李 揚(yáng),李金惠,譚全銀,劉麗麗

我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展與驅(qū)動(dòng)力分析

李 揚(yáng),李金惠*,譚全銀,劉麗麗

(清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100084)

我國(guó)特許經(jīng)營(yíng)制度化后,城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展.通過對(duì)行業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)投入、處理能力建設(shè)和處理技術(shù)四個(gè)方面進(jìn)行分析,將我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)的發(fā)展歷程劃分為五個(gè)階段,并分析了用于固定資產(chǎn)建設(shè)的前補(bǔ)貼和用于購(gòu)買行業(yè)服務(wù)及資源化產(chǎn)品的后補(bǔ)貼在行業(yè)發(fā)展歷程中的作用,識(shí)別出后補(bǔ)貼機(jī)制是城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展的直接驅(qū)動(dòng)力.在我國(guó)城市垃圾靜脈產(chǎn)業(yè)中,除了生活垃圾處理行業(yè),還包括餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業(yè),但后兩者發(fā)展滯后.應(yīng)利用后補(bǔ)貼制度,針對(duì)利用餐廚垃圾生產(chǎn)的生物柴油、甲烷燃?xì)獾犬a(chǎn)品建立購(gòu)銷體系,對(duì)利用建筑垃圾資源化產(chǎn)品的建設(shè)和生產(chǎn)項(xiàng)目給與價(jià)格補(bǔ)貼,以激活產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展.

城市生活垃圾；行業(yè)發(fā)展；后補(bǔ)貼

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)并保持增長(zhǎng)[1],預(yù)計(jì)到2035年,我國(guó)才會(huì)進(jìn)入城鎮(zhèn)化發(fā)展的平緩階段[2].快速的城鎮(zhèn)化建設(shè)帶動(dòng)了城市產(chǎn)業(yè)的不斷升級(jí),也帶來了城市生活垃圾的激增[3-4].目前,城市生活垃圾的管理已成為我國(guó)城市管理不容忽視的問題[5-6].城市生活垃圾處理是城市公共服務(wù)的重要組成部分[7],在本世紀(jì)之初,我國(guó)的城市生活垃圾完全由政府負(fù)責(zé),資金幾乎全部源于公共財(cái)政[8].但隨著垃圾圍城問題的凸顯,城市垃圾處理已經(jīng)不再是僅靠政府行政部門就可以解決的問題[8-9].經(jīng)過多年的不斷摸索,我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展.在行業(yè)的發(fā)展中,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行行業(yè)管理的研究,主要集中于稅或費(fèi)的應(yīng)用方式[10-12],關(guān)于補(bǔ)貼方式則鮮有研究.

除了生活垃圾,餐廚垃圾和建筑垃圾也是我國(guó)城市靜脈產(chǎn)業(yè)的主要組成部分[13-14].但餐廚垃圾和建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè)的發(fā)展都滯后于生活垃圾處理行業(yè).本文旨在分析我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)快速發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力,以供餐廚垃圾和建筑垃圾處理行業(yè)發(fā)展借鑒.

1 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展

1.1 行業(yè)政策

我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)的快速發(fā)展以其市場(chǎng)化改革為起點(diǎn),市場(chǎng)化改革的重要標(biāo)志是“征收生活垃圾處理費(fèi)”和“特許經(jīng)營(yíng)制度”[8,15-16].征收處理費(fèi)和特許經(jīng)營(yíng)制度是一對(duì)相互依存的管理機(jī)制,是生活垃圾處理市場(chǎng)化的一對(duì)主要抓手.行業(yè)發(fā)展政策的變化歷程見圖1.

1997年,生活垃圾處理行業(yè)開始起步發(fā)展, 2002年特許經(jīng)營(yíng)引入我國(guó)生活垃圾處理行業(yè)后[8-17],后補(bǔ)貼機(jī)制出現(xiàn).后補(bǔ)貼是指政府針對(duì)行業(yè)服務(wù)和資源化產(chǎn)品的財(cái)政資金投入,相應(yīng)的,前補(bǔ)貼是針對(duì)固定資產(chǎn)建設(shè)的財(cái)政資金投入.生活垃圾焚燒發(fā)電的電價(jià)補(bǔ)貼即直接針對(duì)資源化產(chǎn)品的后補(bǔ)貼.后補(bǔ)貼機(jī)制的出現(xiàn)和完善,直接促進(jìn)了PPP (Public-Private-Partnership)這種技術(shù)實(shí)施組織方式[18-19]的快速發(fā)展,與此同時(shí),也催生了配套的綠色金融服務(wù)體系.

