●鄭少華 王 慧

改革開放四十年，中國環(huán)境法治經(jīng)歷了不尋常的歷史發(fā)展軌跡。自1978年十一屆三中全會的召開，中國環(huán)境立法數(shù)量之多、修法頻率之高和社會影響之大，是這一新興部門法呈現(xiàn)的主要特質(zhì)。之所以如此，是因為生態(tài)環(huán)境是一國政治文明、社會文明和經(jīng)濟文明等一切人類文明的根基。當下，生態(tài)文明建設已成為我國的重要議事日程，在這一歷史時刻回顧中國環(huán)境法治的四十年發(fā)展歷程并暢想它的未來恰逢其時。

一、紙面上的環(huán)境法：中國環(huán)境立法的文本考察

（一）環(huán)境立法文本的變遷及其動因

1.環(huán)境立法文本及其變遷。從我國現(xiàn)有的法律規(guī)范文本體系來看，憲法、法律、法規(guī)、部門規(guī)章和地方法規(guī)均承載了環(huán)境保護的重任（見表1）。從憲法層面來看，從1978年的憲法修改到1982年的憲法修改，近至2018年的憲法修改，環(huán)境保護在國家憲法規(guī)范體系中的比重和地位日趨加強。從法律層面來看，國家先后針對環(huán)境要素保護、環(huán)境保護程序和環(huán)境保護促進等制定了《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評價法》和《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律30多部，總量已超過全國人大及其常委會立法總量的1/10，這些法律大多制定于80年代?！?〕參見金瑞林：《市場經(jīng)濟與環(huán)境立法》，《環(huán)境保護》1995年第6期。此外，環(huán)境保護在刑法和民法等重要的非環(huán)境保護法律中也有體現(xiàn)。從環(huán)境法規(guī)層面來看，國務院環(huán)境行政主管機構(gòu)先后制定了《自然保護區(qū)條例》《野生動物保護條例》等環(huán)境保護行政法規(guī)130余部，〔2〕參見孫佑海：《新時代生態(tài)文明法治創(chuàng)新若干要點研究》，《中州學刊》2018年第2期。并制定了國家環(huán)境標準近2000項?！?〕參見孫佑海：《改革開放以來我國環(huán)境立法的基本經(jīng)驗和存在的問題》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2008年第4期。從地方環(huán)境保護立法層面來看，地方環(huán)境保護立法數(shù)量驚人，它們主要是為了落實中央環(huán)境立法設定任務?？上驳氖牵恍┑胤秸沫h(huán)境保護立法表現(xiàn)出一定的超前性。譬如，在缺乏中央氣候變化立法的背景下，一些省份制定自己的氣候變化地方性法規(guī)。

1949年建國以來，政府一方面對環(huán)境問題重視不夠，另一方面主要依靠行政命令、通知、紀要和批文解決環(huán)境問題，這種以行政為主導的環(huán)境治理策略持續(xù)了較長的一段歷史時期。1973年8月，隨著第一次全國環(huán)境保護會議的召開，特別是國務院批轉(zhuǎn)《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，標志著國家開始嘗試從以往的環(huán)境治理策略向環(huán)境治理法制化轉(zhuǎn)變。試行草案可以視為是我國第一個綜合性的環(huán)境保護行政法規(guī)，是隨后全國環(huán)境保護基本法的雛形?！?0〕參見蔡守秋：《中國環(huán)境法四十年歷程回顧》，《世界環(huán)境》2012年第3期。

1978年，隨著憲法明文將保護環(huán)境作為國家的一項基本職責，〔11〕1978年《憲法》第11條第3款規(guī)定：“國家保護環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害?！币约爸泄仓醒肱D(zhuǎn)的《國務院環(huán)境保護領導小組辦公室環(huán)境保護工作匯報要點》（中央〔1978〕79號文件）將加強環(huán)境法制建設、制定環(huán)境保護法律作為環(huán)境保護工作重點之一，中國環(huán)境法治開始新的歷史起點。1979年9月，第五屆全國人大第十一次會議通過了《環(huán)境保護法（試行）》，這標志著中國環(huán)境法制化建設開始啟動。在隨后的四十年，環(huán)境法制全面展開，既有國家根本大法對環(huán)境保護的進一步確認和拓展，又有環(huán)境保護基本法、環(huán)境要素保護法、環(huán)境保護程序法和環(huán)境保護促進法等專門環(huán)境法的創(chuàng)立和完善，更有民法和刑法等重要部門法的支撐。加之，專門針對環(huán)境保護所出臺的各種法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)，中國的環(huán)境保護法規(guī)范體系趨于完善。

在環(huán)境法規(guī)范體系不斷完善的過程中，影響最為深遠的當屬環(huán)境保護議題的憲制化和環(huán)境保護基本法的修改。自1978年《憲法》首次將環(huán)境保護納入國家的根本大法，1982年和2018年《憲法》相繼對環(huán)境保護議題給予關注，特別是2018年生態(tài)文明等環(huán)境保護議題的入憲似乎表明我國進入“環(huán)境憲法”時代?！?2〕參見張翔：《環(huán)境憲法的新發(fā)展及其規(guī)范闡釋》，《法學家》2018年第3期。1989年12月，為了更好的實現(xiàn)環(huán)境保護的目標，第七屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《環(huán)境保護法》，該法取代了之前的《環(huán)境保護法（試行）》。2014年4月，十二屆人大常委會第八次會議通過了被視為“史上最嚴厲環(huán)保法”——《中華人民共和國環(huán)境保護法修訂案》，〔13〕參見呂忠梅：《〈環(huán)境保護法〉的前世今生》，《政法論叢》2014年第5期。該法被給予保障實現(xiàn)“美麗中國”的厚望。

2.立法文本變遷的動因。第一，環(huán)境危機。縱觀全球環(huán)境立法，我們不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境立法通常遵循“重大環(huán)境事故—重要環(huán)境立法”的發(fā)展軌道，〔14〕參見鄭少華、管麗娟：《日本八大公害案件裁決后的日本環(huán)境法發(fā)展及對中國環(huán)境法發(fā)展之借鑒》，《環(huán)境導報》1998年第3期。我國似乎也不能例外。從1979年的《環(huán)境保護法（試行）》的頒布，到各種環(huán)境單行法的制定和修改，層出不窮的環(huán)境危機加速我國環(huán)境立法生成及其變遷。譬如，1978年《憲法》之所以將環(huán)境保護納入其中，這與20世紀70年代后期不斷發(fā)生的環(huán)境污染重大事故密切相關。〔15〕參見《改革開放中的中國環(huán)境保護事業(yè)30年》編委會編：《改革開放中的中國環(huán)境保護事業(yè)30年》，中國環(huán)境科學出版社2010年版，第235頁。可見，我國的環(huán)境立法是具有較強回應性特性的法律，以解決人與自然之間的高度緊張關系。〔16〕參見鄭少華：《略論社會法生態(tài)化》，《華東政法學院學報》2004年第4期。

