鄭嘉璐

剛從學校畢業(yè)一年的“95后”成為了西安一個千億國企的董事，而這個國企的新任董事長兼總經(jīng)理是個只有34歲的“80后”，七名董事會成員中，年紀最大的也不過出生于1981年。近些天，千億國企聘用年輕董事的新聞引爆了輿論，不少網(wǎng)友懷疑，這些年輕人是通過“走后門”成為國企高層的。

隨著媒體的介入，事情的真相慢慢浮出水面。這個名為“西安高新控股”的國企實際上是西安市高新區(qū)管委會的融資平臺，也就是一家融資用的殼公司。這類公司的首要功能是為政府融資，因而沒有太多市場化的業(yè)務，董事會實際掌握的權力也十分有限。直白地說，這些年輕董事不過是有名無實的“影子高管”，對公司的管理、運作基本不產(chǎn)生影響。西安市高新區(qū)發(fā)布的聲明也顯示，幾位年輕高管并無特殊家庭背景，其任職過程中也沒有發(fā)現(xiàn)“打招呼”等違紀違規(guī)現(xiàn)象。

新聞事件本身并不復雜，它之所以吸引人眼球是因為觸動了大眾敏感的神經(jīng)。比起“95后”“千億國企”這些制造噱頭的詞匯，新聞背后的問題更值得我們關注。西安高新控股并不是個例，以它為代表，全國近萬個地方政府融資平臺正面臨著轉型的巨大挑戰(zhàn)。

平臺何來

地方政府融資平臺是中國特有的經(jīng)濟現(xiàn)象，它的出現(xiàn)要追溯到20世紀90年代。1994年推行的分稅制改革將地方財權大量集中至中央，而基本事權則有所下移。這加重了地方政府的財政困難，造成了地方政府財權與事權不匹配的問題。而1995年施行的《預算法》規(guī)定，地方政府不能通過發(fā)行債券和直接向銀行貸款的方式融資，這讓地方政府“借錢”搞建設的渠道更少了。

地方財政緊張和融資困難催生了地方融資平臺。隨著中國進一步改革開放，地方政府越來越重視發(fā)展經(jīng)濟，也面臨著巨額的基礎設施建設開支。尤其是在城市開發(fā)區(qū)，要在短時間內(nèi)提升現(xiàn)代化水平，就需要大量的資金投入。這錢從哪里來呢？除了出讓土地，地方政府只能通過建立融資平臺繞過法律規(guī)制來融資，地方融資平臺逐漸成為了地方政府融資的主要途徑。根據(jù)原銀監(jiān)會的統(tǒng)計，截至2017年末，全國共有地方政府融資平臺11734家。

融資平臺的運轉模式是怎樣的？首先，地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)做大平臺的資產(chǎn)規(guī)模，便于平臺從銀行貸款。比如西安高新控股的注冊資本就達到11.3億元，其中西安高新區(qū)管委會占出資總額70%，高新區(qū)科技投資服務中心占另外30%。近幾年，這家公司的資產(chǎn)規(guī)模在迅速擴大，從2015年末的940多億元上漲到2017年末的1200多億元，高新控股成為千億級的龐大國企。

當政府有投資需求時，融資平臺企業(yè)就可以憑借自身資產(chǎn)規(guī)模向銀行借貸，幫助政府建設基礎設施或運營公用事業(yè)。仍然以高新控股為例，它在西安市高新區(qū)內(nèi)獨家從事基礎設施建設投融資和管理業(yè)務，同時擁有供水、供電、污水處理等主要公用事業(yè)的經(jīng)營權。

由于有政府信用背書，銀行很愿意為融資平臺提供貸款。從理論上來說，融資平臺公司是獨立法人，要對自身行為負責；但實際上，融資平臺由政府建立，承擔地方政府城市開發(fā)建設任務，當?shù)卣谀撤N意義上成為了融資平臺的責任主體。對銀行來說，只要地方政府的信用不破產(chǎn)，融資平臺的貸款就是安全的。