圖1 我國(guó)生活垃圾處理行業(yè)政策進(jìn)程

1.2 財(cái)政投入

從1997年城市生活垃圾處理引入財(cái)政外資本之后,國(guó)內(nèi)城市生活垃圾項(xiàng)目維護(hù)與建設(shè)的財(cái)政投資快速增加,2002年我國(guó)城市環(huán)衛(wèi)維護(hù)建設(shè)的財(cái)政投入中,50%用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資(前補(bǔ)貼), 2006年之后,這一比例達(dá)到了75%,且這個(gè)比例一直在增加(圖2)[20],這是我國(guó)城鎮(zhèn)化帶來的必然結(jié)果[13,21].但是從生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投入角度分析(圖3)[20],雖然對(duì)城市環(huán)衛(wèi)設(shè)施固定資產(chǎn)的財(cái)政投入不斷增加,但其中用于城市生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投入的份額則在2011年之后停止增長(zhǎng),說明給予城市生活垃圾處理項(xiàng)目的前補(bǔ)貼不再增加,更多的資金傾斜于行業(yè)后補(bǔ)貼或清運(yùn)環(huán)節(jié)建設(shè),同時(shí)這也意味著處置環(huán)節(jié)的產(chǎn)能趨于飽和,需要規(guī)避產(chǎn)能過剩.總體上來看,從2011年之后,城市生活垃圾處理設(shè)施固定資產(chǎn)投資漸入穩(wěn)定,行業(yè)開始強(qiáng)調(diào)運(yùn)維,這也是2012年全面推行后補(bǔ)貼機(jī)制的行業(yè)基礎(chǔ).

圖2 城市環(huán)衛(wèi)財(cái)政資金投入

圖3 城市環(huán)衛(wèi)與生活垃圾固定資產(chǎn)財(cái)政投入

1.3 處理能力建設(shè)

據(jù)《中國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示(圖4)[20],我國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量逐年增加,相應(yīng)的專用車輛總數(shù)也在不斷增加.在處理能力方面,1990年之前幾乎沒有發(fā)展,1991~2002年為增加段,在這一階段國(guó)家財(cái)政和社會(huì)資本共同維持生活垃圾處理行業(yè)[6,8,17,22],2002~2006年處理能力增幅較小,即發(fā)展瓶頸期,是行業(yè)對(duì)2002年特許經(jīng)營(yíng)模式的適應(yīng)階段,2006年之后,開始試行電價(jià)補(bǔ)貼,特許經(jīng)營(yíng)適應(yīng)期結(jié)束,行業(yè)保持快速增長(zhǎng).

全國(guó)城市生活垃圾無害化處理率在1990年之前低于5%,雖然在1990~1993年出現(xiàn)快速增長(zhǎng),但在2002年之前都在50%上下浮動(dòng),且在2002年之后的幾年內(nèi)沒有增長(zhǎng).停滯狀態(tài)在2006年解凍,并在這之后保持逐年增加.截止2016年,我國(guó)城市生活垃圾無害化處理率已經(jīng)達(dá)到96.62%.預(yù)計(jì)在2018~2020年,我國(guó)城市生活垃圾的無害化處理率將逼近100%,而且隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)加速發(fā)展,尤其是公路網(wǎng)建設(shè),城市可以兼顧縣、鄉(xiāng)地區(qū)的生活垃圾處理,城市生活垃圾無害化處理率可能會(huì)高于100%.

圖4 我國(guó)歷年城市生活垃圾清運(yùn)量和無害化處理能力

1.4 處理技術(shù)發(fā)展

在城市生活垃圾無害化處理技術(shù)應(yīng)用方面,衛(wèi)生填埋廠的數(shù)量占明顯優(yōu)勢(shì),且繼續(xù)增加;焚燒廠經(jīng)過建設(shè)期,大量焚燒處理廠在2010年投運(yùn),焚燒處理廠數(shù)量開始快速增加(圖5)[20].從生活垃圾的消納能力上分析,自2011年開始,焚燒廠的無害化處理量快速增加(圖6)[20].生活垃圾焚燒技術(shù)的大量應(yīng)用,是電價(jià)補(bǔ)貼導(dǎo)致的直接結(jié)果,因?yàn)殡妰r(jià)補(bǔ)貼是微觀企業(yè)盈利的直接來源.2016年多部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見》,將焚燒技術(shù)確定為城市生活垃圾處理行業(yè)的主體技術(shù)路線.《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》中同時(shí)要求,到2020年底,全國(guó)城市生活垃圾焚燒處理能力應(yīng)占總處理能力50%以上.

