楊錄強(qiáng)

一、引言

中央和各級政府每年撥出大量資金用于就業(yè)促進(jìn)工作。為了提升就業(yè)資金的使用效益，進(jìn)一步規(guī)范就業(yè)資金管理和使用，開展就業(yè)專項資金績效審計意義重大，績效審計可以考核資金使用水平和效果，評價公共就業(yè)服務(wù)部門提供的服務(wù)質(zhì)量和效益，為進(jìn)一步完善政府資金使用提供依據(jù)。

績效審計的基礎(chǔ)是評價指標(biāo)體系。我國目前推行的就業(yè)專項資金績效審計評價體系，是根據(jù)《關(guān)于開展就業(yè)專項資金有關(guān)問題的通知》（財社[2012]17號）形成的績效評價體系。該評價體系主要由四項一級指標(biāo)和十二項二級指標(biāo)組成,缺乏定性指標(biāo)，評價不夠全面，對效益評價沒有足夠的重視，績效審計評價結(jié)果得不到很好的運用。本文從資金投入、過程、產(chǎn)出和效果四個方面對就業(yè)資金績效評價指標(biāo)進(jìn)行遴選，運用層次分析法對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)，將對就業(yè)專項資金績效審計起到一定的指導(dǎo)作用。

表1 就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)層次結(jié)構(gòu)表

二、就業(yè)專項資金績效審計概述

就業(yè)專項資金是指中央和地方財政部門為促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)而設(shè)立的專項資金。就業(yè)專項資金來源于本級財政預(yù)算專用基金、預(yù)算專用基金和就業(yè)專項資金利息收入等。就業(yè)專項資金的對象主要是城鄉(xiāng)職工，包括失業(yè)人員、大學(xué)畢業(yè)生、退休軍人、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、零就業(yè)家庭人員、就業(yè)困難人群等。就業(yè)專項資金用于職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、公益性崗位、職業(yè)技能鑒定、特定就業(yè)政策和社會保險等的補貼。

就業(yè)專項資金績效審計指由專門機(jī)構(gòu)和人員對就業(yè)專項資金的使用過程與結(jié)果進(jìn)行審查，客觀評估其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，以及環(huán)境性和公平性的一個系統(tǒng)過程。通過就業(yè)專項資金開展績效審計，可以對就業(yè)專項資金的使用效率、預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)程度等進(jìn)行全面掌握，提高財政資金的使用效率，為政府出臺政策、完善機(jī)制、完善管理提供決策依據(jù)。

三、就業(yè)專項資金績效審計的現(xiàn)狀

1．理論和實踐研究程度不深

我國對財政支出績效審計的理論研究起步較遲，理論和實踐應(yīng)用未達(dá)成共識，仍處于不斷探索階段，理論體系尚未被普遍認(rèn)可。對于就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系的應(yīng)用，大部分都處于試點階段或推廣初期階段，具體實踐中還沒有成熟的理論指導(dǎo)。

2．績效審計法律制度不健全

用法律規(guī)范績效審計工作，可以為績效審計的有效開展提供制度保障，但我國目前尚未出臺就業(yè)專項資金績效審計評價的相關(guān)法律制度，因此就業(yè)專項資金專項績效審計評價工作得不到法律的支持。

3．評價結(jié)果未得到很好的應(yīng)用

理論上說，財政重點項目績效審計的結(jié)果可以應(yīng)用到下一年就業(yè)專項資金預(yù)算申報中。但我國財政部發(fā)布的就業(yè)資金績效審計評價體系沒有提及對績效審計的結(jié)果運用，只注重在一個會計年度結(jié)束對資金的使用情況進(jìn)行財務(wù)總結(jié)，卻不利用績效審計的結(jié)果對下一年的就業(yè)支出和管理進(jìn)行改善。

4．評價指標(biāo)體系不完整、不合理

目前，地方各級財政部門開展就業(yè)專項資金績效審計工作是依據(jù)財政部2012年發(fā)布的指標(biāo)體系，由四項一級指標(biāo)和十二項二級指標(biāo)構(gòu)成。該指標(biāo)體系評價內(nèi)容較為單一。評價體系主要關(guān)注專項資金的經(jīng)濟(jì)效益，而對于其他方面如社會效益，可持續(xù)性效益，生態(tài)效益方面關(guān)注少，不能充分反映存在的問題。

