徐曉雯，唐 晴

(山東財經(jīng)大學 a.財政稅務學院；b.公共管理學院，山東 濟南， 250014)

二十世紀末，我國開始進入老齡化社會。此后，僅僅用了18年的時間就走完了發(fā)達國家近半個世紀的老齡化歷程。隨著預期壽命的延長和人口出生率的下降，老年人口占總?cè)丝诘谋壤粩嗌仙?。根?jù)《世界人口展望》提供的數(shù)據(jù)計算得到，我國65歲老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑?015年的9.68%上升到2050年的26.30%，并將在2100年上升到31.72%。按照老齡化社會的國際標準，我國老年人口比例已嚴重超標。與人口老齡化相伴的一個重要問題是養(yǎng)老服務問題。按照國際規(guī)定，勞動人口的年齡范圍一般界定為15～64歲。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2016年年底我國15～64歲的勞動人口已達到100 260萬人，占總?cè)丝诒戎氐?2.5%，與去年同期相比下滑0.5個百分點。15～64歲的人口是我國的主要勞動人口，這部分人口的不斷減少將直接影響到經(jīng)濟和社會的發(fā)展。封婷[1]對中國老年照料勞動力的需求進行了估計與預測，老年人口比例增多，勞動力人口比例卻不斷下降，這意味著人口紅利的消失和“劉易斯拐點”的到來，我國的養(yǎng)老形勢不容樂觀。

一、引言

伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展、計劃生育政策的實施等諸多因素的交互影響，少子化、獨子化和無后成為常見的家庭模式，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日益弱化，養(yǎng)老觀念逐漸發(fā)生轉(zhuǎn)變，促使越來越多老年人傾向于機構養(yǎng)老。按照我國流行的“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充”的“9073”養(yǎng)老服務體系，大部分老年人應該接受居家養(yǎng)老的方式，但是在實踐中居家養(yǎng)老的實施程度普遍偏低，機構養(yǎng)老仍然是主流選擇。反觀養(yǎng)老機構自身的發(fā)展和服務水平卻飽受詬病，“空床率高”和“一床難求”的矛盾現(xiàn)象并存，供求結構性錯位問題突出，養(yǎng)老服務機構在種類、數(shù)量、質(zhì)量和空間布局等維度難以滿足社會需求。

養(yǎng)老服務機構的供需矛盾日益突出，是其實施供給側(cè)結構性改革的背景和現(xiàn)實要求。供給側(cè)結構性改革試圖用改革的方法來推進供給結構調(diào)整，通過扭轉(zhuǎn)供需要素配置扭曲的局面，促使供給結構滿足需求變化的適應性和靈活性特點，提高全要素生產(chǎn)率，最終實現(xiàn)有效供給，達到提高產(chǎn)品或服務的供給匹配質(zhì)量、滿足廣大人民群眾需要、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的改革目的。當前，我國各行業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟結構性分化日趨明顯，這就要求在重視市場需求的同時，盡快通過改善供給側(cè)環(huán)境、優(yōu)化供給側(cè)機制等手段進行供給側(cè)結構性改革，激發(fā)國民經(jīng)濟活力。十九大報告中，習近平總書記再次強調(diào)要“深化供給側(cè)結構改革，提高供給質(zhì)量，發(fā)展實體經(jīng)濟”。當前政治和經(jīng)濟大環(huán)境都為養(yǎng)老服務機構的供給側(cè)結構性改革提供了良好的契機。

鑒于老齡化嚴峻的形勢和市場的發(fā)展需求，我國養(yǎng)老業(yè)積極探索有益的發(fā)展模式。自2013年以來，我國政府力推具有分險共擔、利益共享特征的Public-Private-Partnership (簡稱PPP，下同)模式，迅速在我國各行各業(yè)遍地開花。PPP模式是指讓非公共部門將掌握的資源，主動參與到公共產(chǎn)品和服務的供給中去，從而實現(xiàn)政府公共部門與私營部門的合作，并使雙方達到比單獨行動更為有利的結果。PPP模式在一定程度上能緩解養(yǎng)老服務資源供給不均衡的問題，已成為當前養(yǎng)老業(yè)發(fā)展的新趨勢。截至2017年8月，我國PPP養(yǎng)老項目已超過314項，具體如圖1所示。