圖5 城市生活垃圾無害化處理廠數(shù)量變化

圖6 城市生活垃圾無害化技術(shù)處理量

2 我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展階段識(shí)別

基于我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)在行業(yè)政策、財(cái)政投入、處理能力建設(shè)、處理技術(shù)應(yīng)用四個(gè)方面發(fā)展變化的綜合分析,可以將該行業(yè)的發(fā)展歷程劃分為五個(gè)階段(圖7).第一階段停滯期,1990年之前,城市生活垃圾處理能力低下,行業(yè)運(yùn)行幾乎全部依靠財(cái)政投入,處理技術(shù)不完善,主要依靠填埋技術(shù);第二階段起步期,1990~2002年,城市生活垃圾處理行業(yè)開始受到重視,清運(yùn)量增加,公共財(cái)政開始對(duì)固定資產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行投資,即前補(bǔ)貼開始投入,并開始尋求財(cái)政外資金支持,吸引社會(huì)資本,行業(yè)解凍;第三階段適應(yīng)期,2002~2006年,城市生活垃圾處理行業(yè)推行特許經(jīng)營(yíng)制度,前補(bǔ)貼力度不減,但行業(yè)進(jìn)入政策適應(yīng)期,行業(yè)處理能力低速增長(zhǎng);第四階段成長(zhǎng)期,2006~2018年,隨著電價(jià)補(bǔ)貼的出現(xiàn)和全面推廣,焚燒技術(shù)的應(yīng)用快速增加,行業(yè)加速發(fā)展,2016年生活垃圾無害化處理率增至96.62%,預(yù)計(jì)2018無害化處理率接近100%,在這一階段中,即自2011年開始,財(cái)政資金快速向后補(bǔ)貼傾斜;第五階段協(xié)同期,2018年之后,生活垃圾處理能力與清運(yùn)量持平并協(xié)同發(fā)展,生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展穩(wěn)定,清運(yùn)和處置環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展,后補(bǔ)貼機(jī)制保持行業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行.

圖7 我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展階段分析

3 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力識(shí)別

依靠焚燒技術(shù)的城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展快速且穩(wěn)健[10,23-24],焚燒技術(shù)的應(yīng)用在所有應(yīng)用技術(shù)中的比重也不斷提高[25],后補(bǔ)貼機(jī)制,即電價(jià)補(bǔ)貼是直接驅(qū)動(dòng)力.

政府借助社會(huì)資本發(fā)展城市生活垃圾處理行業(yè),而資本的特點(diǎn)是追求利潤(rùn),這就決定了政府不僅是行業(yè)機(jī)會(huì)的提供者,更是行業(yè)產(chǎn)品的購(gòu)買者[8,26-29].政府購(gòu)買主要通過補(bǔ)貼來實(shí)施[30-34],包括對(duì)企業(yè)固定資產(chǎn)投資的補(bǔ)貼,即前補(bǔ)貼,也包括對(duì)企業(yè)服務(wù)和資源化產(chǎn)品的補(bǔ)貼,即后補(bǔ)貼.分析顯示,2002年實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)制度后,行業(yè)發(fā)展并沒有進(jìn)入快軌,但從2006年明確電價(jià)補(bǔ)貼這個(gè)資源化產(chǎn)品的后補(bǔ)貼機(jī)制開始,依靠焚燒技術(shù)的城市生活垃圾處理行業(yè)便快速發(fā)展,認(rèn)為后補(bǔ)貼可以直接激活行業(yè)發(fā)展,這也是2006年后生活垃圾填埋處理行業(yè)發(fā)展速度不及焚燒處理行業(yè)的原因,也是現(xiàn)在大量的填埋廠不斷探索填埋氣發(fā)電技術(shù)的動(dòng)力.

