◎文/合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策評價研究課題組

2016年6月，國務(wù)院批復(fù)同意在安徽合肥、蕪湖、蚌埠3個國家高新區(qū)建設(shè)合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)（以下簡稱合蕪蚌示范區(qū)）。為發(fā)揮示范區(qū)在科技體制改革方面的先行先試作用，國務(wù)院批準(zhǔn)在合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)實施多項中央試點政策。安徽省委、省政府及有關(guān)部門結(jié)合安徽實際，出臺了一系列操作性強(qiáng)、含金量高的創(chuàng)新試點政策，合肥、蕪湖、蚌埠三市也出臺了相應(yīng)的配套政策。在政策的指引和執(zhí)行下，合蕪蚌示范區(qū)創(chuàng)新環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化。

一、政策出臺情況

1.合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)時期

合蕪蚌示范區(qū)早在前身合蕪蚌自主創(chuàng)新綜合試驗區(qū)（以下簡稱合蕪蚌試驗區(qū)）時期，就已形成包括創(chuàng)新載體、人才激勵、科技金融、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、財政稅收、成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新要素全覆蓋的政策體系。截至2016年6月16日，合蕪蚌試驗區(qū)共開展科技創(chuàng)新試點政策超194項，如圖1所示。其中綜合類政策超59項，股權(quán)和分紅激勵政策24項，科技成果處置權(quán)和收益權(quán)政策14項，財政稅收政策39項，科技金融政策19項，人才激勵政策14項，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策22項；其中國家層面出臺政策71項，省級層面出臺政策51項，市級層面出臺政策73項。

2.合蕪蚌國家自主創(chuàng)新示范區(qū)獲批后

圖1 合蕪蚌試驗區(qū)政策體系圖

2016年，合蕪蚌示范區(qū)獲批的同時，安徽省正式進(jìn)入系統(tǒng)推進(jìn)全面創(chuàng)新改革試驗期。無論是安徽省還是合肥市、蕪湖市、蚌埠市，都圍繞這兩大戰(zhàn)略布局紛紛出臺相應(yīng)的政策文件。截至2017年10月31日，合蕪蚌示范區(qū)共出臺科技創(chuàng)新試點政策31項，其中，省級層面出臺10項、合肥市出臺3項、蕪湖市出臺15項、蚌埠市出臺3項，重點在國有企業(yè)股權(quán)和分紅激勵政策、科技成果處置和收益政策、股權(quán)獎勵個人所得稅分期繳納政策等方面有所變化。

二、政策執(zhí)行效果

1.研發(fā)費用加計扣除政策

作為稅收優(yōu)惠政策中含金量較高的政策，研發(fā)費用加計扣除政策在合蕪蚌示范區(qū)執(zhí)行落實力度較大，效果較好。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，2016年，合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)享受研發(fā)費用加計扣除政策的企業(yè)數(shù)量由2015年的910家增長至1973家，且大多為高新技術(shù)企業(yè)，加計扣除金額從2015年的449648.34萬元增長至643077.68萬元，所得稅減免額從2015年的93795.8萬元增長至134444.1萬元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在所有優(yōu)惠政策中，企業(yè)通過研發(fā)費用加計扣除政策享受的優(yōu)惠所占比重持續(xù)提升，越來越多的企業(yè)關(guān)注并享受該政策，對促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)加大研發(fā)投入和提高自主創(chuàng)新能力發(fā)揮了重要作用。

2.科技成果處置和收益政策

合蕪蚌示范區(qū)科技成果轉(zhuǎn)化量日趨上升，居全省主導(dǎo)地位。2016年，合蕪蚌示范區(qū)共登記科技成果340項，其中應(yīng)用技術(shù)類成果共319項，占93.8%。共輸出技術(shù)合同11801項，占全省91.0%；合同成交額由2015年的163.1億元增長至185.49億元，占全省85.3%。高校院所在各級政府的政策指引下，陸續(xù)出臺配套文件和規(guī)章制度，通過規(guī)范管理流程、推進(jìn)平臺建設(shè)、健全體制機(jī)制等措施促進(jìn)了科技成果轉(zhuǎn)化。2016年，合蕪蚌示范區(qū)的高校院所科技成果轉(zhuǎn)化數(shù)量由2015年的1213項增長至2106項，轉(zhuǎn)化項目以合作開發(fā)項目為主，但輸出技術(shù)合同成交額占比持續(xù)下降。與此同時，合蕪蚌示范區(qū)的企業(yè)在技術(shù)交易市場的活躍程度越來越突出，科技成果轉(zhuǎn)化的主體地位日益凸顯。

