巨東紅，殷春蘭

(集美大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361021；吉林省雙遼市委黨校 工會，吉林 雙遼 136408)

1 問題的提出

在2015年中央黨的群團(tuán)工作會議上，習(xí)近平總書記在肯定黨的群團(tuán)工作取得顯著成績的基礎(chǔ)上，提出群團(tuán)組織存在的問題，特別是要重點解決脫離群眾的問題。婦聯(lián)作為群團(tuán)組織的重要組成部分，如何在改革中服務(wù)大局、服務(wù)婦女，團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)婦女群眾在全面建設(shè)小康社會中發(fā)揮“半邊天”的作用，是新常態(tài)下婦聯(lián)組織迫切需要解決的問題。購買社會工作服務(wù)成為婦聯(lián)改革的一個重要切入點。

當(dāng)前，婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的相關(guān)研究主要集中在兩個方面:一是在宏觀層面上，探討群團(tuán)組織參與社會治理的現(xiàn)狀、角色定位和必要性。張波以協(xié)作治理理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法，對C市 15個群團(tuán)組織進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)群團(tuán)組織協(xié)作整體網(wǎng)絡(luò)密度不高，相互協(xié)作聯(lián)系較少[1]。葛亮認(rèn)為，作為一種具有混合性質(zhì)的組織，群團(tuán)介于國家和社會之間的中介地位，對其參與社會治理具有獨(dú)特的優(yōu)勢。無論是國家屬性還是社會屬性，都是群團(tuán)組織參與社會治理的優(yōu)勢。搭臺唱戲是群團(tuán)組織參與社會治理的總體思路[2]。張鐘汝、范明林和王拓涵以法團(tuán)主義理論為基礎(chǔ),以授權(quán)、控制和壟斷性等概念為分析工具,運(yùn)用個案研究方法對上海市不同類型的非政府組織與政府的互動關(guān)系進(jìn)行研究[3]。陳曉運(yùn)提出群團(tuán)組織和社會組織的“競合式鑲嵌”運(yùn)作模式[4]。作為群團(tuán)組織改革的試點城市，上海、重慶的實務(wù)工作者和學(xué)者總結(jié)了具體做法和經(jīng)驗[5-6]。二是在微觀層面上，探索婦聯(lián)組織改革的具體實施方法。彭麗敏提出加快婦聯(lián)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展要從工作定位、組織架構(gòu)、工作方向上轉(zhuǎn)變[7]。徐江提出了婦聯(lián)構(gòu)建樞紐型社會組織的機(jī)制創(chuàng)新與路徑選擇[8]。李曉杰認(rèn)為，承接政府轉(zhuǎn)移職能對婦聯(lián)組織來說，是一項具有改革性、方向性和長遠(yuǎn)性的重大課題,應(yīng)該重點在推、選、聯(lián)、管“四個核心詞”上下功夫[9]。

綜上，學(xué)者們對群團(tuán)組織改革的必要性和婦聯(lián)組織的改革方向做了較為深入的研究，為深化群團(tuán)組織改革起到了積極的推動作用。但偏重于理論層面的探討，在婦聯(lián)如何購買公共服務(wù)方面的實證研究較少。政府購買公共服務(wù)是新形勢下婦聯(lián)組織參與社會治理的方式，也是發(fā)揮婦聯(lián)作用，引領(lǐng)社會組織為婦女服務(wù)的重要途徑。本研究以廈門市婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的實踐為考察對象，通過參與項目評審、督導(dǎo)項目運(yùn)作等方式獲取資料，剖析婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的方式演變及路徑建構(gòu)，以期為婦聯(lián)組織改革、政府購買社會工作服務(wù)的政策制定和實務(wù)開展提供借鑒。

2 婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的方式演變

福建省廈門市是改革開放的前沿城市。2007年，廈門被列入全國社會工作人才隊伍建設(shè)的試點城市，“社工”職業(yè)開始在廈門萌芽。自2010年起，通過降低登記門檻、簡化登記手續(xù)、獎勵先進(jìn)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)政府購買服務(wù)等方式，吸引人才和社會資源參與社會工作服務(wù)。至2017年6月，廈門市登記注冊的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)81家，為500多位社工提供專業(yè)服務(wù)，使大規(guī)模開展政府購買社會工作服務(wù)有了人才保障和政策保障。婦聯(lián)是廈門市社會治理領(lǐng)導(dǎo)小組的成員單位，并被列入首批政府購買社會服務(wù)的試點單位。為更好地參與政府購買服務(wù)工作，市婦聯(lián)組織開展各類交流學(xué)習(xí)活動，組織基層婦聯(lián)干部、社會工作服務(wù)團(tuán)隊、巾幗志愿者赴臺灣地區(qū)學(xué)習(xí)社會治理和服務(wù)管理的經(jīng)驗做法[10]?？v觀廈門市婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)3年來的實踐，在購買方式上，可分為公益創(chuàng)投—項目招標(biāo)—樞紐建設(shè)等階段，各階段層層遞進(jìn)，推動市婦聯(lián)購買服務(wù)向?qū)I(yè)性、有效性方向發(fā)展。如圖1所示。

