況,經(jīng)過充分論證,做好“定量”分析和“定性”判斷。只有建立在“定量”基礎(chǔ)上“定性”,才能更具合理性和說服力,才能真正讓群眾信服。
□如何做到“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”?
■一要善于獲取和運用數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)的來源多種多樣,立法機關(guān)要注重獲取和運用數(shù)據(jù),對數(shù)據(jù)作出量化分析,使之成為立法工作的客觀支撐。現(xiàn)階段,各級立法機關(guān)注重開門立法,通過向社會公開征求意見、召開網(wǎng)上聽證會等多種方式,積極為公眾提出立法建議和意見搭建平臺,從中獲取的數(shù)據(jù)是作出立法決策的重要依據(jù)。同時,我們也要善于運用執(zhí)法、司法以及政府日常管理數(shù)據(jù),讓地方立法工作融入社會日常管理中。在這方面,有時候我們感到過去政府的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,在我們作立法決策的時候往往支撐不夠,這方面有很多欠缺。地方立法也要善于充分運用大數(shù)據(jù),全面了解和掌握所要調(diào)整的社會關(guān)系,把實際情況摸清摸透,把各種問題量化細化,讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作的“千里眼”“順風耳”。
二要注重對數(shù)據(jù)的研究和分析。在獲取數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,要加大對數(shù)據(jù)的研究力度,提高分析運用數(shù)據(jù)的能力。對數(shù)據(jù)的運用不要預設結(jié)論,要讓數(shù)據(jù)說話,尊重數(shù)據(jù)客觀反映的情況。利用網(wǎng)絡征求意見,可以根據(jù)法規(guī)案的不同內(nèi)容,設計可進行量化分析的軟件,對意見來源的社會階層、地域分布、職業(yè)分布、年齡結(jié)構(gòu)和利益群體等進行分析,謹慎求證,更準確地把握社情民意,確保得出正確、符合實際的結(jié)論。我們制定某一項政策,特別是在量化的時候,應該摸清各方面的需求,通過數(shù)據(jù)分析來回應實際。這個過程,要堅持去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里地思考、分析、綜合,透過現(xiàn)象看本質(zhì),發(fā)現(xiàn)趨勢和規(guī)律,作出科學決策。
此外,用大數(shù)據(jù)改進調(diào)查研究的方式方法,能夠進行量化分析,來處理立法中遇到的疑難問題。隨著我國社會的發(fā)展,整個社會呈現(xiàn)出思維方式、利益訴求、處理問題方式的多樣化。提高立法質(zhì)量就是要客觀反映變化的現(xiàn)實。這些年,地方立法有很多好的探索。不同省份之間的交流很重要,各省之間進行學習、交流、借鑒,獲得啟發(fā)。大家共同努力,再探索一些新的方式方法,把立法質(zhì)量提高到一個新的水平。