陸 俊，陳 英

(蘇州市產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)院,江蘇 蘇州 215104)

1 引言

為深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整，加強(qiáng)蘇州市大氣污染防治，根據(jù)《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省控制能源消費(fèi)總量工作方案的通知》(蘇政辦發(fā)〔2014〕75號)、《省政府辦公廳關(guān)于印發(fā)江蘇省煤炭消費(fèi)總量控制和目標(biāo)責(zé)任管理實(shí)施方案的通知》(蘇政辦發(fā)〔2014〕76號)，結(jié)合該市實(shí)際，蘇州市政府辦公室于2015年1月4日發(fā)布了《市政府辦公室關(guān)于印發(fā)蘇州市能源消費(fèi)總量、煤炭消費(fèi)總量控制目標(biāo)責(zé)任管理實(shí)施意見的通知》(蘇府辦〔2015〕4號)，其中明確提出了要制訂嚴(yán)格的煤炭產(chǎn)品質(zhì)量地方標(biāo)準(zhǔn)，提高燃煤品質(zhì)及使用等級，對不符合標(biāo)準(zhǔn)的煤炭不允許銷售和使用，推進(jìn)煤炭清潔化燃燒。在此背景下，蘇州質(zhì)檢院實(shí)施了此次鍋爐燃煤質(zhì)量的專項(xiàng)監(jiān)督抽查，旨在充分了解全市鍋爐燃煤的質(zhì)量狀況，為煤炭清潔化工作提供數(shù)據(jù)、技術(shù)支持。

2 存在的主要問題

隨著煤炭抽檢和執(zhí)法監(jiān)管工作的不斷深入，一些政策文件中的技術(shù)問題日益凸顯，處理不好可能會影響煤炭抽檢的科學(xué)性和行政監(jiān)管的公信力。

2.1 煤炭質(zhì)量指標(biāo)的衡量基準(zhǔn)需要統(tǒng)一

蘇政辦發(fā)〔2014〕96號文件中“加強(qiáng)電煤供應(yīng)管理，嚴(yán)格控制使用含硫量高于0.7%、灰分大于15%的煤炭”，其中含硫量和灰分應(yīng)當(dāng)是以干基計(jì)含硫量和干基計(jì)灰分，基于兩點(diǎn)原因：一是蘇政辦發(fā)〔2014〕96號文件的起草基于《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》中有關(guān)商品煤質(zhì)量的基本要求。該暫行辦法中關(guān)于硫分、灰分的質(zhì)量指標(biāo)均是以干基計(jì)，且該暫行辦法是商品煤質(zhì)量領(lǐng)域最權(quán)威的法律文件；二是以干基計(jì)硫分和灰分含量穩(wěn)定，測得值易于重現(xiàn)，適合作為行政執(zhí)法的依據(jù)。收到基硫分和灰分與全水分有很大的關(guān)系，測得值不易于重現(xiàn)，不適合作為行政執(zhí)法的依據(jù)?！皵U(kuò)大高熱值煤炭利用規(guī)模，嚴(yán)控低熱值煤炭的使用，確保入廠煤熱值達(dá)到5000大卡以上”是推進(jìn)煤炭消費(fèi)全過程管理的重要任務(wù)之一。其中的5000大卡(約20.9MJ/kg)應(yīng)該是收到基低位發(fā)熱量，因?yàn)椤渡唐访嘿|(zhì)量管理暫行辦法》中關(guān)于商品煤的熱值以收到基低位發(fā)熱量衡量的。但是抽檢督查時煤炭難以重現(xiàn)電廠收到該批煤炭的狀態(tài)，也就難以測得電廠收到該批煤炭的收到基低位發(fā)熱量，這給煤炭的抽檢督查帶來很大的困難。

2.2 煤炭相關(guān)術(shù)語的理解需要統(tǒng)一

2.2.1 散煤和型煤

目前，散煤沒有相對明確嚴(yán)格的定義，監(jiān)管文件中常常出現(xiàn)散煤的提法，所以散煤的定義需要在監(jiān)管層面明確，使得監(jiān)管措施做到有的放矢。一般認(rèn)為，散煤的概念相對于型煤。型煤是以粉煤為主要原料，按具體用途所要求的配比、機(jī)械強(qiáng)度、形狀大小經(jīng)機(jī)械加工壓制成型的，具有一定強(qiáng)度和尺寸及形狀各異的煤成品。由此可得，《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》第九條中的“散煤”包含了電煤及民用煤(除了有固定形狀的型煤)。

2.2.2 優(yōu)質(zhì)煤和劣質(zhì)煤

優(yōu)質(zhì)煤和劣質(zhì)煤沒有統(tǒng)一的定義，更沒有關(guān)鍵指標(biāo)如發(fā)熱量、硫含量等明確的界限指標(biāo)。一般來說，劣質(zhì)煤的界定一般采用負(fù)面清單的形式定義，一些地方性標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定。例如北京市制定的DB11/097-2013《低硫散煤及制品》中規(guī)定民用和工業(yè)動力用煙煤(不含電廠用煤)全硫(干基)必須小于等于0.4%。那么抽檢的煤炭如果大于0.4%，就被認(rèn)為是劣質(zhì)煤[2]。