后補(bǔ)貼機(jī)制是生活垃圾焚燒行業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展的直接驅(qū)動(dòng)力,同時(shí),這一補(bǔ)貼機(jī)制,還在引導(dǎo)著生活垃圾處理行業(yè)不斷轉(zhuǎn)變.(1)最終填埋向資源化方向轉(zhuǎn)變,后補(bǔ)貼強(qiáng)調(diào)資源化,不提倡最終填埋,經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)向會(huì)帶動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)形成自發(fā)的物質(zhì)與能量循環(huán).(2)財(cái)政主導(dǎo)向財(cái)政引導(dǎo)轉(zhuǎn)變,后補(bǔ)貼激活了行業(yè)發(fā)展,給與了環(huán)保企業(yè)發(fā)展空間,這將吸引更多的社會(huì)資金流入,同時(shí)催生綠色金融[35].綠色金融通過設(shè)置合理的注資門檻,又可以規(guī)范行業(yè)發(fā)展[36].(3)達(dá)標(biāo)處理向高效處理轉(zhuǎn)變,在沒有電價(jià)補(bǔ)貼的時(shí)期,企業(yè)只獲得處理垃圾的服務(wù)補(bǔ)貼,對(duì)垃圾的處理以安全達(dá)標(biāo)處理為目標(biāo),當(dāng)出現(xiàn)電價(jià)補(bǔ)貼后,企業(yè)運(yùn)行追求更多的熱量回收,技術(shù)高效性自發(fā)改善,同時(shí)還會(huì)帶來“鄰利”效應(yīng)[25].后補(bǔ)貼機(jī)制是上述利好的直接動(dòng)力.

4 城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展啟示

我國(guó)城市垃圾處理主要面向三類垃圾,生活垃圾、餐廚垃圾、建筑垃圾.雖然這三種城市垃圾產(chǎn)業(yè)都處于同一個(gè)行政、市場(chǎng)、環(huán)境管理體系中,但起步時(shí)間、技術(shù)特點(diǎn)、行業(yè)管理、產(chǎn)品形式及其價(jià)值等因素決定了它們發(fā)展階段的不同.起步時(shí)間直接受城市發(fā)展階段的需求影響,技術(shù)特點(diǎn)決定了技術(shù)的適用范圍和推廣的難易程度,行業(yè)管理思路決定了技術(shù)實(shí)施的組織方式,產(chǎn)品形式和價(jià)值決定了微觀企業(yè)發(fā)展和宏觀行業(yè)的發(fā)展動(dòng)力.

目前,建筑垃圾和餐廚垃圾處理行業(yè)發(fā)展較慢.其中建筑垃圾處理及資源化行業(yè)發(fā)展最為緩慢,與其他國(guó)家相比,我國(guó)建筑垃圾近90%被填埋,再生利用率極低[37-39].行業(yè)發(fā)展阻力主要表現(xiàn)為:原料質(zhì)量不穩(wěn)定,混合程度高[38],產(chǎn)品以鋼筋、碎礫為主,產(chǎn)品單一且銷路窄;以破碎為核心的技術(shù)體系單一,裝備折舊成本高;地方建設(shè)對(duì)再生材料利用認(rèn)識(shí)不足等[40],都導(dǎo)致建筑垃圾處理企業(yè)融資難、建廠難[39,41].對(duì)于餐廚垃圾,80%直接作為動(dòng)物飼料用于畜禽養(yǎng)殖[42],但是因?yàn)槭澄锱c畜禽存在同源性問題,我國(guó)農(nóng)業(yè)部對(duì)將餐廚垃圾作為飼料有極為嚴(yán)格的管控,除此之外,堆肥、生產(chǎn)生物能源、作為昆蟲飼料也是我國(guó)餐廚垃圾的利用方式[43,44].目前,厭氧發(fā)酵產(chǎn)甲烷是我國(guó)城市與環(huán)境部門主要推行的技術(shù)路線,也是科研與技術(shù)開發(fā)的討論熱點(diǎn)[42,45-48].厭氧發(fā)酵技術(shù)已在全國(guó)100個(gè)城市進(jìn)行了試點(diǎn)運(yùn)行,在運(yùn)營(yíng)中發(fā)現(xiàn),對(duì)餐廚垃圾低效的行政和市場(chǎng)管制,導(dǎo)致餐飲行業(yè)產(chǎn)生的餐廚垃圾大量非法外流,而處理企業(yè)卻因原料不足導(dǎo)致生產(chǎn)停滯[49].