圖1 2012—2017年8月我國PPP養(yǎng)老項目數(shù)量變化圖Fig.1 Changes in the number of PPP elderly care projects in China from 2012 to August 2017

數(shù)據(jù)來源：前瞻產(chǎn)業(yè)研究院“關于PPP項目的調(diào)查”。

我國第一項PPP養(yǎng)老項目始于2012年，2013年相關政策的密集出臺為PPP養(yǎng)老項目創(chuàng)造了有利條件，促使其在2014-2015年間呈城鄉(xiāng)井噴式增長，增長率高達400%。2016年起PPP養(yǎng)老項目進入穩(wěn)步增長階段，發(fā)展態(tài)勢猛烈。我國PPP養(yǎng)老項目中較為成功的典型主要采用BOT方式(建設—經(jīng)營—移交)和BOO方式(建設—擁有—經(jīng)營)。如建設于2015年的長春市養(yǎng)老服務綜合項目，主要依托長春市現(xiàn)有379個社區(qū)建設養(yǎng)老機構、托老服務中心和居家養(yǎng)老服務中心，通過政府采購引入社會資本，并由社會資本組建項目公司來負責具體的投資、建設和運營維護，政府只負責政策支持和項目監(jiān)管，合作期滿后公司需將項目資產(chǎn)移交給長春市政府。這在一定程度上緩解了政府財政壓力，滿足了更多老年人的養(yǎng)老需求，項目建成后其服務的老年人數(shù)量將超過70萬。

可見，PPP模式下的養(yǎng)老服務機構可以更好地滿足當下老年人的市場需求，實現(xiàn)供給和需求間的有效平衡。探索在PPP模式下實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構供給側(cè)改革的有效路徑，必將成為我國養(yǎng)老服務機構改革過程中需要深刻探討和實踐的重要環(huán)節(jié)。

二、文獻綜述

供給側(cè)結構性改革催生了PPP模式的誕生。劉薇[2]通過對國內(nèi)外PPP模式的源起、內(nèi)涵及界定等方面的研究，認為PPP模式通過實現(xiàn)政府公共部門與私營部門的合作，可以使雙方達到比單獨行動更為有利的結果；財政部[3]將PPP模式的定義和供給側(cè)結構性改革的發(fā)展趨勢相結合，闡釋PPP模式的相關理論，并指出PPP模式與供給側(cè)結構性改革兩者的契合點、PPP模式在我國實踐發(fā)展中面臨的障礙，提出相關對策建議；田曉偉[4]認為PPP模式的應用將對整個供給側(cè)改革的過程起到撬動性作用。近年來，PPP模式在我國各行各業(yè)得到推廣與應用，學術界對PPP模式與供給側(cè)結構性改革的研究也大多集中在兩者結合的整體性、實踐性、應用性研究方面，對某一具體領域的研究相對較少。

PPP模式在現(xiàn)實中的火爆應用催生了學術界對PPP模式在養(yǎng)老發(fā)展中供給側(cè)結構性改革的諸多研究。PPP模式與養(yǎng)老服務機構的發(fā)展具有較多的共通性，將PPP 模式引入到養(yǎng)老服務機構的建設和發(fā)展過程中可以有效解決養(yǎng)老服務機構的供給效率低等諸多問題，具有良好的應用前景。桂雄[5]認為PPP模式在我國養(yǎng)老服務業(yè)中的應用仍處于初級階段，作為公共產(chǎn)品或服務的供給方式，二者的結合需要建立在完備的組織機構和體系建設基礎上；孫玉棟等[6]通過分析PPP養(yǎng)老模式的優(yōu)勢和我國養(yǎng)老模式面臨的困境，對妥善處理政府與市場的權責關系，探索更加科學合理的PPP養(yǎng)老運作模式等提供建議。當前對于PPP模式在養(yǎng)老服務機構運用中的問題、必要性、可行性等方面的研究較多，極少有學者從供給結構失衡的角度研究養(yǎng)老服務機構與PPP模式融合進行供給側(cè)結構性改革的實現(xiàn)路徑。