2.2.3 政策的豁免

《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》第八條“對于供應(yīng)給具備高效脫硫、廢棄物處理、硫資源回收等設(shè)施的化工、電力及煉焦等用戶的商品煤，可適當(dāng)放寬其商品煤供應(yīng)和使用的含硫標(biāo)準(zhǔn)”具有一定豁免效應(yīng)。如上海市制定的地方標(biāo)準(zhǔn)DB 31/267-2002《燃料含硫量限值》中規(guī)定“本標(biāo)準(zhǔn)不適用于已采用脫硫裝置，并正常投運(yùn)的電站鍋爐和工業(yè)鍋爐用燃料”[3]。

3 建議和對策

3.1 制定地方標(biāo)準(zhǔn)，形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的質(zhì)量判定要求

目前地方的標(biāo)準(zhǔn)制修訂嚴(yán)重落后于行政監(jiān)管的需要。本次專項(xiàng)監(jiān)督抽查判定依據(jù)為《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》第六條、第九條和蘇政辦發(fā)〔2014〕96號文件。《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》第六條指標(biāo)過于寬松，據(jù)此監(jiān)督抽查結(jié)果都合格；蘇政辦發(fā)〔2014〕96號文件是政府文件，缺乏強(qiáng)制的法律效率，難以對用煤企業(yè)形成有效震懾?！渡唐访嘿|(zhì)量管理暫行辦法》第九條規(guī)定的全硫<1%顯然落后監(jiān)管要求，蘇政辦發(fā)〔2014〕96號文件要求嚴(yán)格控制使用含硫高于0.7%的煤炭，上海制定的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定電廠用煤硫分必須小于等于0.7%，北京制定的地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定民用和工業(yè)動力用煤產(chǎn)品的硫分必須小于等于0.4%，這些都說明全硫<1%已經(jīng)不滿足政府的環(huán)保要求了。綜上所述，本次專項(xiàng)監(jiān)督抽查判定依據(jù)已經(jīng)不能滿足目前越來越高的監(jiān)管要求，煤炭質(zhì)量地方標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作刻不容緩[4,5]。

3.2 建立監(jiān)管體系，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)煤炭消費(fèi)全過程管理

嚴(yán)格落實(shí)《蘇州市“兩減六治三提升”13個專項(xiàng)行動實(shí)施方案》中關(guān)于削減煤炭消費(fèi)總量專項(xiàng)行動實(shí)施方案的精神，抽檢部門常態(tài)化開展鍋爐煤質(zhì)監(jiān)督抽查，對煤炭的硫分、灰分、熱值、揮發(fā)分等重要項(xiàng)目進(jìn)行檢測、匯總和研判，形成科學(xué)合法的判定結(jié)論，為執(zhí)法監(jiān)管部門提供重要依據(jù)；各地市場監(jiān)管部門應(yīng)常態(tài)化開展聯(lián)合執(zhí)法，通過明察暗訪、專項(xiàng)檢查、突擊檢查等手段，依法查處購買、銷售、使用劣質(zhì)煤的違法行為。各部門應(yīng)明確分工、信息共享、協(xié)調(diào)推進(jìn)，在工作中形成合力，促進(jìn)煤炭消費(fèi)量不斷削減。

3.3 加強(qiáng)宣傳教育，在企業(yè)中形成責(zé)任共擔(dān)的意識氛圍

行政主管部門應(yīng)當(dāng)利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，宣貫與煤炭相關(guān)的地方標(biāo)準(zhǔn)、獎補(bǔ)政策和法律法規(guī)，讓燃煤企業(yè)認(rèn)識到減煤的緊迫性和必要性，緩解不必要的抵觸情緒，提高企業(yè)主體的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，從而自覺參與到減煤工作中來；明確煤炭削減目標(biāo)完成情況與節(jié)能減排資金相掛鉤的機(jī)制，對未能完成年度目標(biāo)的企業(yè)，取消該企業(yè)下一年度節(jié)能減排資金扶持資格；暢通投訴舉報渠道，鼓勵社會各界參與到煤炭銷售、使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督，形成齊抓共管的良好氛圍。

4 結(jié)語

為加快解決燃煤污染問題，全面實(shí)施散煤綜合治理，煤炭消費(fèi)監(jiān)管已經(jīng)擺在政府重要議事日程中。在煤炭日常的抽檢實(shí)踐中，地方標(biāo)準(zhǔn)缺失、質(zhì)量判定模糊、監(jiān)管體系尚未完全建立等因素已經(jīng)制約煤炭監(jiān)管措施的實(shí)施，降低了行政監(jiān)管的有效性。此外，部分用煤企業(yè)對于煤炭質(zhì)量監(jiān)管、獎補(bǔ)政策和法律法規(guī)還不清楚，少屬企業(yè)對煤炭的抽檢工作存在抵觸心態(tài)，不配合抽檢工作人員搜集煤炭運(yùn)輸、采購、使用信息的情況時有發(fā)生。