第二，政治決斷。政治支持是我國環(huán)境立法創(chuàng)設及其變遷的重要影響之一，強有力的政治使環(huán)境立法成為可能。我國環(huán)境立法的政治支持力量大致可以分為兩種，一是來自國務院的政治支持，二是來自黨的政治支持。譬如，中國第一個環(huán)境法規(guī)《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》很大程度上是1973年8月第一次全國環(huán)境保護會議的產(chǎn)物，其中得到國務院的強力支持。1983年第二次全國環(huán)境保護會議召開，1984年國務院發(fā)布《關于環(huán)境保護工作的決定》，它一定程度上對1989年修改環(huán)境保護法予以政治支持。在中國的環(huán)境治理過程中，政黨越來越扮演重要角色。譬如，隨著2012年十八大報告將生態(tài)文明作為社會主義事業(yè)的重要組成部分之一，2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出建立生態(tài)文明制度體系。2018年“生態(tài)文明入憲”則是黨影響環(huán)境立法的最重要體現(xiàn)。

第三，國際影響。中國的環(huán)保事業(yè)是伴隨外交事業(yè)的起步而偶然創(chuàng)立的?！?7〕參見汪勁：《中國環(huán)境法治三十年：回顧與反思》，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版）2009年第5期。在我國環(huán)境立法歷史進程中，國際環(huán)境保護運動及其思潮的影響甚大。〔18〕參見鄭少華：《社會運動與法律發(fā)展》，《南京大學法律評論》1999年第2期。譬如，聯(lián)合國1972年6月5日在瑞典斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議及其發(fā)布的《人類環(huán)境宣言》極大影響了國家領導人對環(huán)境保護問題的關注，進而推動了我國環(huán)境保護法制建設事業(yè)。1992年，巴西里約召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議及其提出的可持續(xù)發(fā)展理念促成全國人民代表大會成立環(huán)境與資源保護委員會，一些環(huán)境法律據(jù)此予以修改?！?9〕參見鄭少華：《可持續(xù)發(fā)展與第三次法律革命》，《法學》1997年第11期。2002年，聯(lián)合國在南非約翰內(nèi)斯堡舉行的可持續(xù)發(fā)展首腦會議推動了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》的出臺。隨著中國加入WTO，中國環(huán)境管理模式及其法制模式等帶來了較大的影響?！?0〕參見鄭少華：《WTO？環(huán)保？——入世后中國環(huán)境法走勢的斷想》，《鄭州大學學報》（社會科學版）2002年第2期；鄭少華：《世界貿(mào)易組織：應對環(huán)境和勞工問題的挑戰(zhàn)》，《求實》2002年第8期?？梢姡谥袊沫h(huán)境保護及其立法過程中，“國際聲譽”是一個重要的推進因素?！?1〕“制定環(huán)境保護法是人心所盼，勢在必行。它關系到人民的健康和子孫后代的幸福，也影響我國的國際聲譽?！崩畛骸蛾P于中華人民共和國環(huán)境保護法（試行草案）的說明》，載法學教材編輯部、《法學概論》資料選編組：《法學概論資料選編》，法律出版社1984年，第535頁。

（二）環(huán)境立法文本的立法技藝：從“法律移植”到“本土資源”

1.環(huán)境法中的法律移植。法律移植是中國立法進程的重要組成部分，20世紀80年代中期大陸對香港地區(qū)有關市場經(jīng)濟法制的移植是重要起點?！?2〕參見沈宗靈：《論法律移植與比較法學》，《外國法譯評》1995年第1期。事實上，世界法律的發(fā)展歷史表明法律移植是后發(fā)國家加速發(fā)展的必由之路，是中國法制現(xiàn)代化的必然需求?！?3〕參見張文顯：《論立法中的法律移植》，《法學》1996年第1期。法律移植在環(huán)境立法方面表現(xiàn)尤為突出，有學者指出：“近20年來，我國就是主要通過法律移植的途徑，建立起本國環(huán)境法體系的?！薄?4〕周訓芳：《論環(huán)境立法中的法律移植問題》，《林業(yè)經(jīng)濟問題》2000年第6期。環(huán)境法立法之所以出現(xiàn)大規(guī)模的法律移植具有一定的客觀基礎：環(huán)境問題的共同性、立法理念的共同性和法律對策共同性，有效解決環(huán)境問題和快速發(fā)展環(huán)境法制成為環(huán)境法移植的外在動力?！?5〕參見王宏巍：《法律移植與中國環(huán)境法學發(fā)展的新趨向》，《東北林業(yè)大學學報》（社會科學版）2011年第2期；王宏巍、王躍光：《沖突與融合：環(huán)境法律移植與本地化》，《東北林業(yè)大學學報》（社會科學版）2012年第1期。從我國環(huán)境立法四十年的變遷歷程來看，我國環(huán)境法移植主要體現(xiàn)在如下方面：一是立法理念的移植，如將國外的可持續(xù)發(fā)展理念納入環(huán)境立法之中；二是立法制度的移植，如將國外的環(huán)境影響評價制度納入環(huán)境法之中；三是環(huán)境司法的移植，如國內(nèi)環(huán)保法庭的設立很大程度上借鑒了國外的成功經(jīng)驗；四是環(huán)境執(zhí)法的移植，如環(huán)境公益訴訟制度一定程度上借鑒了國外的環(huán)境法私人執(zhí)行機制；五是環(huán)境守法的移植，如企業(yè)環(huán)境信息公開制度借鑒了國外的相關制度。

2.環(huán)境法中的本土資源?！爸袊ㄖ片F(xiàn)代化面臨兩個無法回避的選擇：一是對西方法律的接受、移植；二是對傳統(tǒng)法律的繼承、創(chuàng)新。實現(xiàn)‘古為今用、洋為中用’”。〔26〕郝鐵川：《中國法制現(xiàn)代化與移植西方法律》，《法學》1993年第9期。在中國環(huán)境法四十年的移植過程中，被移植的環(huán)境法在實踐中并未取得預期的良好效果。譬如，2014年新《環(huán)境保護法》政府環(huán)保責任所產(chǎn)生的社會效果差強人意。西方的環(huán)境法之所以在中國出現(xiàn)水土不服，是因為我國環(huán)境法運行的政治、經(jīng)濟、社會、法治和文化土壤與被借鑒國家的社會環(huán)境存在較大不同?！?7〕關于這一問題的論述，請參見屈振輝：《中國環(huán)境法的本土資源初探——兼論在西方環(huán)境法移植過程中值得注意的問題》，《湖南科技學院學報》2005年第6期。