文章在討論養(yǎng)老服務機構供求結構失衡問題的基礎上，深刻剖析其原因所在，并積極探索將PPP模式的優(yōu)勢嵌入到養(yǎng)老服務機構中進行供給側(cè)改革的有效路徑，以期緩解養(yǎng)老形勢嚴峻的現(xiàn)狀，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的背景下為養(yǎng)老服務機構的長期高效發(fā)展貢獻微薄力量。

三、養(yǎng)老服務機構供求結構失衡的表現(xiàn)

(一)養(yǎng)老服務機構資源供給失衡

我國老年人口日益增多，老齡化程度不斷加劇，隨之而來的是機構養(yǎng)老的需求不斷增長，但是養(yǎng)老服務機構的供給能力卻遠遠不足，供需矛盾尖銳。依據(jù)民政部《老年人社會福利機構基本規(guī)范》中對于養(yǎng)老服務機構的定義[7]，養(yǎng)老服務機構是指為老年人提供養(yǎng)護、康復等綜合性服務的機構，服務范圍不僅包括基礎性的生活起居、餐飲膳食、清潔衛(wèi)生等，還應包含文化娛樂、康復訓練、醫(yī)療保健等專業(yè)養(yǎng)護服務。

僅以生活起居的必需品——床位數(shù)供給為例進行分析。2017年民政部公布的《全國社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)顯示(如圖2所示)，截至2016年底，我國養(yǎng)老服務機構床位數(shù)總計730.2萬張，而同期60歲以上老年人口數(shù)量則達到了23 086萬人，養(yǎng)老床位平均擁有量為每千名老年人31.62張。近年來我國政府和社會公益組織等對養(yǎng)老機構的床位等基礎設施投入有所增加，但是國際上發(fā)達國家的養(yǎng)老床位平均擁有量為每千名老年人40張，與之相比我國養(yǎng)老服務機構床位數(shù)稍顯不足，供需缺口巨大。由此可見，養(yǎng)老服務機構提供的基本養(yǎng)老資源總量達不到養(yǎng)老需求量的要求。

圖2 2012-2016年我國養(yǎng)老服務機構床位數(shù)供求情況Fig.2 The supply and demand of beds in the elderly care facilities between 2012 and 2016

數(shù)據(jù)來源：2012-2016年《社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報》。

圖3 2016年全國各省份養(yǎng)老服務機構數(shù)(個)Fig.3 The number of elderly care facilities in provinces of China in 2016

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局2017年《中國統(tǒng)計年鑒》。

(二)養(yǎng)老服務機構區(qū)域分布失衡

目前我國養(yǎng)老服務機構在不同地域均以不同的形態(tài)分布，但是總量和入住率方面差距甚大(如圖3所示)。經(jīng)濟發(fā)達的省份如廣東、浙江、江蘇等，養(yǎng)老服務機構數(shù)量多且提供的服務項目繁多，不僅包括日常的生活起居、餐飲膳食，還包括醫(yī)療康復訓練、心理健康輔導、文化娛樂活動等高質(zhì)量的服務項目，加之居民生活水平相對較高，使得城市養(yǎng)老服務機構的需求量和入住率較高，出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象；經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)如陜西、內(nèi)蒙古、貴州等省份，養(yǎng)老服務機構總量偏少，且受設施條件簡陋、服務水平低下或居民生活水平較低等因素影響，大部分老人不愿意入住養(yǎng)老機構，市場需求量小，導致床位空置率相對較高。