在已經(jīng)識(shí)別出資源化產(chǎn)品后補(bǔ)貼機(jī)制是行業(yè)發(fā)展直接驅(qū)動(dòng)力的基礎(chǔ)上,對(duì)于已經(jīng)確定技術(shù)路線的餐廚垃圾,政府除了購(gòu)買服務(wù)之外,還應(yīng)在能源和農(nóng)林漁業(yè)消費(fèi)規(guī)劃中,切實(shí)提出再生能源的應(yīng)用比例以及農(nóng)林漁業(yè)原料的采購(gòu)消費(fèi)比例,建立對(duì)利用餐廚垃圾生產(chǎn)的生物柴油、甲烷燃?xì)狻㈦娏?、昆蟲蛋白等產(chǎn)品的購(gòu)銷機(jī)制,在不同資源化產(chǎn)品端建立后補(bǔ)貼機(jī)制,激活行業(yè)[50-51].這樣的資源化產(chǎn)品后補(bǔ)貼在提高企業(yè)收入的同時(shí),會(huì)提高本行業(yè)對(duì)餐廚垃圾的回收價(jià)格,讓市場(chǎng)中的餐廚垃圾自發(fā)流向合法、正規(guī)的處理企業(yè),擴(kuò)大了原料市場(chǎng).對(duì)于建筑垃圾處理產(chǎn)業(yè),同樣,政府應(yīng)在城市市政基礎(chǔ)建設(shè)、鋼鐵行業(yè)和水泥行業(yè)的原料采購(gòu)目錄及規(guī)劃中,合理提高建筑垃圾再生材料的使用比例,同時(shí)強(qiáng)化資源化產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)范和質(zhì)量要求[52],在這樣的基礎(chǔ)上,給與建筑垃圾再生材料價(jià)格補(bǔ)貼.

5 結(jié)論

我國(guó)城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展歷經(jīng)了停滯期、起步期、適應(yīng)期、成長(zhǎng)期和協(xié)同期五個(gè)發(fā)展階段,目前處于協(xié)同期.在停滯期和起步期,政府主要通過前補(bǔ)貼維持行業(yè),而后補(bǔ)貼機(jī)制的出現(xiàn),直接推動(dòng)行業(yè)進(jìn)入適應(yīng)期、成長(zhǎng)期和協(xié)同期,同時(shí),后補(bǔ)貼機(jī)制還推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展由填埋處置向資源化的轉(zhuǎn)變、財(cái)政主導(dǎo)向財(cái)政引導(dǎo)的轉(zhuǎn)變、達(dá)標(biāo)處理向高效處理的轉(zhuǎn)變.故后補(bǔ)貼機(jī)制既是生活垃圾處理行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的直接驅(qū)動(dòng)力,又是行業(yè)基建快速發(fā)展后軟著陸的保障.

對(duì)于發(fā)展緩慢的餐廚垃圾、建筑垃圾處理行業(yè),在明確主體技術(shù)路線以后,應(yīng)針對(duì)資源化產(chǎn)品積極構(gòu)建后補(bǔ)貼機(jī)制,激活行業(yè)發(fā)展.

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Development course and driving force of municipal solid waste disposal industryin China.

LI Yang, LI Jin-hui*, TAN Quan-yin, LIU Li-li

(School of Environment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)., 2018,38(11)：4173~4179

As the franchise mode of municipal solid waste disposal industry (MSWDI) was institutionalized in China, MSWDI has developed rapidly. Based on the analysis of industry policy, investment, capacity building and treatment technology, the development process of MSWDI in China was divided into five stages. During the identification of the five stages, the roles of pre-subsidy and post-subsidy in the development of the MSWDI were analyzed. Compared to the pre-subsidy which is used for the fixed assets construction, the post-subsidy which is used for the purchase of services and recycled products played a more important role. The post-subsidy mechanism is the direct driving force for the rapid development of MSWDI.Except the MSWDI, kitchen waste and construction waste disposal industries are the major vein industries in Chinese cities, but lag behind. The post-subsidy mechanism should be applied to speed up the development of kitchen waste and construction waste disposal industries. The sale system of recycled products from kitchen waste, such as biodiesel and methane gas, should be established, and the reusing of construction waste recycled products in construction and production should be subsidized.

municipal solid waste；industry development；post-subsidy

X705

A

1000-6923(2018)11-4173-07

李 揚(yáng)(1985-),男,內(nèi)蒙呼和浩特人,博士,主要從事固體廢物處置技術(shù)及環(huán)境管理研究.發(fā)表論文20余篇.

2018-06-30

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目(16ZDA071)

* 責(zé)任作者, 教授, jinhui@mail.tsinghua.edu.cn