正是基于對我國政治、經(jīng)濟和文化等國情的正確判斷，我國的環(huán)境立法出現(xiàn)了諸多富有中國特色的環(huán)境法制。比如，我國環(huán)境立法先后規(guī)定了“三同時”〔28〕關于“三同時”制度的論述，請參見朱謙：《困境與出路：環(huán)境法中“三同時”條款如何適用?——基于環(huán)保部近年來實施行政處罰案件的思考》，《法治研究》2014年第11期。、生態(tài)紅線〔29〕參見曹明德：《生態(tài)紅線責任制度探析》，《新疆師范大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。、區(qū)域限批、限期治理〔30〕這一制度原本是我國早期針對一些設備陳舊、污染嚴重的老國有企業(yè)通過不斷限制治理最終滿足環(huán)保要求的過渡性措施，但是后來演變成為一項常態(tài)化的法律制度。參見汪勁：《〈環(huán)境保護法〉修改：矯枉必須過正——對〈環(huán)境保護法修正案草案〉有關“八加一”條文修改的評析》，《甘肅政法學院學報》2013年第1期。和環(huán)保督察等我國特有的環(huán)保制度。除了環(huán)境立法文本中的體現(xiàn)中國特色的本土資源，我國環(huán)境司法中的“中國造”更為矚目。譬如，檢察院推動的環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟頗具中國特色。當然，在中國環(huán)境立法建設中，最為引人矚目的當屬執(zhí)政黨頒布的諸多有關環(huán)境保護的重要文件，〔31〕參見夏光、王勇、劉越等：《中國共產(chǎn)黨十八大以來生態(tài)環(huán)境保護的歷史性變化》，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》2018年第1期；薛念文、劉雪利：《中國共產(chǎn)黨是建設社會主義生態(tài)文明的保障——基于〈中國季刊〉對中國環(huán)境問題的研究》，《上海黨史與黨建》2018年第1期。它似乎已成為中國環(huán)境法制的重要組成部分，其中典型代表有中共中央政治局審議通過的《關于加快生態(tài)文明建設的意見》（2015年）、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（2015）、《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》（2017）和《生態(tài)文明體制改革總體方案》（2015）等。

二、實踐中的環(huán)境法：中國環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法的成就與難題

（一）環(huán)境執(zhí)法的格局、成就與困境

“法律的實施比法律的制定要困難很多，而由于環(huán)境法本身的特點和我國的實際情況，環(huán)境法律的實施比其他法律的實施更為復雜和艱巨?！薄?2〕馬驤聰：《略論環(huán)境法的實施保證》，《法學研究》1988年第1期。雖然我國環(huán)境執(zhí)法在過去四十年取得了一定的成績，在環(huán)境執(zhí)法領域進行諸多有益的探索。〔33〕參見王超峰：《我國區(qū)域環(huán)境執(zhí)法的模式探究》，《甘肅政法學院學報》2017年第1期。但是環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)在和將來仍需直面困境。

1.環(huán)境執(zhí)法的基本格局。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法能否發(fā)揮預期目標的重要保障，直接決定一國的環(huán)境治理能否取得成效的關鍵所在。環(huán)境執(zhí)法在我國歷來是政策制定者和學者關注的焦點問題之一，從我國環(huán)境保護法以及各單行環(huán)境法的規(guī)定來看，我國的環(huán)境執(zhí)法大致呈現(xiàn)如下“縱橫交錯”的基本態(tài)勢。從橫向?qū)用鎭砜?，環(huán)境保護事宜涉及諸多政府部門，同一環(huán)境要素可能受到諸多政府部門的挑戰(zhàn)。這種制度的立法初衷是“多管齊下，共治環(huán)境污染”，但是實踐中卻出現(xiàn)了諸如“九龍治水”的無序局面。隨著政府機構(gòu)改革特別是生態(tài)環(huán)境部的成立，這種局面會有所改善，但是仍有諸多問題需要完善。從縱向?qū)用鎭砜?，環(huán)境執(zhí)法主要涉及中央和地方的監(jiān)督與被監(jiān)督關系，在我國現(xiàn)行的政治體制和環(huán)境法律框架下，地方政府是中央環(huán)境立法的執(zhí)行者，中央政府對地方政府的環(huán)境執(zhí)法進行監(jiān)督。需要注意的是，中央對地方的監(jiān)督通常采取“運動式”的而非“常態(tài)化”模式。不過，“運動式”的“環(huán)保風暴”通常只能短期內(nèi)有效，長期內(nèi)未必見效。

2.環(huán)境執(zhí)法的成就。改革開放四十年來，環(huán)境執(zhí)法領域取得了諸多成就。一是環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)地位不斷提高。比如，在中央層面，環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)歷了從權力較為有限到較為廣泛，從機構(gòu)地位較低到較高，從執(zhí)法權較為分散到相對集中的演變。二是環(huán)境執(zhí)法能力不斷強化。在國家強調(diào)依法治國且不斷重視環(huán)境的背景下，環(huán)境保護部門的環(huán)境行政執(zhí)法能力不斷強化。三是環(huán)境執(zhí)法效果逐漸顯現(xiàn)。客觀講，雖然環(huán)境污染在我國仍然較為嚴重，但是環(huán)境執(zhí)法對于遏制問題進一步惡化發(fā)揮了一定的作用。特別是在環(huán)境執(zhí)法受制于政府諸多限制的背景下，相關成績來之不易。因為環(huán)保法律實施的效果和效率在很大程度上取決于執(zhí)法體制是否合理，而環(huán)保執(zhí)法有效性的條件則是執(zhí)法主體是否擁有足夠資源可供調(diào)配以及執(zhí)法人員是否具有基本的執(zhí)業(yè)素養(yǎng)與職業(yè)道德。〔34〕同前注〔17〕，汪勁文。

3.環(huán)境執(zhí)法面臨的難題。新《環(huán)境保護法》的頒布讓環(huán)境執(zhí)法力度更進一步，《全國人民代表大會常委會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉實施情況的報告》〔35〕參見沈躍躍：《全國人民代表大會常委會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉實施情況的報告》（2016年11月2日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議）。指出，為了全面加強執(zhí)法并嚴懲環(huán)境違法行為，國務院印發(fā)了《關于加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》。各地普遍建立了網(wǎng)格化環(huán)境監(jiān)管體系，形成“定人、定責、履責、問責”的工作機制。但是，環(huán)境執(zhí)法仍然面臨諸多問題。首先，地方環(huán)境執(zhí)法機制建設有待加強。譬如，基層環(huán)境執(zhí)法面臨人員少、業(yè)務能力弱、技術支撐不夠、經(jīng)費保障不足的問題，無法滿足繁重的監(jiān)管任務。環(huán)境保護部門行政執(zhí)法屬于委托執(zhí)法，不能施行強制措施，授權執(zhí)法的規(guī)定在很多地方得不到落實。其次，環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境立法出現(xiàn)背離。比如，新《環(huán)境保護法》規(guī)定的按日計罰制度實際執(zhí)行效果不佳。2017年上半年，全國按日計罰案件占四類環(huán)境案件〔36〕查封扣押案件、限產(chǎn)停產(chǎn)案件、移送行政拘留案件和移送涉嫌環(huán)境犯罪案件?？倲?shù)的比例不足3%，平均每個省份僅有16件?！?7〕同前注〔2〕，孫佑海文。