(三)養(yǎng)老服務機構功能結構失衡

當前我國的養(yǎng)老服務機構具備的功能主要是基礎性的，譬如生活起居、膳食餐飲等，極少有心理慰藉、醫(yī)療康復護理、文化娛樂等方面的功能。從理論上講，機構養(yǎng)老與其它養(yǎng)老方式相比，其專業(yè)性水平應該體現(xiàn)在高質(zhì)量服務當中，基本的生活照料類服務并不能體現(xiàn)養(yǎng)老服務機構的特點和服務。在現(xiàn)實需求方面，入住養(yǎng)老服務機構的老年人群身體健康情況隨著時間的發(fā)展會日益衰退，或多或少都需要醫(yī)療或康復治療。《中國老年社會追蹤調(diào)查報告》指出，在身體健康方面，有74.7%的老年人患有至少一種慢性疾病，有26.6%的老人身體疼痛較強烈或很強烈；在照料需求方面，有42.5%的老年人日?；顒有枰樟虾蛶椭r(nóng)村戶口的老年人需要照料和幫助的比例要高于城市戶口的老年人，分別為54.6%和28.7%。大多數(shù)養(yǎng)老機構偏愛接收身體健康的老年人，甚至拒絕接納身體狀況欠佳的老年人(如圖4所示)。從理論和現(xiàn)實需求兩個層面上看，如果養(yǎng)老服務機構僅僅提供生活照料等基礎性服務，遠遠無法滿足老年人養(yǎng)老需求，養(yǎng)老服務機構應對自己所提供的服務功能進行多層次、多功能的合理性層次劃分。

(四)養(yǎng)老服務機構人才供求失衡

隨著“421”家庭的增多，子女的養(yǎng)老負擔加大，老年人入住養(yǎng)老服務機構的需求越來越多。沈向東[8]指出，入住機構的健康老年人隨著年齡的增大，會出現(xiàn)不同程度的失能、半失能或失智情況，需要專業(yè)的醫(yī)療護理和康復治療，養(yǎng)老服務機構工作人員的專業(yè)素質(zhì)水平將直接影響?zhàn)B老機構服務質(zhì)量。當前我國養(yǎng)老服務機構中具有專業(yè)醫(yī)療護理資格的護理人員供給嚴重不足，受社會擇業(yè)觀念和工資待遇水平等條件的約束，對高素質(zhì)高學歷的人才缺乏吸引力，很少專業(yè)護理人員或醫(yī)學專業(yè)的高校畢業(yè)生愿意選擇投身養(yǎng)老服務業(yè)。《2017年中國養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)情況報告》數(shù)據(jù)顯示，2016年年底我國失能、半失能、失智老人高達4 063萬，若按照失能老人與護理員的國際配置標準3:1來計算，我國護理員應至少達到1 300萬人；按照不能自理老人與專業(yè)護理人員的國際配置標準13來計算，我國專業(yè)護理人員至少需要20萬人。目前我國一線護理人員不足50萬人，其中專業(yè)持證護理人員不足2萬人，可見全國養(yǎng)老服務人才的供求缺口巨大。我國養(yǎng)老服務機構中的管理人員效率較低、公辦養(yǎng)老機構的管理體制較為僵化、民辦養(yǎng)老機構注重成本控制以實現(xiàn)高盈利，使得養(yǎng)老服務機構難以吸引高素質(zhì)的管理人才加入，管理水平低下。老年人口的養(yǎng)老需求增加，而醫(yī)護人員和管理人才的匱乏是導致養(yǎng)老機構人才供求失衡的主要因素。

(五)養(yǎng)老服務機構供給與市場需求失衡

2015年《中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告》是老齡科學研究中心發(fā)布的我國首部官方關于養(yǎng)老機構的研究報告。報告顯示，2015年我國養(yǎng)老服務機構的床位空置率為48%，普遍面臨著“一床難求”與“床位閑置”并存的結構性矛盾，這與我國養(yǎng)老服務機構“啞鈴式”的非正態(tài)分布有著不可推脫的因果關系(如圖5所示)。市場上的養(yǎng)老機構呈現(xiàn)“兩頭大中間小”的局面，即設施簡陋型養(yǎng)老機構和豪華型養(yǎng)老機構偏多，真正符合大多數(shù)老年人需求的中檔型養(yǎng)老機構較少，這是導致老年人的普遍需求無法滿足的直接原因。條件好設備全的奢華高端型養(yǎng)老服務機構的服務定價與普通老年群體整體購買力不匹配，只能針對極少數(shù)高端老年消費群體；傳統(tǒng)的公辦養(yǎng)老機構條件設施較差，其定位是接收失能、半失能、高齡、困難的老年群體，但實際接收的都是健康且低齡的老年人，致使服務對象錯位；部分養(yǎng)老服務機構由于資金投入不足，設施和服務水平難以讓老年人接受。