然而融資平臺很難通過自身經(jīng)營實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡。由于投資的項目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長的民生與公益類項目，地方融資平臺的盈利能力很弱，需要通過政府補助來實現(xiàn)盈虧平衡，通過借新還舊實現(xiàn)資金周轉。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤低于政府補助。到2017年末，這家平臺公司的總負債為810.52億元，而利潤總額僅為1億元，遠低于8.88億元的政府補貼。

地方融資平臺最大的特點是行政色彩濃厚。由于成立的初衷就是為地方政府提供融資服務，政府既是平臺公司的股東，又是其唯一核心客戶，所以平臺公司的決策、運轉都體現(xiàn)著地方政府的意志。最明顯的是人事任命。融資平臺公司的管理層大多由政府官員擔任或由政府直接任命，甚至有一定的行政級別。貴陽市一家融資平臺公司的員工告訴《南風窗》記者，他們公司的高管都是公務員出身，比如前董事長來自工商局，現(xiàn)任董事長此前是一個園區(qū)辦的領導。雖然他們放棄了公務員身份到國企中擔任職務，但只要地方組織部門任命，企業(yè)高管們可以隨時回到公務員隊伍。

“雙刃劍”

在地方財政長期緊張的大背景下，地方政府融資平臺對中國的城市建設和經(jīng)濟發(fā)展起了重要的作用。如果沒有融資平臺給地方政府提供資金支持，城市建設的速度就會被拖累，許多項目將被擱置。但也必須看到，融資平臺公司的存在也使地方政府債務增長過快，政府隱性債務成為中國重要的風險隱患。

由于投資的項目多是資金投入大、投資收益少、回收周期長的民生與公益類項目，地方融資平臺的盈利能力很弱，需要通過政府補助來實現(xiàn)盈虧平衡，通過借新還舊實現(xiàn)資金周轉。這就解釋了為什么西安高新控股的利潤低于政府補助。

地方隱性債務增長的原因是多方面的。從政府角度來看，許多地方黨政干部追求政績，有動力通過舉債發(fā)展來換取城市面貌和現(xiàn)代化水平的短期提升，所以在使用融資平臺時缺少長遠規(guī)劃。從融資平臺自身來看，大多數(shù)的融資平臺沿襲了行政體系，將自己看作政府下設的一個部門，所以政府怎么說，平臺就怎么干，沒有對投資項目展開足夠的可行性研究，沒有建立有效的投資決策追責機制，存在盲目舉債的問題。

隱性債務隱蔽性強，缺少監(jiān)管，它對地方財政造成的傷害卻是赤裸裸的。新官不理舊賬就是個典型的例子。前任官員用巨額隱性債務換取政績，得以升遷提拔，留下棘手的債務負擔；繼任者不愿收拾前任留下的爛攤子，只好繼續(xù)擴大債務規(guī)模，形成“擴大舉債—官員提拔—新任官員繼續(xù)擴大舉債”的惡性循環(huán)。

在這種情況下，地方財政面臨巨大的挑戰(zhàn)。隱性債務資金的特點是利息高、期限短，而基礎設施投資則是長周期項目，不僅建設周期長，收回成本的周期更長。期限錯配的后果就是項目還沒完成，貸款就到期了。地方政府既苦于高額的利息支出，又忙于四處籌措資金、借新還舊，這讓本就緊張的地方財政更加捉襟見肘。

從宏觀的角度來看，全國范圍內(nèi)的隱性債務風險更令人擔憂。地方政府通過融資平臺公司借的錢，很多都游離于監(jiān)管之外，借多借少，上級政府也并不清楚。以西安市高新區(qū)為例，2017年末西安高新區(qū)政府債務余額是242億元，看起來高新區(qū)的債務并沒有超過上級規(guī)定的最高債務限額245.76億元。但問題是，這個數(shù)字并不包括西安高新控股的800多億元債務。各級政府的隱性債務量一直是個謎，中央政府掌握不了地方上的債務總量，就很難對債務風險做出準確的判斷。