學者傾向于認為中國環(huán)境執(zhí)法之所以效果不佳，很大程度上歸因于如下因素：環(huán)保執(zhí)法力量呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，〔38〕中央和省一級執(zhí)法力量雄厚，擁有高新技術設備和高級研究人才，執(zhí)法專業(yè)化程度高，而地方監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)能力和條件欠缺，難以擔當全面、深入和嚴格執(zhí)法的重任。參見常紀文、劉凱：《新環(huán)保法實施，多少成效？多少問題？》，《環(huán)境經(jīng)濟》2015年第11期。地方政府缺乏執(zhí)行環(huán)保法律的壓力和動力，環(huán)境管理體制制約著環(huán)保部門的嚴格執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法腐敗導致“規(guī)制俘獲”，〔39〕參見余光輝、陳亮：《論我國環(huán)境執(zhí)法機制的完善——從規(guī)制俘獲的視角》，《法律科學》2010年第5期。環(huán)保部門缺乏一定的執(zhí)法手段和權力?！?0〕參見王燦發(fā)：《重大環(huán)境污染事件頻發(fā)的法律反思》，《環(huán)境保護》2009年第17期；王燦發(fā)：《中國環(huán)境執(zhí)法困境及破解》，《世界環(huán)境》2010年第2期；王曦，秦天寶：《中國環(huán)境法的實效分析：從決策機制的角度考察》，《環(huán)境保護》2000年第8期；王曦、楊興：《試論環(huán)保執(zhí)法的現(xiàn)實障礙及其法律對策》，《環(huán)境資源法論叢》，法律出版社2004年；高麗紅：《論財政體制與我國環(huán)境法的實施責任——以丹江口市為例》，《法學雜志》2016年第3期。在相關現(xiàn)狀短期內(nèi)難以根本改變的語境下，我國環(huán)境執(zhí)法應該探索公共實施與私人實施相結(jié)合的機制。〔41〕參見劉水林、王波：《論環(huán)境法公共實施與私人實施的結(jié)合與銜接》，《甘肅政法學院學報》2011年第6期。譬如，為了改變政府監(jiān)督企業(yè)環(huán)境不力的局面，應該積極探索和推廣企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員制度，〔42〕參見鄭少華：《論企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員的法律地位》，《政治與法律》2014年第10期。強化非政府組織等公民團體在環(huán)境保護中的作用?！?3〕參見鄭少華：《試論美國環(huán)境法中非政府組織的法律地位》，《法學評論》2005年第3期。

（二）環(huán)境司法的成就與困境

環(huán)境司法通常在一國的環(huán)境治理中扮演重要角色，強有力的司法支持是一國環(huán)境實現(xiàn)良好治理的重要保障。〔44〕參見王樹義：《論生態(tài)文明建設與環(huán)境司法改革》，《中國法學》2014年第3期。改革開放四十年來，環(huán)境司法在國家環(huán)境治理中發(fā)揮越來越重要的作用，但是仍有諸多問題困擾環(huán)境司法發(fā)揮更大功效。

1.環(huán)境司法受理范圍：從單一到多元。從改革開放四十年來環(huán)境司法的實踐來看，我國的環(huán)境司法主體格局發(fā)生了從單一到多元的演變。在20世紀80年代初期，環(huán)境案件的原告主要局限于因環(huán)境污染而遭受財產(chǎn)或人身損害的主體。2005 年國務院下發(fā)《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》，指出要發(fā)揮社會主體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。隨著我國環(huán)境公益訴訟制度的不斷發(fā)展，環(huán)境案件原告范圍呈現(xiàn)不斷擴大的局面，《民事訴訟法》（2012）第55條和《環(huán)境保護法》（2014）第58條對此予以立法確認。2014年《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議公報》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，特別是2015年全國人大審議通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》和最高人民檢察院發(fā)布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，〔45〕試點地區(qū)為北京、江蘇、貴州、云南和甘肅等13個省、自治區(qū)、直轄市。檢察機關從最初的被質(zhì)疑對象成為環(huán)境司法格局中的重要力量?！?6〕參見呂忠梅：《環(huán)境公益訴訟辨析》，《法商研究》2008年第6期。環(huán)境司法主體從單一到多元的變化，一方面反映了政府對環(huán)境保護事業(yè)的逐漸重視。另一方面也符合環(huán)境治理多元化結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實需求。

2.環(huán)境司法觀：從消極到積極。特別是近年來，法院在中國環(huán)境司法的推進中扮演著較為積極的角色，司法能動被視為環(huán)境保護的重要資源?！?7〕參見李摯萍：《環(huán)保司法能動：一種環(huán)境保護新的制度資源》，《環(huán)境》2012年第8期。過去，實踐中的環(huán)境污染損害實踐雖然較多，但是真正訴諸法院的數(shù)量較少，而是傾向于選擇投訴政府及其主管部門?！?8〕參見汪勁：《我國環(huán)保法律實施面臨的問題：國家司法機關工作人員的認識——對30個省份法院和檢察院萬人問卷調(diào)查的比較分析》，《中外法學》2007年第6期。造成這一現(xiàn)象的一個重要原因是法院對環(huán)境保護持較為消極的態(tài)度。近年來，法院對待環(huán)境保護的態(tài)度相較過去發(fā)生了重大變化。一是環(huán)保法庭的設立反映了法院對環(huán)境保護的高度重視。我國早在1989年便曾設立過環(huán)保法庭——武漢硚口區(qū)人民法院環(huán)保法庭，不過隨后很快被撤銷。我國真正意義上的環(huán)保法庭建設當屬2007年11月貴陽市清鎮(zhèn)人民法院環(huán)保法庭的掛牌設立，〔49〕同日，貴陽市中級人民法院設立環(huán)境保護審判庭。截止2017年4月，全國法院共設立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。〔50〕參見黃錫生：《我國環(huán)境司法專門化的實踐困境與現(xiàn)實出路》，《人民法治》2018年第4期；王社坤：《中國環(huán)保法庭建設的現(xiàn)狀與問題》，載高鴻鈞等主編：《清華法治論衡（第16輯）》，清華大學出版社2012年版。2014年，全國人大常委會批準最高人民法院設立環(huán)境資源審判庭則是環(huán)保法庭建設史上重要一刻。二是法院針對環(huán)境保護司法態(tài)度的轉(zhuǎn)變除了專門環(huán)保法庭的設立，更主要是法院針對環(huán)境保護出臺了一些重要文件。比如，2010年6月最高人民法院《為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務的若干意見》，2014年6月最高人民法院《關于全面加強環(huán)境資源審判工作，為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》，同時最高人民法院通過制定和實施一系列環(huán)境司法解釋，加大了對污染受害者的保護力度。需要注意的是，法院在環(huán)境保護中表現(xiàn)出的司法積極主義短期內(nèi)看似效果良好，長期效果如何有待將來進一步深入研究。〔51〕關于司法積極主義的弊端，請參見方?。骸度嗣穹ㄔ涵h(huán)境司法能動論綱》，《甘肅政法學院學報》2015年第4期。