圖5 2011-2014年我國養(yǎng)老機構的床位空置率(%)Fig.5 Bed vacancy rate in China’s elderly care facilities from 2011 to 2014 (%)

數(shù)據(jù)來源：2015年《中國養(yǎng)老機構發(fā)展研究報告》。

四、養(yǎng)老服務機構供求結構失衡的原因剖析

(一)相關政策落實不到位

近年來我國政府高度重視養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，不斷出臺養(yǎng)老服務發(fā)展優(yōu)惠政策，推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境逐步走向完善。然而養(yǎng)老服務發(fā)展政策的出臺往往是針對問題的出現(xiàn)而制定的，缺乏系統(tǒng)性和前瞻性，整體比較零散，具體表現(xiàn)在出臺的時機和邏輯順序沒有完整而清晰的脈絡，而是呈碎片化狀態(tài)。內(nèi)容上以引導和鼓勵養(yǎng)老服務機構的發(fā)展為主，缺乏規(guī)范和約束，各部門之間的職責界定不清晰且相互扯皮推諉，致使政策的可操作性、協(xié)調(diào)性和執(zhí)行性差。

(二)市場競爭機制不健全

我國雖然實行公辦養(yǎng)老服務機構和民辦養(yǎng)老機構并存的雙軌制運行方式，但兩者在資金來源、政策支持、運營條件等方面差異甚大，政府對公辦養(yǎng)老機構的傾斜性支持賦予其先天的競爭優(yōu)勢，對民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展空間造成了“擠出效應”[9]，具體表現(xiàn)在資金來源和監(jiān)管競爭兩個方面。

1.資金來源方面。公辦養(yǎng)老服務機構屬于事業(yè)單位，具有“公益性”的特點。資金主要來源于政府的財政補貼，不考慮盈利，定價偏低；民辦養(yǎng)老服務機構的資金來源于民間集資，渠道單一，自負盈虧，定價必須高于長期平均成本，保證入住率才能維持生存。

2.監(jiān)管競爭方面。公辦養(yǎng)老機構本身的單位屬性是國家行政機關或事業(yè)單位，自我監(jiān)管水平堪憂；民辦養(yǎng)老機構雖然不存在自我監(jiān)管的弊端，但需要花費大量運營成本來處理各種行政審批等非營運事務，且受到的監(jiān)管強度也遠高于公辦養(yǎng)老機構。這種先天性差異造成了不公平、不合理的競爭環(huán)境，嚴重擾亂市場競爭機制，使得養(yǎng)老服務機構的社會供給不能得到充分釋放。

除了公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構在先天上的不足造成競爭不公平之外，養(yǎng)老服務市場本身也存在弊端。近年來，以房地產(chǎn)商為代表的商業(yè)人士看好養(yǎng)老市場前景，紛紛投資建設養(yǎng)老機構，以設施高端、服務高端、消費高端為主要特點，以環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)養(yǎng)老為招牌，但實際上大都地處郊區(qū)、交通不便，并不符合老年人真正的養(yǎng)老需求。有些開發(fā)商為謀取暴利不顧養(yǎng)老服務機構的市場需求規(guī)律，在富人區(qū)打造大規(guī)模養(yǎng)老機構，入住率極低，造成資源浪費的同時貧困地區(qū)的養(yǎng)老機構卻屈指可數(shù)。