圖1 廈門市婦聯(lián)購買服務(wù)方式演變圖

2.1 公益創(chuàng)投與定向購買階段

公益創(chuàng)投是一種將資本引入公益領(lǐng)域的新型方式，目的在于為公益組織和項目造血，達(dá)成社會服務(wù)的目標(biāo)。在政府購買社會工作服務(wù)初期，南京、杭州等城市將公益創(chuàng)投作為主要方式。廈門市婦聯(lián)作為政府購買服務(wù)的主體，選擇公益創(chuàng)投，因為公益創(chuàng)投有三個基本功能：一是服務(wù)功能，確定服務(wù)項目，滿足服務(wù)對象需求；二是培育功能，培育社會組織，扶持其創(chuàng)業(yè)及發(fā)展；三是宣傳功能，通過公益創(chuàng)投，在社會上進(jìn)行婦聯(lián)改革，購買社會工作服務(wù)宣傳。2015年6月，廈門市婦聯(lián)、市婦兒工委辦、市社會工作協(xié)會在全市舉辦首屆婦女、兒童、家庭、社會工作項目征集活動，就如何更好地為廈門市婦女、兒童、老人及家庭提供關(guān)愛和服務(wù)向全社會征集“金點子”。9月，社會工作機(jī)構(gòu)和其他社會組織報送了43個項目，項目涵蓋婦女兒童發(fā)展、失獨(dú)家庭、受家暴婦女、特殊兒童青少年群體的社會工作介入等方面。經(jīng)過專家組[注]專家組由市婦聯(lián)主席、廈門市社會工作協(xié)會常務(wù)副會長任組長，社會工作專業(yè)教師、中級社會工作師、婦聯(lián)分管人員組成。評審，12個項目進(jìn)入決賽。經(jīng)歷項目路演、專家提問、觀眾和專家當(dāng)場投票，最終評選出“花YOUNG童年”兒童關(guān)愛保護(hù)社工服務(wù)項目為本年度公益創(chuàng)投項目。參加決賽的12個項目入選廈門市婦女兒童和家庭公共服務(wù)項目資源庫，將得到主辦方的積極推介，鏈接相關(guān)資源幫助項目付諸實施。廈門市婦聯(lián)以公益創(chuàng)投為契機(jī)，廣泛宣傳群眾、發(fā)動群眾和組織群眾，不僅提升了群眾對社會工作的知名度，也讓婦聯(lián)工作回歸群眾性。

定向購買是政府在特殊環(huán)境下購買社會服務(wù)的一種方式，一般用于社會工作事業(yè)初步發(fā)展階段。社會工作機(jī)構(gòu)數(shù)量少，定向購買可以提高服務(wù)效率，提升社會工作機(jī)構(gòu)能力。市婦聯(lián)以婦女兒童的需求為本，挖掘培育婦女兒童權(quán)益保護(hù)、困難幫扶和家庭公共服務(wù)方面的社會服務(wù)項目。市婦聯(lián)與市民政局合作，開展援助單親媽媽社會工作服務(wù)、寄養(yǎng)孤兒關(guān)愛服務(wù)、流浪未成年人關(guān)愛服務(wù)、“真愛旅程”婚姻家庭輔導(dǎo)服務(wù)等社會工作服務(wù)項目。上述項目均被列入2015年、2016年廈門市委、市政府為民辦實事工作當(dāng)中。同時，推動了思明區(qū)、湖里區(qū)和海滄區(qū)婦聯(lián)定向購買社會工作的快速發(fā)展。思明區(qū)婦聯(lián)定向購買“和合之家反家庭暴力服務(wù)中心”社工項目，湖里區(qū)婦聯(lián)定向購買“婚姻家庭服務(wù)中心”社工項目，轄區(qū)52個社區(qū)實現(xiàn)社工服務(wù)100%覆蓋。這些項目立足各區(qū)婦女需求，在維護(hù)婦女權(quán)益、提升婦女生活品質(zhì)方面起到積極作用。