3.環(huán)境司法面臨的難題。首先，環(huán)保審判專業(yè)化的效果差強人意。這一問題的最明顯體現(xiàn)是環(huán)保法庭普遍面臨案件來源不足甚至無案可審的尷尬局面，〔52〕參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟“零受案率”之反思》，《法學》2013年第7期；崢嶸：《環(huán)境司法專門化的困境與出路》，《甘肅政法學院學報》2014年第4期。這完全違背了設立環(huán)保法庭的初衷。在法院各種案件受案總量較大的背景下，環(huán)保法庭的無案可審使得它的合理性和正當性更受質(zhì)疑?！?3〕環(huán)保法庭從一開始便面臨合法性和正當性的質(zhì)疑，請參見劉超：《反思環(huán)保法庭的制度邏輯》，《法學評論》2010 年第1期；由然：《環(huán)保法庭為何無案可審?——法律經(jīng)濟學的分析和解釋》，《東岳論叢》2018年第2期；由然：《反思環(huán)保法庭制度化發(fā)展之正當性》，《重慶大學學報》（社會科學版）2018年第4期。造成環(huán)保法庭無案可審的最大根源或許不是法律制度的欠缺，比如新《民事訴訟法》對原告資格的確認使得公益訴訟案件數(shù)量不增反減，而是法律規(guī)則之外的各種因素使然，基于權利對抗的環(huán)境訴訟也許并不是最佳的環(huán)境治理模式。美國的經(jīng)驗表明，美國的環(huán)境公益訴訟案件呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，因為環(huán)境公益訴訟并不是治理環(huán)境的最佳工具，法院并非解決環(huán)境問題的最佳平臺?；诖?，我們應該對我國環(huán)境司法轉(zhuǎn)化持謹慎的樂觀態(tài)度。其次，檢察公益訴訟體制和法律保障不力。從中央和國務院出臺的相關文件來看，檢察公益訴訟將逐步常態(tài)化。不過，從目前檢察公益訴訟的時間來看，這一制度既面臨體制方面的障礙，也面臨法律方面的難題。譬如，在體制層面檢察公益訴訟面臨環(huán)境公益訴訟司法鑒定費用財政支出等難題，在法律層面檢察公益面臨環(huán)境污染調(diào)查權是否具有正當性和合法性等難題。

（三）環(huán)境法的遵守

環(huán)境法是否被遵守直接決定環(huán)境法制的成敗，環(huán)境法的遵守主要涉及政府的環(huán)境守法、企業(yè)的環(huán)境守法和個人的環(huán)境守法，三者之間通常相互牽制和影響。

1.政府的環(huán)境守法。政府是否遵守環(huán)境法可以從兩個視角加以考量：中央政府及其組成部門和地方政府組成部門。從中央層面來看，國務院在我國環(huán)境保護事業(yè)的推進中一直扮演著重要角色，國務院先后針對環(huán)境保護發(fā)布了諸多重要決定?！?4〕如《國務院關于在國民經(jīng)濟調(diào)整時期加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1981］27號）、《國務院關于環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1984］64號）、《國務院關于進一步加強環(huán)境保護工作的決定》（國發(fā)［1990］65號）、《國務院關于進一步加強環(huán)境保護若干問題的決定》（國發(fā)［1996］31號）、《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》（國發(fā)［2005］39號）。參見葉汝求：《改革開放30年環(huán)保事業(yè)發(fā)展歷程——解讀歷次國務院關于環(huán)境保護工作的決定》，《環(huán)境保護》2008年第21期。從我國環(huán)境保護法的基本規(guī)定來看，作為國務院組成部分的各大部委也承擔了相當?shù)沫h(huán)境保護責任，也各自頒布了若干有關環(huán)境保護的規(guī)章制度。整體而言，一方面環(huán)境法對國務院及其部委的環(huán)境保護責任規(guī)定較少，另一方面它們較少處理具體的環(huán)境污染事件，中央層面政府的環(huán)境守法情況較好。從地方層面來看，地方政府的環(huán)境守法狀況備受批評，認為地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展不管環(huán)境法的基本要求，導致中國環(huán)境污染問題愈演愈烈。在這種背景下，“環(huán)境保護中央再集權化”被認為是破解地方政府守法不力的利器。但這種做法似乎有將環(huán)境污染問題過于簡單化的嫌疑，如何讓地方政府認真對待環(huán)境法，有待重新進行審視。

2.企業(yè)的環(huán)境守法。企業(yè)的環(huán)境守法通常取決于政府對環(huán)境法的態(tài)度，政府如果嚴格遵守環(huán)境法，企業(yè)遵守環(huán)境法的狀況便較好。如果某一地區(qū)的地方政府對環(huán)境法視而不見，那么當?shù)氐奈廴酒髽I(yè)對環(huán)境法的遵守情況便較差。整體而言，我國的企業(yè)環(huán)境守法狀況逐漸變好，絕大多數(shù)企業(yè)的環(huán)境保護意識日趨增強。譬如，在環(huán)境信息公開方面，各類型企業(yè)的環(huán)境信息公開都比過去有所進步，其中國控企業(yè)做得比省控企業(yè)好，省控企業(yè)做得比市控企業(yè)好?！?5〕參見王燦發(fā)：《新〈環(huán)境保護法〉實施情況評估研究》，《中國高校社會科學》2016年第4期。不過，想要使得企業(yè)積極守法存在諸多障礙，因為從經(jīng)濟理性的角度來看，環(huán)境守法未必符合企業(yè)的最佳利益追求，所以企業(yè)的環(huán)境守法往往較為消極。長遠來看，如果使得企業(yè)從環(huán)境法的消極對抗者變成積極的支持者有待決策者和學界進一步破解。

3.個人的環(huán)境守法。“推進生態(tài)文明建設，需要國家層面的法制引領，更需要每一個普通公民自覺遵守生態(tài)文明法律?！薄?6〕同前注〔2〕，孫佑海文。我國環(huán)境法雖然明文規(guī)定個人應當履行環(huán)境保護義務，但是這一規(guī)定幾乎退化成環(huán)境道德宣示和說教，沒有產(chǎn)生法律所追求的威脅效果或者糾正效果，因為環(huán)境法沒有針對相關的行為設置必要的責任承擔機制。環(huán)境法對個人環(huán)境義務之所以如此規(guī)定，一方面環(huán)境法主要針對企業(yè)的環(huán)境破壞行為，另一方面將個人作為環(huán)境法的調(diào)整對象存在技術和行政管理等方面的困難。這并不意味個人本不該承擔環(huán)境保護義務，因為在氣候變化背景下，個人的環(huán)境損害行為已到了必須正視的時刻。而且，隨著科學技術的快速發(fā)展，規(guī)制個人環(huán)境損害行為具有一定的可行性。

三、未來的環(huán)境法：中國環(huán)境法治的新課題

法律的發(fā)展史通常是社會的發(fā)展史，社會環(huán)境的變化會導致法律的變遷。全球環(huán)境法自誕生起，一直伴隨社會環(huán)境的變化而變化?！?7〕關于環(huán)境法的社會基礎，請參見鈄曉東：《論環(huán)境法功能之進化》，科學出版社2008年版；鄢斌：《社會變遷中的環(huán)境法》，華中科技大學出版社2008年版。所以，要想準確把握中國環(huán)境法的未來，我們需要準確理解未來的環(huán)境法所運行的社會環(huán)境，只有如此才能找到解決環(huán)境問題的最佳方案。無疑，未來的環(huán)境法除了過去的社會環(huán)境所形成的歷史傳統(tǒng)的影響，〔58〕參見柯堅：《我國〈環(huán)境保護法〉修改的法治時空觀》，《華東政法大學學報》2014年第3期。當下和將來的技術發(fā)展更會對環(huán)境法產(chǎn)生巨大影響，因為環(huán)境法這一法律部門比其它法律部門具有更強的技術密度。未來的環(huán)境法面臨快速的技術發(fā)展，不斷蓬勃發(fā)展的大數(shù)據(jù)技術，以及日新月異的新產(chǎn)業(yè)。將來的環(huán)境運動需要將環(huán)境規(guī)則納入大數(shù)據(jù)網(wǎng)絡之中，需要直面物聯(lián)網(wǎng)對環(huán)境保護的影響，需要直面算法社會語境下的環(huán)境決策的透明度和責任問題，需要直面公民科學家在環(huán)境治理中的作用?？傊?，社會環(huán)境和技術發(fā)展等因素一道決定了未來的環(huán)境法所提供的環(huán)境問題最佳方案勢必有別于傳統(tǒng)環(huán)境法（參見表2）。〔59〕See Scott Fulton, David Rejeski, A New Environmentalism: The Need for a Total Strategy for Environmental Protection,Environmental Law Reporter, 2018（9）: pp.780-784.