(三)缺乏支持養(yǎng)老服務機構發(fā)展的社會氛圍

隨著養(yǎng)老服務機構需求量不斷增加，供求量嚴重不足的現(xiàn)實矛盾日益尖銳，僅靠政府財政補貼來滿足養(yǎng)老服務機構的日常開支和建設遠遠不夠。我國出臺了相關措施，但對吸收社會力量共同參與養(yǎng)老服務機構建設的優(yōu)惠政策浮于表面，沒有起到實質(zhì)性的引導作用。目前我國不允許民辦養(yǎng)老服務機構開辦分支或者連鎖經(jīng)營，加之運營的盈利空間小，使得很多民間投資望而卻步。缺乏支持養(yǎng)老服務機構發(fā)展的社會氛圍使得養(yǎng)老服務機構的融資和發(fā)展處于尷尬境地。

(四)政府財政投入能力有限

近年來我國人口老齡化程度加劇，老年人口增多，使得社會對養(yǎng)老服務機構的整體需求增多，政府對養(yǎng)老服務機構建設的財政資金投入力度和政策(如用地補貼等)傾斜度不斷加大以緩解養(yǎng)老服務機構的養(yǎng)老壓力。政府為養(yǎng)老服務機構提供資金財政支持的最初目的是為老年群眾提供托底性養(yǎng)老服務，但是人口老齡化程度日益加劇與財政負擔日益沉重之間的矛盾尖銳，導致政府的財政負擔加劇。另一方面，目前我國對養(yǎng)老服務機構的資金投入并沒有單獨列出財政預算科目，而是與社會保障財政支出共同計算，這意味著政府對養(yǎng)老服務機構投入的資金數(shù)額得不到保障。

(五)養(yǎng)老服務機構的整體運營能力不足

現(xiàn)有的養(yǎng)老服務機構中公辦養(yǎng)老服務機構的非盈利性質(zhì)使其缺乏良性競爭，加之對服務對象和服務功能的定位不夠準確，使得養(yǎng)老服務機構的職能失靈，資源配置效率低下，直接給社會公眾福利造成損失，公眾利益分配失衡；民辦養(yǎng)老服務機構在日常經(jīng)營中自負盈虧，企業(yè)性質(zhì)較強，提供高定價低質(zhì)量服務，使得老年群體不愿選擇入住。而高端奢華的養(yǎng)老服務機構，往往針對高收入群體，受眾面小且“一床難求”。長期的高資本投入無法收回，資金鏈流轉(zhuǎn)困難，民辦養(yǎng)老服務機構的發(fā)展難以為繼[10]。除此之外，兩類養(yǎng)老服務機構還存在一個通病，受管理體制落后、勞動強度大和工資待遇差等因素影響，機構的管理和運營團隊工作人員素質(zhì)普遍低下，缺乏經(jīng)驗，難以吸引高素質(zhì)專業(yè)人才，導致機構內(nèi)部整體運營質(zhì)量不高。

五、ppp 模式下養(yǎng)老服務機構改革的可循路徑

2017年8月，財政部、民政部和人社部聯(lián)合出臺意見，通過“政府引導、市場驅(qū)動”的方式，積極鼓勵和引導社會資本通過PPP模式，參與到養(yǎng)老機構和社區(qū)養(yǎng)老體系、醫(yī)養(yǎng)結合等養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展當中來，共同構建多層次、多渠道和多樣化的養(yǎng)老服務市場；鼓勵各類市場主體以各種形式參與到養(yǎng)老服務PPP項目中，逐步引導社會力量成為養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)的中流砥柱；各級財政、民政、社會保障等相關部門加強合作，做好政策保障、頂層設計工作，設置合理的準入門檻，消除本地保護主義和行業(yè)門檻，成立專門的PPP管理部門，開展PPP項目試點研究等工作，強化項目績效評價和監(jiān)管工作；盡快完善相關法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行財政部關于PPP項目的工作制度規(guī)范體系，促進養(yǎng)老服務業(yè)持續(xù)穩(wěn)定規(guī)范發(fā)展。

PPP模式以利益共享和風險共擔為原則，通過充分發(fā)揮政府和社會資本的優(yōu)勢和長處，使雙方合作結果高出單獨行動預期結果。PPP 模式下社會資本參與養(yǎng)老服務機構的運營將減輕政府的財政壓力，為養(yǎng)老服務機構合理發(fā)展、實現(xiàn)供需匹配探索出一條可行性道路。