表2 隨機(jī)一致性指標(biāo)RI

表3 一級指標(biāo)對總目標(biāo)判斷矩陣及權(quán)重表

表4 二級指標(biāo)對 （A） 判斷矩陣及權(quán)重

表5 二級指標(biāo)對 （B） 判斷矩陣及權(quán)重

表6 二級指標(biāo)對 （C） 判斷矩陣及權(quán)重

表7 二級指標(biāo)對 （D） 判斷矩陣及權(quán)重

四、就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則和方法

（一 ）就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則

1.科學(xué)系統(tǒng)性原則。在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，要有科學(xué)的理論依據(jù)作為指導(dǎo)，選擇與就業(yè)專項資金績效目標(biāo)有直接聯(lián)系的評價指標(biāo)。指標(biāo)設(shè)計要綜合考察項目的整體情況，同時關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益等，必須從多方面進(jìn)行評估。綜合指標(biāo)體系應(yīng)由定量指標(biāo)和定性指標(biāo)組成，使得指標(biāo)更加全面和系統(tǒng)。

2.可操作性原則。指標(biāo)體系要盡可能簡單，易于理解，容易操作，最終的目標(biāo)是使用更少的指標(biāo)來反映更多的內(nèi)容。此外，還應(yīng)該努力確保設(shè)計指標(biāo)易于收集和分析。

3.成本效益原則。評價指標(biāo)并非越多越細(xì)越好。過度細(xì)致會導(dǎo)致審計成本的增加，這與成本效益原則背道而馳。應(yīng)選擇能夠準(zhǔn)確反映就業(yè)專項資金績效目標(biāo)實現(xiàn)情況的最具代表性、最具說服力、最準(zhǔn)確的指標(biāo)。

（二 ）就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建方法

評價指標(biāo)體系構(gòu)建主要有評價指標(biāo)選擇和指標(biāo)權(quán)重設(shè)定。

1.評價指標(biāo)選擇方法。評價指標(biāo)是評價目標(biāo)的具體化，評價指標(biāo)應(yīng)根據(jù)管理要求和評價目標(biāo)具體設(shè)定。指標(biāo)的選擇和遴選主要有平衡記分卡法、5E評價法和投入產(chǎn)出法等。從我國有關(guān)部門對財政資金的關(guān)注維度出發(fā)，本文主要用到投入產(chǎn)出法。投入產(chǎn)出法是研究某對象在投入、過程、產(chǎn)出、效果四個階段的運行情況，對此加以經(jīng)濟(jì)分析并給出合理意見。投入產(chǎn)出法能夠清晰反映資金使用情況，更利于合理決策。

2.權(quán)重設(shè)定方法。完整的評價指標(biāo)體系包括指標(biāo)的選擇和權(quán)重設(shè)定。合理選擇評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)定方法很重要，指標(biāo)權(quán)重設(shè)定方法主要有德爾菲法和層次分析法（AHP）。

表8 就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系權(quán)重分配表

五、就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系構(gòu)建

（一 ）就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)選擇

在確定評價指標(biāo)時本文主要采用投入產(chǎn)出法，將項目運行的過程分解成以下四個階段，并且對每個階段進(jìn)行分析評價。

1.投入維度

這個階段的評價指標(biāo)主要有：項目申請、設(shè)立過程是否合規(guī)，項目設(shè)立的績效目標(biāo)是否切合實際，績效指標(biāo)是否明確以及專項資金是否到位、資金落實是否及時等因素都會影響項目后續(xù)工作進(jìn)度，因此設(shè)立指標(biāo)項目立項，下設(shè)項目立項規(guī)范性、績效目標(biāo)合理性、績效指標(biāo)明確性三個三級指標(biāo)；資金落實情況，下設(shè)就業(yè)資金到位率、就業(yè)資金到位及時率兩個三級指標(biāo)。

2.管理過程維度

這個階段的評價維度還需分為業(yè)務(wù)管理和財務(wù)管理。就業(yè)務(wù)管理來說，主要考察的是項目的業(yè)務(wù)管理制度、制度是否起作用以及為達(dá)到質(zhì)量是否采取措施保障等，設(shè)立管理制度健全性、制度執(zhí)行有效性、項目質(zhì)量可控性三個三級指標(biāo)。就財務(wù)管理而言，主要考核的是實施單位是否有健全的財務(wù)制度，是否對資金使用進(jìn)行規(guī)范，以及是否采取措施保證資金的運作，設(shè)立管理制度健全性、資金使用合規(guī)性、財務(wù)監(jiān)控有效性三個三級指標(biāo)。