表2 未來的環(huán)境問題最佳解決方案

（一）環(huán)境憲法時代的環(huán)境憲制：待解的疑惑

自意大利于1947年在《憲法》中規(guī)定自然保護之后，伴隨“環(huán)境權革命”，人類逐漸邁入環(huán)境憲法時代——用憲法解決環(huán)境惡化問題。〔60〕See D.B.Boyd, The Environmental Rights Revolution: A Global Study of Constitutions, Human Rights, and the Environment,UBC Press, 2012, p.3.迄今為止，全球有148個國家的憲法涉及環(huán)境保護條款?！?1〕See Roderic O’ Gorman, Environmental Constitutionalism: A Comparative Study, Transnational Environmental Law,2017（3）：pp.435-462.2018年，生態(tài)文明入憲被認為使我國環(huán)境保護進入“環(huán)境憲法”時代，新的環(huán)境保護憲法條文與既有的環(huán)境保護條款構(gòu)成了新的“部門憲法”——“環(huán)境憲法”，我國的環(huán)境法制由此邁向了憲法化的新階段。生態(tài)文明入憲，被視為對我國國民整體實現(xiàn)環(huán)境權的一種有效保證和方向引領。〔62〕參見周珂、張燕雪丹：《引領公民整體實現(xiàn)環(huán)境權 推動解決社會發(fā)展綠色化》，《中國生態(tài)文明》2018年第2期。我國環(huán)境憲法采用了“國家目標”而非個人權利——“環(huán)境權”的規(guī)定方式，通過對國家權力課予不同層次的義務，滿足了“環(huán)境權入憲”的功能期待?！?3〕同前注〔12〕，張翔文。在這一新的憲法規(guī)范背景下，有學者指出：“環(huán)境法應主動對接憲法環(huán)境條款，并體現(xiàn)在具體的環(huán)境法律制度中。”〔64〕張震：《中國憲法的環(huán)境觀及其規(guī)范表達》，《中國法學》2018年第4期。在憲法學者看來，中國的環(huán)境憲法接下來的任務應當是通過憲法解釋學的方式來解讀有關生態(tài)與環(huán)境的規(guī)范體系，〔65〕有學者將憲法環(huán)境規(guī)范分為確認性規(guī)范、授權性規(guī)范、禁止性規(guī)范和權利義務性規(guī)范。參見同上注。通過解釋憲法環(huán)境條款來構(gòu)建國家環(huán)境義務制度，進而達到實現(xiàn)環(huán)境權的終極目的。但是，我國憲法采用的“國家義務”模式，從國外的相關環(huán)境憲制經(jīng)驗來看，“國家義務”類似于政策指令（policy directives），它或許可以影響政府環(huán)境決策，但卻無法在司法實踐加以推行，產(chǎn)生的社會功效甚微。〔66〕See James R.May, Erin Daly, Global Environmental Constitutionalism, Cambridge University Press 2015, p.73.基于此，“國家環(huán)境義務”的憲法解釋學方法無法實現(xiàn)環(huán)境權入憲的預期目標。

環(huán)境權研究似乎伴隨了整個中國環(huán)境法學的發(fā)展歷程，中國環(huán)境法學界對這一議題投入了前所未有的精力?！?7〕參見吳衛(wèi)星：《我國環(huán)境權理論研究三十年之回顧、反思與前瞻》，《法學評論》2014年第5期。支持者眾多，反對者不少，研究范圍覆蓋了環(huán)境權的內(nèi)涵、正當性、合法性、可訴性等諸多議題?！?8〕參見蔡守秋：《環(huán)境權初探》，《中國社會科學》1982年第3期；呂忠梅：《論公民環(huán)境權》，《法學研究》1995年第6期；朱謙：《論環(huán)境權的法律屬性》，《中國法學》2001年第3期；徐祥民：《對“公民環(huán)境權論”的幾點質(zhì)疑》，《中國法學》2004年第2期；徐祥民、張鋒：《質(zhì)疑公民環(huán)境權》，《法學》2002年第4期；曹明德：《環(huán)境公平和環(huán)境權》，《湖南社會科學》2017年第1期；胡靜：《環(huán)境權的規(guī)范效力——可訴性和具體化》，《中國法學》2017年第5期；吳衛(wèi)星：《公法學視角的環(huán)境權研究》，法律出版社2007年版。不過，環(huán)境權入憲需要中國環(huán)境法學界認真回答如下問題：環(huán)境權入憲是不是必然帶來環(huán)境品質(zhì)的改善？研究表明：“沒有足夠的證據(jù)表明環(huán)境憲制的存在確實改善了環(huán)境，許多沒有憲法環(huán)境權的國家采取了措施來提升環(huán)境保護。”〔69〕James R.May, Erin Daly, Global Environmental Constitutionalism, Cambridge University Press 2015, pp.12-13.如果不然，那么環(huán)境權入憲的價值何在？如果環(huán)境權入憲具有正當性基礎，那么如何構(gòu)建憲法性的環(huán)境權？我們需要實質(zhì)性的環(huán)境權還是程序性的環(huán)境權？實質(zhì)性的環(huán)境權是否應該包括自然權利？如何正視環(huán)境權入憲帶來的負面影響？新的環(huán)境憲法規(guī)則可能會導致反多數(shù)效果、權利執(zhí)行變難、憲法權利弱化和憲法權利沖突等問題?！?0〕同上注，第39～41頁。環(huán)境權入憲后法院如何解釋相關條款？基于人類中心主義還是非人類中心主義？這些問題需要中國環(huán)境法學界認真對待，不然，憲法環(huán)境權便成為政治理想主義和科學天真的副產(chǎn)品。

（二）大數(shù)據(jù)背景下的環(huán)境法制革新

大數(shù)據(jù)技術快速發(fā)展背景下，環(huán)境法面臨前所未有的機遇與挑戰(zhàn)?！碍h(huán)境法起源于數(shù)據(jù)稀缺時代。”〔71〕Gregg P.Macey, The Architecture of Ignorance, 2013 Utah L.Rev.1627, （2013） p.1628.20世紀60年代到70年代，環(huán)境法所處的階段是偵查階段；20世紀80年代到2010年前后，環(huán)境法所處的階段是建模與仿真階段；2010年之后，環(huán)境法進入大數(shù)據(jù)時代。大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展必將對環(huán)境法帶來較大影響，大數(shù)據(jù)技術使得基于個人的環(huán)境暴露評估（fine-scale，individualized exposure assessments）逐漸成為可能，大數(shù)據(jù)的發(fā)展會使得環(huán)境損害的不確定性降低，大數(shù)據(jù)技術會導致數(shù)據(jù)專家逐漸替代傳統(tǒng)的專家。2015年，美國環(huán)保署雇傭了第一個首席數(shù)據(jù)科學家，開始打算創(chuàng)設環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺?！?2〕See William Boyd, Environmental Law, Big Data, and the Torrent of Singularities, 64 UCLA L Rev. Disc. 544, 549（2016）.自2015年7月國務院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡建設方案》，到2016年3月環(huán)境保護部印發(fā)《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設總體方案》，說明我國以信息治理為先行突破的環(huán)境治理變革正在不斷深化和突破?！?3〕參見傅毅明：《大數(shù)據(jù)時代的環(huán)境信息治理變革》，《中國環(huán)境管理》2016年第4期。