2.2 項目招標(biāo)購買階段

經(jīng)過一年的探索，市婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的思路越來越清晰，即以人為本，以需求為導(dǎo)向，聚焦婦女兒童服務(wù)、巾幗志愿者隊伍建設(shè)和兩岸婦女交流合作。2016年，婦聯(lián)在全市范圍招標(biāo)購買了“女性志愿服務(wù)團(tuán)隊建設(shè)”和“廈門—金門兩岸女性交流互助”等兩個社工項目，每個項目的服務(wù)經(jīng)費(fèi)為20萬元。在廈門市各級民政部門注冊登記，經(jīng)年檢合格，凡致力于婦女兒童家庭事業(yè)發(fā)展，具備提供社會工作、社區(qū)服務(wù)等相關(guān)業(yè)務(wù)資質(zhì)的各類社會組織均可以參與項目競標(biāo)。通過前期宣傳發(fā)動，共有6家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)提交服務(wù)方案(標(biāo)書)。婦聯(lián)組織了專家評審組，從項目專業(yè)性、適切性、可行性等維度進(jìn)行評審，確定兩家社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)分別承接項目的服務(wù)。

市婦聯(lián)加大對基層婦聯(lián)組織購買社會工作服務(wù)項目的指導(dǎo)力度。在現(xiàn)有試點基礎(chǔ)上開展政府購買服務(wù)，將推動創(chuàng)業(yè)就業(yè)培訓(xùn)、婚姻家庭調(diào)解、家庭教育指導(dǎo)服務(wù)、困難婦女兒童群體關(guān)愛服務(wù)等一批公共服務(wù)項目列入各級政府或有關(guān)部門購買清單，積極予以推介購買，鏈接相關(guān)資源幫助項目付諸實施。

自2015年以來，市、區(qū)婦聯(lián)共投入資金421.5萬元，購買25個服務(wù)項目，形成市婦聯(lián)引導(dǎo)、區(qū)婦聯(lián)負(fù)責(zé)、街鎮(zhèn)婦聯(lián)落實、社區(qū)婦聯(lián)合作的四級聯(lián)動機(jī)制。市級項目內(nèi)容涉及兒童自我保護(hù)教育、巾幗志愿者管理和志愿團(tuán)隊建設(shè)、廈門—金門婦女交流合作以及在廈臺胞服務(wù)等項目。6個行政區(qū)依據(jù)社區(qū)家庭、各類女性群體的實際需求，合理設(shè)置項目。購買社會工作服務(wù)項目如表1所示。

表1 廈門市各區(qū)婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)項目一覽表

2.3 樞紐型服務(wù)平臺建設(shè)階段

加快婦聯(lián)組織服務(wù)平臺樞紐化建設(shè)，是社會管理創(chuàng)新的內(nèi)容，也是完善社會管理格局的保障。為整合資源，最大限度地發(fā)揮政府購買社會工作服務(wù)的效益，2017年，市婦聯(lián)在原有基礎(chǔ)上，建立“社會治理創(chuàng)新服務(wù)基地”，服務(wù)對象為全市廣大婦女兒童、各級基層婦女組織工作人員、從事婦女兒童服務(wù)的社會組織主要負(fù)責(zé)人以及核心管理層人員。該基地延續(xù)政府購買服務(wù)的項目招標(biāo)方式，由中標(biāo)的社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)場所管理、信息管理、專題培訓(xùn)?；貙㈤_展兩岸婦女社會工作交流活動。建立社會工作專業(yè)人才實踐基地，通過項目創(chuàng)意大賽形式，探索新的服務(wù)模式，使服務(wù)形式多元化，促進(jìn)婦女兒童公益服務(wù)的發(fā)展。通過沙龍、專家座談或主題工作坊，為社會組織及具有成立女性社會組織意愿的個人與團(tuán)體提供咨詢服務(wù)，協(xié)助解決注冊、日常管理、運(yùn)營、服務(wù)過程中遇到的問題。社會治理創(chuàng)新服務(wù)基地的建立，標(biāo)志著市級層面上的購買項目性質(zhì)由直接服務(wù)向間接服務(wù)的轉(zhuǎn)變。樞紐性服務(wù)平臺是吸引婦女參與社會治理、助力婦女社會組織發(fā)展的支持平臺，在推動婦女兒童事業(yè)發(fā)展上將發(fā)揮重要作用。

3 婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的路徑建構(gòu)

廈門市婦聯(lián)在購買社會工作服務(wù)過程中，形成了一條切合實際、卓有成效的路徑。實踐過程中，實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變，即婦聯(lián)角色定位的轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)類型的轉(zhuǎn)變和與社會組織關(guān)系的轉(zhuǎn)變。