地方融資平臺是“雙刃劍”，它在為城市發(fā)展注入活力的同時也帶來了債務風險。早在2010年6月，國務院就下發(fā)通知，要求加強對地方政府融資平臺公司的管理，隨著近幾年地方財政不斷吃緊，地方隱性債務議題變得更受關注。中央政府提出，地方融資平臺需要完成市場化轉型。

轉型之困

所謂市場化轉型，最核心的是把融資平臺公司推向市場，切斷地方政府與融資平臺公司之間的聯(lián)系，實現(xiàn)“政企分開”。具體到平臺公司的人事安排上，就要推動地方融資平臺去行政化，禁止具有公務員身份的政府人員在平臺內(nèi)兼任職務。

西安高新控股就是在這樣的大背景下完成董事會重組的。過去，這家國企的高管均由高新區(qū)財政局的領導干部兼任，例如上任董事長就是時任西安高新區(qū)財政局局長的閻玲。隨著中央禁止公務員在企業(yè)兼職，高新區(qū)財政局迫不得已對多家國企的董事會進行洗牌。

在就任高新控股的董事之前，這些“80后”“90后”只是以勞務派遣身份供職于高新區(qū)不同部門的普通員工。比如董事長李甜之前曾在督察考核辦、會計核算服務中心工作，實際從事崗位為會計。高新區(qū)任命他們擔任董事，是有道理的，公務員和事業(yè)編制的員工都不能擔任企業(yè)高管，要想符合上級規(guī)定，又繼續(xù)把融資平臺掌控在自己手里，派遣制員工自然是個不錯的選擇。只是派遣制員工的年齡都不大，這才有了千億國企聘用“95后”董事的新聞。

在多重目標的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長”。這樣一來，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺，用投資拉動經(jīng)濟增長。

西安高新區(qū)的做法傳遞出一個信號：地方政府很不情愿失去對融資平臺的把控。這個想法其實很具有代表性。比如前文提及的貴陽某融資平臺，從表面上看，企業(yè)高管的確不是公務員身份了，但他們實際上并沒有脫離公務員系統(tǒng)，還是會對當?shù)卣娜谫Y需求言聽計從。

地方政府的擔憂不難理解。減稅降費等措施減少了地方政府的財政收入，隨著財政資金缺口的加大，許多地方淪為“吃飯財政”，很難拿出資金用于投資建設。在多重目標的壓力之下，地方政府只能偏向于“保增長”。這樣一來，地方政府就更不愿意擺脫舉債投資的慣性思維，仍想依賴融資平臺，用投資拉動經(jīng)濟增長。

來自地方政府的阻力只是融資平臺市場化轉型的困難之一。從中央政府的角度來看，市場化轉型同樣頗費思量。這是因為在過去十幾年里，政府信用為融資平臺背書、使用國有資產(chǎn)抵押貸款的情況并不少見，一旦政府突然從融資平臺退出，平臺失去了政府的擔保，很可能導致融資平臺的信用風險大規(guī)模暴露，進而引發(fā)地方金融環(huán)境的動蕩。

地方融資平臺本就是為地方政府融資才設立的，如果這種主要職能不改變，市場化轉型的阻力就很難在短期內(nèi)化解。未來幾年，中國地方政府仍將面臨較大的發(fā)展壓力，基礎設施建設仍然是地方拉動經(jīng)濟的主要方式。目前正在推行的地方債和PPP模式難以滿足地方政府的融資需求，所以地方政府融資平臺公司還會繼續(xù)在基礎設施建設中扮演重要的角色。今年10月底，國務院就印發(fā)《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》，要求合理保障融資平臺公司正常融資需求，為基礎設施領域補短板提供資金保障。

可見，融資平臺的市場化轉型不可能一蹴而就，融資平臺還將長期存在并繼續(xù)為地方政府提供融資服務。怎樣處理地方融資平臺與地方政府的關系，如何規(guī)范新增債務的產(chǎn)生，避免隱性債務風險進一步加劇，這些挑戰(zhàn)也將繼續(xù)考驗著從中央到地方的各級政府。