有學者曾言：“環(huán)境法的歷史是一個技術發(fā)展的歷史?！薄?4〕同前注〔72〕，William Boyd文。隨著環(huán)境技術的不斷發(fā)展，環(huán)境法對此積極回應并加以變革。比如，在環(huán)境大數(shù)據(jù)技術日趨成熟的背景下，環(huán)境法的社會想象和保護目標從統(tǒng)計人變成更加個性的人?！?5〕同上注。隨著環(huán)境大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展，環(huán)境法所依賴的信息基礎從數(shù)據(jù)匱乏向數(shù)據(jù)豐富階段轉(zhuǎn)變，這導致環(huán)境污染控制和生態(tài)管理需要進行調(diào)整，需要更加關注數(shù)據(jù)使用者的數(shù)據(jù)需求，而不是傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息供應?！?6〕同前注〔71〕，Gregg P.Macey書，第 1627頁。

從環(huán)境治理的角度來看，更多、更好和更便宜的環(huán)境數(shù)據(jù)會帶來諸多好處。首先，便宜的數(shù)據(jù)意味更大的預算靈活性，環(huán)境規(guī)制機構(gòu)可以更加有效地使用環(huán)境管理資源，將有限的資源投到最需要它的地方。其次，環(huán)境大數(shù)據(jù)具有一定的政治價值，環(huán)境大數(shù)據(jù)的發(fā)展一定程度上可以限制環(huán)境行政機構(gòu)的自由裁量權，確保環(huán)境決策更加具有正當性和合法性。再次，環(huán)境大數(shù)據(jù)一定程度上可以影響環(huán)境行政機構(gòu)的決策，〔77〕Ryan P.Kelly, Will More, Better, Cheaper, and Faster Monitoring Improve Environmental Management?, 44 Envtl.L.1111（2014）.p.1139.環(huán)境大數(shù)據(jù)使得環(huán)境行政邁向環(huán)境大數(shù)據(jù)密集時代。〔78〕同前注〔71〕，Gregg P.Macey書，第 1665頁。

環(huán)境大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展使得環(huán)境法面臨重大變革機會，環(huán)境法有望更加有效地保護社會大眾。但是，環(huán)境大數(shù)據(jù)技術的負面影響通常不容忽視，環(huán)境大數(shù)據(jù)有可能加劇環(huán)境非正義，環(huán)境大數(shù)據(jù)導致新的環(huán)境不公平現(xiàn)象，品質(zhì)不高的環(huán)境數(shù)據(jù)會導致嚴重的決策錯誤，環(huán)境大數(shù)據(jù)技術可能侵犯公民的隱私，環(huán)境大數(shù)據(jù)技術具有較強的碳足跡，環(huán)境大數(shù)據(jù)的披露可能威脅國家安全。這是在大數(shù)據(jù)時代，環(huán)境法需要認真對待的問題。

總之，大數(shù)據(jù)技術的快速發(fā)展，使得環(huán)境治理進入環(huán)境“智理”時代，使得環(huán)境規(guī)制更加科學合理。從國內(nèi)外環(huán)境“智理”實踐來看，國家大數(shù)據(jù)政策是環(huán)境“智理”的基礎，環(huán)境“智理”的開展促成了公民科學家的出現(xiàn)。環(huán)境大數(shù)據(jù)為環(huán)境法帶來積極作用的同時，也不能忽視它對環(huán)境法提出的新挑戰(zhàn)，環(huán)境大數(shù)據(jù)或許會加劇環(huán)境非正義、導致環(huán)境不公平、導致環(huán)境決策錯誤和侵犯隱私等。環(huán)境大數(shù)據(jù)技術的發(fā)展使得環(huán)境法將會出現(xiàn)變革，環(huán)境法的保護對象、政策制定模式、守法模式和環(huán)境行政司法審查均會出現(xiàn)變化。

（三）環(huán)境義務主體的拓展：個人環(huán)保義務的確立

鑒于環(huán)境法針對企業(yè)的污染控制更加不易，以及個人成為環(huán)境損害的重要來源，未來的環(huán)境法必須正視個人環(huán)境義務。從我國現(xiàn)行的環(huán)境法律文本的角度來看，幾乎所有的環(huán)境保護法均有個人環(huán)境保護義務的條款。〔79〕相關條文，請參見《中華人民共和國環(huán)境保護法》第6條、《中華人民共和國大氣污染防治法》第7條、《中華人民共和國水污染防治法》第10條、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第4條、《中華人民共和國森林保護法》第5條、《中華人民共和國野生動物保護法》第6條和《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第7條等。特別讓人耳目一新的是，甚至《民法總則》第9條明文規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應當有利于節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境?！辈贿^，現(xiàn)實生活中個人即便不履行環(huán)境保護義務，也通常不會面臨法律的懲罰。譬如，《中華人民共和國大氣污染防治法》第7條規(guī)定：“公民應當增強大氣環(huán)境保護意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行大氣環(huán)境保護義務?！被谶@一規(guī)定，諸如駕駛大排量機動車之類的生活方式勢必與《大氣污染防治法》相抵。但是，現(xiàn)實世界中尚未有人因生活方式不當承擔環(huán)境法責任?！?0〕關于環(huán)境法的責任的討論，請參見鄭少華：《試論環(huán)境法上的社會連帶責任》，《中國法學》2005年第2期。這是否意味個人生活方式對環(huán)境的影響微不足道？立法上的個人環(huán)境保護義務條款純屬多余？

顯然，個人行為方式對環(huán)境的負面影響不容忽視，因為“消費問題是環(huán)境問題的核心”?！?1〕秦鵬：《生態(tài)消費法研究》，法律出版社2007年版，第6頁。所以十九大報告審時度勢明確提出應該形成綠色生活方式，倡導低碳的生活方式?！?2〕習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017 年版。雖然規(guī)制個人環(huán)境損害行為已刻不容緩，但是現(xiàn)行法無法對此有效回應，因為現(xiàn)行環(huán)境法中的法律強制模式不適合規(guī)制個人環(huán)境損害行為。為了切實規(guī)制個人環(huán)境損害行為，法律之外的社會規(guī)范或許比傳統(tǒng)的環(huán)境法更加有效。但是，為了讓社會規(guī)范發(fā)揮最佳效果，環(huán)境法可以創(chuàng)設諸多有利條件。比如，環(huán)境法應當強化個人環(huán)境損害行為的信息收集和披露，借此激活環(huán)境社會規(guī)范。隨著個人環(huán)境損害行為監(jiān)測技術的發(fā)展，規(guī)制個人環(huán)境損害行為在技術上和行政管理上變得日趨可行。不過，規(guī)制個人環(huán)境義務仍然面臨諸多挑戰(zhàn)：個人抵制、隱私保護和規(guī)則重構(gòu)。除了依靠社會規(guī)范，個人環(huán)境損害行為的規(guī)制也應當重視環(huán)境社會構(gòu)架，為個人改變環(huán)境損害行為提供良好的社會環(huán)境。