3.1 婦聯(lián)的角色定位：從主導(dǎo)到引導(dǎo)

在探索社會工作服務(wù)項目“怎么買”中，婦聯(lián)改變了機(jī)關(guān)化、行政化的作風(fēng)，角色定位由主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺较蛑鲗?dǎo)+服務(wù)引導(dǎo)”的方式。傳統(tǒng)的婦聯(lián)工作形式以“大包大攬”為主，群眾參與的意識淡薄，直接參與的機(jī)會不多。市婦聯(lián)通過開展公益創(chuàng)投，在媒體上進(jìn)行廣泛宣傳，社會組織、社區(qū)居委會、個人都可以參與公益創(chuàng)投比賽，有機(jī)會獲得婦聯(lián)的資金支持和項目推介。從過程看，婦聯(lián)的角色是公益創(chuàng)投的發(fā)起、組織、購買以及資源提供者，培育扶持群眾參與服務(wù)需求發(fā)掘、項目設(shè)置和項目評估等環(huán)節(jié)，婦聯(lián)的主導(dǎo)地位更加突出。2016年，圍繞黨和婦聯(lián)組織的中心工作，依據(jù)婦女兒童的需求，婦聯(lián)發(fā)布服務(wù)清單，定服務(wù)項目，向社會組織購買，實行“政府購買，民間運(yùn)作”的社會服務(wù)模式。婦聯(lián)是服務(wù)資金的提供者，服務(wù)方向主導(dǎo)者，引導(dǎo)社會組織參與社會服務(wù)。引導(dǎo)街道、社區(qū)等基層組織購買社會工作服務(wù)，從而為公眾提供有效、精準(zhǔn)的專業(yè)服務(wù)，提升社會治理現(xiàn)代化水平。

3.2 購買服務(wù)的類型：從服務(wù)型到復(fù)合型

在政府購買社會工作服務(wù)中，“買什么”是核心問題，它關(guān)系到服務(wù)是否滿足群眾需求，是否有力推進(jìn)群團(tuán)組織改革，是否提升社會工作服務(wù)的認(rèn)同度。市婦聯(lián)購買的第一個社會工作服務(wù)項目是兒童關(guān)愛保護(hù)項目，屬于直接服務(wù)類型。項目運(yùn)作的實踐表明，一方面，市級社會工作服務(wù)項目覆蓋面廣，涉及的服務(wù)對象和社會資源較多，服務(wù)時間有限，社會工作服務(wù)難以在短時間內(nèi)取得明顯成效；另一方面，廈門市六個行政區(qū)的不同街道、社區(qū)的婦女兒童和家庭有不同的問題和服務(wù)需求，市級層面購買的服務(wù)難以回應(yīng)個化需求。市婦聯(lián)采取“兩手抓”策略，一手抓平臺建設(shè)，一手抓基層組織購買項目。平臺建設(shè)即建設(shè)“社會治理創(chuàng)新服務(wù)基地”這一樞紐型服務(wù)平臺，收集社會組織信息和服務(wù)對象需求、開展輸出人才資源、提供社會工作服務(wù)理論和技巧培訓(xùn)，支持社會工作機(jī)構(gòu)和其他社會組織有序發(fā)展；基層組織購買社會工作服務(wù)，即市婦聯(lián)引導(dǎo)區(qū)、街道和社區(qū)購買社會工作服務(wù)，使服務(wù)更加精細(xì)化，具有更強(qiáng)的可操作性。2016年，思明區(qū)蓮前街道前埔南社區(qū)的“家庭親子苑”“陽光周末課堂”2個項目，與此同時，協(xié)同婦聯(lián)共同購買的“情暖空巢”“陽光普照特殊家庭”2個服務(wù)項目，通過社工服務(wù)，打造成的“雨露課堂”、“陽光周末課堂”、“雛鷹快樂家園”、“舒心齋”等一批亮點服務(wù)品牌，深受轄區(qū)居民的好評；湖里區(qū)江頭街道金尚社區(qū)引進(jìn)培善社會工作服務(wù)中心、霞輝老年社會服務(wù)中心、沁心泉社工服務(wù)中心等社工機(jī)構(gòu)，開展“宜居宜樂愛尚我家”居民驛站、居家養(yǎng)老和婚姻家庭輔導(dǎo)等服務(wù)，引入閃亮計劃、 “暖陽之家”、平安“鄰里”、美麗半邊天等8個社工服務(wù)項目，通過社會組織凝聚、文化活動吸引、項目建設(shè)帶動，凝聚社區(qū)建設(shè)合力，有效延伸婦女工作手臂[11]。通過“兩手抓”，婦聯(lián)購買服務(wù)的類型從單一服務(wù)型發(fā)展為復(fù)合型，體現(xiàn)了頂層設(shè)計與基層創(chuàng)新的良性互動。