3.國有企業(yè)股權(quán)和分紅激勵政策

截至2017年10月底，合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)暫無企業(yè)享受股權(quán)和分紅激勵政策，主要原因在于符合條件的國有科技型企業(yè)較少且部分條款對科技人員的激勵作用有限。但結(jié)合合蕪蚌示范區(qū)部分上市公司的反饋以及國資委、財政部、證監(jiān)會等部門開展的國有控股混合所有制企業(yè)員工持股試點在安徽落實的情況來看，該政策或有望近兩年在合蕪蚌示范區(qū)取得一定成效。

4.企業(yè)職工教育經(jīng)費稅前扣除政策

企業(yè)享受扣除額逐年提高。2014—2016年，合肥、蚌埠兩市企業(yè)年平均享受政策規(guī)定稅前扣除額分別為66.85萬元、145.50萬元、169.84萬元。但由于該政策優(yōu)惠力度小，中小企業(yè)無力投入職工教育經(jīng)費，且與現(xiàn)有其他稅收優(yōu)惠政策存在功能重疊，企業(yè)可將職工教育經(jīng)費納入到研發(fā)費用加計扣除范圍內(nèi)，使得該項政策處境略顯尷尬。

5.中小高企轉(zhuǎn)增股本個人所得稅政策

2016年，合蕪蚌示范區(qū)共有8家企業(yè)，總計163位股東享受中小高企轉(zhuǎn)增股本延期繳納個稅政策，涉及轉(zhuǎn)增股本數(shù)量7853.55萬股，價值7853.55萬元，涉及個人所得稅1570.71萬元。2017年1—9月，僅蚌埠1家企業(yè)1人享受該項政策，涉及轉(zhuǎn)增股本數(shù)量122.17萬股，價值122.17萬元，涉稅24.43萬元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)申報并享受該政策的企業(yè)全是為“新三板”上市擴(kuò)資而準(zhǔn)備，2016年下半年因中小高企集中申報“新三板”，政策呈現(xiàn)賬面利好，2017年前三季度，因經(jīng)濟(jì)增長速度放緩，中小企業(yè)發(fā)展速度下行，政策申報數(shù)量大幅下降，待年底中小企業(yè)申報“新三板”高峰時可能有所好轉(zhuǎn)。

6.股權(quán)激勵與技術(shù)入股延期納稅政策

該政策包括三種類型的遞延納稅優(yōu)惠。一是非上市公司股權(quán)激勵20%優(yōu)惠稅率遞延納稅政策。截至2017年9月，僅合肥有1家非上市公司10人享受該項政策，緩交個稅22.61萬元。二是上市公司股權(quán)激勵納稅期限延長至12個月的政策。2016年，合蕪蚌示范區(qū)共有2家企業(yè)533人享受該項政策，涉及股票1152.48萬股，價值9099.58萬元；2017年1—9月，共有6家企業(yè)635人享受該政策，涉及股份1245.39萬股，價值11054萬元。其中，合肥執(zhí)行情況最好，蕪湖和蚌埠無人申報。三是企業(yè)或個人以技術(shù)成果投資入股的遞延納稅政策。合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)尚無企業(yè)享受技術(shù)入股投資延期納稅政策。

三、政策存在問題

1.區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新需要加強(qiáng)

合蕪蚌示范區(qū)內(nèi)三市協(xié)同聯(lián)動及輻射帶動效應(yīng)需要進(jìn)一步加強(qiáng)，政策體系的配套協(xié)調(diào)需要進(jìn)一步強(qiáng)化。合蕪蚌示范區(qū)應(yīng)推動合肥、蕪湖、蚌埠三市之間、三市與省內(nèi)其他城市之間聯(lián)動發(fā)展，提升放大安徽板塊整體效應(yīng)，提升示范區(qū)乃至安徽省在全國區(qū)域發(fā)展和競爭中的戰(zhàn)略地位。