（四）環(huán)境司法體制的重點：檢察環(huán)境公益訴訟

近年來，中國環(huán)境司法的重中之重毫無疑問是環(huán)境公益訴訟，學界對環(huán)境公益訴訟的制度構(gòu)建、〔83〕參見史玉成：《環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建若干問題探析》，《現(xiàn)代法學》2004年第3期。環(huán)境司法專門化、〔84〕參見李摯萍：《外國環(huán)境司法專門化的經(jīng)驗及挑戰(zhàn)》，《法學雜志》2012年第11期。環(huán)境公益訴訟的立法順序、〔85〕參見王曦：《論環(huán)境公益訴訟制度的立法順序》，《清華法學》2016年第6期。環(huán)保法庭〔86〕參見于文軒：《環(huán)境司法專門化視閾下環(huán)境法庭之檢視與完善》，《中國人口資源與環(huán)境》2017年第8期。以及環(huán)境公益訴訟的實際效果〔87〕參見王燦發(fā)主編：《新〈環(huán)境保護法〉實施情況評估報告》，中國政法大學出版社2016年版；呂忠梅：《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015-2017）》，人民法院出版社 2017 年版。等問題進行了較多系統(tǒng)和深入的研究。相比于傳統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟，檢察環(huán)境公益訴訟作為一種新的制度創(chuàng)設，面臨諸多前所未有且亟待解決的難題。

首先，檢察環(huán)境公益訴訟中的財物費用面臨法制化需求。第一，檢察環(huán)境公益訴訟通常涉及環(huán)境鑒定費用支出，且相關費用數(shù)目不少，但是檢察機關公用經(jīng)費中并無相關預算項目。〔88〕雖然實踐中通常由行政機構(gòu)支付相關費用，但是由于地方財政管理等問題，相關問題并未得到很好解決。這一定程度上了影響了檢察環(huán)境公益訴訟的推進。第二，檢察環(huán)境公益訴訟中的刑事附帶民事公益訴訟案件中，法院裁決的沒收違法所得和罰金等收入如何進行管理。目前，相關收入一般上交地方財政，未必用于相應的環(huán)境保護和生態(tài)修復等環(huán)保事項。將來應該考慮設置專門的公益訴訟基金賬戶，以區(qū)別于法院、檢察院、行政機關的公用經(jīng)費賬戶，國家應該對此進行頂層立法設計。

其次，檢察環(huán)境公益訴訟中的調(diào)查取證權力。在檢察環(huán)境公益訴訟中，檢察機構(gòu)可否行使應當由行政機關開展的調(diào)查取證權是一大難題。比如，檢察機關能否對被調(diào)查企業(yè)進行秘密取證？最高人民檢察院下發(fā)的《檢察機關行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》明確規(guī)定了檢察機關的調(diào)查方式，主要包括：查閱、摘抄、復制有關行政執(zhí)法卷宗材料；詢問行政機關相關人員以及行政相對人、利害關系人、證人等；收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等；咨詢專業(yè)人員、相關部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見；委托鑒定、評估、審計；勘驗、檢查物證、現(xiàn)場；其他必要的調(diào)查方式。但是，這未必證明檢察機關可以直接行使應當由行政機關開展的調(diào)查取證權力，行政機關是保護國家利益和社會公共利益責任的主要承擔者。如何確保檢察機關在生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件中一方面嚴守檢察權邊界，另一方面又具備一定的靈活性？

最后，檢察環(huán)境公益訴訟中的舉證承擔。從我國現(xiàn)行法的規(guī)定來看，檢察環(huán)境公益訴訟案件中通常有檢察機關承擔舉證責任。但是，在不同類型的檢察環(huán)境公益訴訟中，檢察機關的舉證責任應該有所區(qū)別。在檢察環(huán)境行政公益訴訟中，如果案件涉及行政機關的不作為，應該由行政機關承擔舉證責任，證明自己有所作為。在檢察環(huán)境民事公益訴訟中，如果沒有法律規(guī)定的機關和組織可提起訴訟，或者法律規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，檢察機關可以提起環(huán)境民事公益訴訟并承擔相應的舉證責任。在檢察環(huán)境刑事附帶民事訴訟案件中，舉證責任類似于檢察環(huán)境民事公益訴訟。問題是，在檢察環(huán)境刑事附帶行政訴訟案件中，〔89〕目前尚未有相關案件。舉證責任應該由誰承擔？在檢察環(huán)境行政附帶民事公益訴訟案件中，舉證責任應該由誰承擔？

以上問題是檢察機關目前在開展環(huán)境公益訴訟時面臨的較為突出的問題，直接影響了檢察環(huán)境公益訴訟的預定目標的實現(xiàn)。隨著檢察環(huán)境公益訴訟的不斷推進，一些新的問題勢必會逐漸顯現(xiàn)，需要學界進行研究并提出解決方案。

四、結(jié)語

改革開放四十年，環(huán)境保護在國家議事日程上的地位日趨重要。在中國環(huán)境事業(yè)不斷推進的歷史進程中，環(huán)境法治扮演了積極的角色。從環(huán)境立法角度來看，數(shù)量眾多的環(huán)境立法為環(huán)境治理提供了制度支撐。從環(huán)境執(zhí)法的角度來看，日趨強化的環(huán)境執(zhí)法確保環(huán)境法的立法目標不斷得到實現(xiàn)。從環(huán)境法司法的角度來看，司法機關逐漸成為推動環(huán)境保護的重要力量。從環(huán)境守法的角度來看，政府、企業(yè)和公民的“環(huán)保意識、生態(tài)觀點”不斷提升。〔90〕參見馬驤聰：《〈民法通則〉與環(huán)境保護》，《環(huán)境污染與防治》1987年第2期。然而，我們同樣必須正視我國環(huán)境保護任重道遠的現(xiàn)實，環(huán)境法治在實踐過程中存在諸多問題，與環(huán)境良好治理的現(xiàn)實需求存在一定的差距。

環(huán)境法本身的特質(zhì)決定了它必須具備較強的社會適應性，環(huán)境法必須根據(jù)社會環(huán)境的變化和科學技術的發(fā)展進行及時的調(diào)適。從20世紀70年代環(huán)境法的誕生到當下環(huán)境法的變化，我們不難發(fā)現(xiàn)環(huán)境法在不同的時代需要承載不同的歷史使命?；谏鐣h(huán)境以及科學技術發(fā)展的判斷，中國未來的環(huán)境法需要認真對待如下重大課題：環(huán)境憲法時代的環(huán)境憲制、大數(shù)據(jù)時代背景下的環(huán)境法制革新、氣候變化時代下個人環(huán)保義務的落實以及中國特色的檢察公益訴訟的構(gòu)建。