3.3 與社會組織的關(guān)系：從管理到合作

購買社會工作服務(wù)后，“怎么管”是重點和難點。有兩個問題亟待解決，一是婦聯(lián)與社會工作機(jī)構(gòu)建立什么樣的關(guān)系；二是婦聯(lián)如何介入項目的過程評估和結(jié)果評估。廈門市婦聯(lián)實施了三個舉措，在購買社會工作服務(wù)中做到“去行政化”。一是與社會工作機(jī)構(gòu)建立“合作”關(guān)系。婦聯(lián)尊重社會工作機(jī)構(gòu)的自主性，作為購買主體，不進(jìn)行過多的行政干預(yù)，而是制定政策規(guī)制，提供必要的資源，鼓勵社會工作機(jī)構(gòu)自主開展創(chuàng)新性工作，增進(jìn)了社會工作者的工作熱情和信心。二是在全市范圍內(nèi)推廣“婦工+社工+義工(志愿者)”的“三工聯(lián)動”工作模式，應(yīng)對群團(tuán)組織改革中隊伍建設(shè)的難題，進(jìn)一步激發(fā)基層和社會組織活力，引領(lǐng)社會組織和個人參與社會治理創(chuàng)新。三是探索建立由婦聯(lián)組織主導(dǎo)的第三方評估機(jī)制，介入項目的事前項目評審，事中過程評估和事后結(jié)果評估。市婦聯(lián)建立包括社會工作、婚姻家庭、法律等領(lǐng)域?qū)＜医M成的政府購買服務(wù)專家評審委員會，參與標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則制定、過程跟蹤督導(dǎo)、項目評估等工作。

4 結(jié)語

“工、青、婦等群團(tuán)組織是聯(lián)系廣大人民群眾的基本力量，是全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國、鞏固黨的執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安的基本依靠”[12]。當(dāng)前，為實現(xiàn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，群團(tuán)組織改革勢在必行。這給婦聯(lián)工作帶來了發(fā)展新機(jī)遇，也帶來了新挑戰(zhàn)。廈門市婦聯(lián)在群團(tuán)組織改革中，以參與政府購買社會工作服務(wù)為切入點，在實踐中厘清權(quán)責(zé)范圍并合理調(diào)配行政資源，解決婦女問題。動員、帶領(lǐng)社會組織、婦女個人參與社會治理，不僅發(fā)揮婦聯(lián)在國家治理格局中承上啟下的作用，還實現(xiàn)了婦聯(lián)角色定位的轉(zhuǎn)變、購買服務(wù)類型的轉(zhuǎn)變和與社會組織關(guān)系的轉(zhuǎn)變，探索出一條可推廣的婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的有效路徑。政府購買服務(wù)是新生事物，實踐中難免存在問題，主要包含婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)的機(jī)制建設(shè)問題；服務(wù)過程中可能遇到的雙重委托及其對服務(wù)成效的影響問題；項目期望值與實際服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量的認(rèn)定問題；群團(tuán)組織服務(wù)普惠性、群體性與社工專業(yè)個案服務(wù)、小組活動個體性的融合問題；項目的可持續(xù)性問題；婦工、社工和志愿者的職責(zé)、關(guān)系邊界不明晰問題等。在今后的購買服務(wù)中，婦聯(lián)組織應(yīng)大力推進(jìn)制度建設(shè)，進(jìn)一步健全工作機(jī)制，依法引導(dǎo)包括社會工作機(jī)構(gòu)在內(nèi)的社會組織承接服務(wù)項目。理順購買主體、服務(wù)所在部門、街道、社區(qū)和社會工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系，避免雙重委托關(guān)系的出現(xiàn)，提高社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)成效。傾聽社會組織和婦女群眾的心聲，選擇購買與婦女兒童利益密切相關(guān)、促進(jìn)個人成長和社會和諧進(jìn)步的項目。明確婦工、社工和志愿者的職責(zé)，建立婦工引導(dǎo)、社工帶動、志愿者參與的共治模式，推動婦聯(lián)購買社會工作服務(wù)向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展，使婦聯(lián)組織回歸先進(jìn)性與群眾性的群團(tuán)組織。