3.直接產(chǎn)出維度

這個階段的觀測點主要有：產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出成本等方面。產(chǎn)出數(shù)量反映的是資金投入促進(jìn)就業(yè)人數(shù)是否和預(yù)期一致；產(chǎn)出時效反映資金投入是否按預(yù)定進(jìn)度完成；產(chǎn)出質(zhì)量反映投入結(jié)果是否按預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)完成以及是否合格；產(chǎn)出成本反映資金投入成本是否和預(yù)定成本一樣。因此設(shè)立五個三級指標(biāo)：促進(jìn)就業(yè)人數(shù)實際完成率、每萬元就業(yè)專項資金支出促進(jìn)就業(yè)人數(shù)、高端技術(shù)人才質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、促進(jìn)就業(yè)人數(shù)完成及時率、就業(yè)資金投入成本節(jié)約率。

4.社會效果維度

這個階段的評價內(nèi)容主要有：經(jīng)濟(jì)效益、社會效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度以及可持續(xù)影響等方面。經(jīng)濟(jì)效益涉及的是就業(yè)專項資金的投入在增加銷售收入及帶動其他投資等方面的內(nèi)容；社會效益涉及的是項目運行后對社會的影響，主要包括城鎮(zhèn)登記失業(yè)率以及新增就業(yè)人數(shù)等；生態(tài)效益則是關(guān)注項目的建成后對環(huán)境的影響程度，如對空氣質(zhì)量的效果；滿意度主要是從社會公眾的角度評價專項資金的使用情況；可持續(xù)影響是指項目投入產(chǎn)生的結(jié)果對未來的影響。因此設(shè)立就業(yè)資金投入后帶動當(dāng)?shù)貭I業(yè)收入增長率、就業(yè)專項資金投入乘數(shù)、城鎮(zhèn)登記失業(yè)率變動率、就業(yè)增加人數(shù)、引進(jìn)環(huán)保專業(yè)人才后空氣質(zhì)量變動率、享受就業(yè)創(chuàng)新補貼創(chuàng)業(yè)人才引進(jìn)數(shù)、失業(yè)人數(shù)下降率、對就業(yè)資金管理有效性的滿意度、對就業(yè)資金支出合理性的滿意度九個三級指標(biāo)。

（二 ）就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)計

本文綜合采用層次分析法和專家意見法對指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)。

1.建立層次結(jié)構(gòu)模型

按照層次分析法對評價指標(biāo)進(jìn)行編號來構(gòu)建評價指標(biāo)體系層次結(jié)構(gòu)模型。構(gòu)建后的模型如表1。

2.計算各層元素的權(quán)重

通過專家咨詢的方式來確定各層級的判斷矩陣，并確定從1到9的標(biāo)度來作為層次分析的標(biāo)準(zhǔn)。首先計算矩陣的每一列和；然后對每個列進(jìn)行歸一化；接著計算每一行并獲得特征向量；最后對特征向量進(jìn)行歸一化處理，這樣便得到權(quán)重。依照上面的方法，分別計算出層次結(jié)構(gòu)模型中下一級指標(biāo)與上一級指標(biāo)之間的權(quán)重。將各層的指標(biāo)權(quán)重從上而下相乘，從而計算出每一個評價指標(biāo)占總目標(biāo)的子權(quán)。

（1）一級指標(biāo)對總目標(biāo)判斷矩陣及檢驗，見表3。

（2）二級指標(biāo)對一級指標(biāo)判斷矩陣及檢驗，見表4-7。

（3）三級指標(biāo)對二級指標(biāo)判斷矩陣及檢驗。按照上述的方法計算三級指標(biāo)對二級指標(biāo)的權(quán)重。

（4）各級指標(biāo)權(quán)重，根據(jù)上述計算結(jié)果，可以得出級各級指標(biāo)的權(quán)重比。如表8所示。

（5）評分標(biāo)準(zhǔn)：在確定了指標(biāo)的權(quán)重后，就要對各個指標(biāo)進(jìn)行評定確定標(biāo)準(zhǔn)值。各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境及管理水平存在差異，所以就業(yè)專項資金績效審計評價很難找到一個權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)。實際工作中需要相關(guān)部門和專家一起確定評價標(biāo)準(zhǔn)。本文參考財政部《項目支出績效評價共性指標(biāo)體系框架》，結(jié)合相關(guān)專家的意見按照表8設(shè)計了評分標(biāo)準(zhǔn)（表9）。

就業(yè)專項資金績效審計是一項復(fù)雜的、頗有難度的工作，評價指標(biāo)體系的確定和成熟運用需要一個較為長期的過程。評價指標(biāo)體系需要經(jīng)過實踐和時間的考驗，是一個不斷更新迭代的過程，并且指標(biāo)體系隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。本文的就業(yè)專項資金績效審計評價指標(biāo)體系只是拋磚引玉，期待有更完美的指標(biāo)體系。