2.政策本身亟待完善

稅收政策方面，政策執(zhí)行低于預(yù)期目標(biāo)。在調(diào)研過程中，企業(yè)反映較多的部分政策與中央政策存在“上下一般粗”的情況、兌現(xiàn)申報“上下游”環(huán)節(jié)復(fù)雜、相關(guān)政策享受門檻較高、政策享受主體數(shù)量偏少、政策激勵程度有限、配套政策出臺滯后等問題，導(dǎo)致部分政策無企業(yè)享受，如創(chuàng)投法人合伙人70%投資稅前扣除和5年以上非獨占許可轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠政策。

科技成果收益權(quán)與處置權(quán)政策方面，多業(yè)務(wù)條線管理與成果轉(zhuǎn)化相機(jī)選擇的實際需要相悖，監(jiān)管重心過于偏重維護(hù)國有資產(chǎn)安全、確?！叭钡确矫?。

人才政策方面，現(xiàn)有政策體系中主要針對高端人才,對中小企業(yè)緊缺的技能實用型人才激勵不足。

科技金融政策方面，融資困難的科技型企業(yè)根據(jù)現(xiàn)有政策仍然難以獲得金融支持，多層次的科技投融資體系還需要進(jìn)一步健全。

除此之外，現(xiàn)有的合蕪蚌示范區(qū)創(chuàng)新政策體系中對眾創(chuàng)空間等新型孵化機(jī)構(gòu)適用科技企業(yè)孵化器稅收優(yōu)惠、研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊、研發(fā)費用稅前加計扣除政策均未涉及。

四、未來政策建議

1.稅收方面的政策

落實并完善現(xiàn)有支持企業(yè)創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策?？蓪⑵髽I(yè)職工教育經(jīng)費8%稅前扣除政策歸并到研發(fā)費用加計扣除政策里，一并統(tǒng)計測算。省國稅局、省地稅局、省科技廳、省經(jīng)信委、省發(fā)改委針對創(chuàng)投企業(yè)法人合伙人所得稅、轉(zhuǎn)增股本個人所得稅、股權(quán)激勵和技術(shù)轉(zhuǎn)讓個人所得稅等政策聯(lián)合出臺可操作性細(xì)則，使企業(yè)能真正意義上享受到優(yōu)惠。試點實施普惠性稅收優(yōu)惠政策。出臺高校院所、高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)對科研人員科技成果轉(zhuǎn)化股權(quán)激勵的個人所得稅遞延納稅或減免政策，對企業(yè)提供四技服務(wù)免征增值稅，對“雙創(chuàng)”孵化機(jī)構(gòu)實行稅收優(yōu)惠政策。

2.科技成果轉(zhuǎn)化方面的政策

構(gòu)建科技類國有無形資產(chǎn)管理規(guī)范。完善和規(guī)范無形資產(chǎn)成本核算，進(jìn)一步明確科技成果的作價入賬方式和價值確定。探索賦予科研人員科技成果專利所有權(quán)。將科技成果的專利權(quán)或?qū)＠暾垯?quán)在科研人員與單位之間進(jìn)行更為有效的制度劃分，解決科研人員獲得科技成果收益獎勵時存在的負(fù)稅過重問題，調(diào)動科技成果轉(zhuǎn)化的積極性。

3.人才方面的政策

加速高校院所與企業(yè)間人才自由流動。完善科研人員在企業(yè)與事業(yè)單位之間流動時社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。促進(jìn)海外高層次人才居留便利化。簡化來華工作手續(xù)辦理流程，新增工作居留向永久居留轉(zhuǎn)換的申請渠道。統(tǒng)籌解決海外高層次人才家屬醫(yī)療、子女教育問題。

4.金融方面的政策

支持建立多層次資本市場。支持安徽省區(qū)域性股權(quán)市場運營機(jī)構(gòu)在合蕪蚌示范區(qū)開展新三板的推薦業(yè)務(wù)試點。

五、結(jié)語

合蕪蚌示范區(qū)建設(shè)十年來，總體上，創(chuàng)新試點政策的執(zhí)行和落實效果明顯，有力促進(jìn)了區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。但是，通過實地調(diào)研和座談交流，發(fā)現(xiàn)在政策的實施和執(zhí)行過程中，出現(xiàn)了各種各樣的問題，從而使政策難以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。未來應(yīng)結(jié)合安徽實際，制定和出臺更多具有地方特色的突破性政策措施，這需要決策者大膽改革，勇于探索，敢于擔(dān)當(dāng)，并積極營造激勵創(chuàng)新、寬容失敗的良好氛圍和政策環(huán)境。