(一)強化政策扶植，優(yōu)化PPP投資環(huán)境

政府相關部門應起草養(yǎng)老機構設立許可辦法，完善相關法律法規(guī)，健全養(yǎng)老服務機構的市場準入、退出和監(jiān)管制度，建立有關部門分工合作的監(jiān)管機制，加強事中、事后的監(jiān)管，通過這些監(jiān)管體制來保障各類老年人的養(yǎng)老服務質(zhì)量。此外，應成立專門的PPP管理部門以加強對養(yǎng)老服務機構市場的監(jiān)督管理，促進養(yǎng)老服務機構與PPP 模式相互嵌入融合、規(guī)范化發(fā)展，形成健全的政府領導、民政牽頭、民眾輿論監(jiān)督、多部門參與且職責分明的工作機制、齊抓共管的工作格局[11]。另一方面，PPP管理部門負責對PPP項目的研究和數(shù)據(jù)統(tǒng)計，可以據(jù)此對政府部門和私營機構雙方提供合理的政策指導、咨詢服務、項目指引等，確保達到合作中的雙方利益最大化。

政府通過政策制定、養(yǎng)老服務購買等方式，積極鼓勵引導私人資本參與養(yǎng)老服務機構的建設中，重點發(fā)展養(yǎng)護型和醫(yī)護型養(yǎng)老機構。政府要為PPP項目的用地需求、水電氣熱費優(yōu)惠、稅費減免等提供政策保障，從監(jiān)督管理到政策扶植為全社會投資養(yǎng)老服務機構的發(fā)展和運營提供良好的環(huán)境(如圖6所示)。

(二)公私互補共營，提升PPP運營效率

將PPP 模式引入到養(yǎng)老服務機構的改革發(fā)展中，既可以打破公辦養(yǎng)老機構壟斷市場的格局，也能打破民辦養(yǎng)老服務機構徹底私有化的僵局，通過整合兩者的優(yōu)勢，以資源整合帶動合理競爭的方式提高養(yǎng)老服務機構的服務質(zhì)量；另一方面，可以充分利用私人資本逐利性的特點，從養(yǎng)老服務的市場需求出發(fā)，以追求利益最大化為經(jīng)營目標，優(yōu)化服務供給，積極提升管理水平和服務人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能，提高養(yǎng)老服務質(zhì)量。

政府要放開養(yǎng)老服務機構的市場，縮小公立養(yǎng)老服務機構和民營養(yǎng)老服務機構先天的差距，鼓勵社會資本參與發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)、養(yǎng)老地產(chǎn)等，在公平競爭環(huán)境上給予保障。社會資本參與發(fā)展養(yǎng)老機構要吸收公辦養(yǎng)老機構中的可取之處，PPP管理機構要加強對社會資本參與養(yǎng)老服務機構的指導。

(三)吸收社會資本，開創(chuàng)PPP融資模式

吸引社會資本的力量參與到養(yǎng)老服務機構的建設和供給的過程中，是緩解政府沉重財政壓力的必經(jīng)之路。政府財政支持作為養(yǎng)老服務機構的主要資金來源，其運營的公益性特點決定了投資大卻利潤低的現(xiàn)實窘境，資金回籠難給政府財政造成了不良影響。政府要積極引導和鼓勵社會資本通過政府和社會資本合作模式，參與養(yǎng)老機構建設和發(fā)展中來，吸收社會資本不僅體現(xiàn)在資金上，還應體現(xiàn)在管理等隱性資本上。政府和社會組織可以按照約定的比例進行不同形式的前期投資，如采用BOT[12](建設—經(jīng)營—移交)的操作模式(如圖7所示)，政府負責投資建設完養(yǎng)老機構后，委托專業(yè)的社會投資人對養(yǎng)老機構進行適老化改造并負責日后的運營管理工作，政府和社會投資人之間通過設置“風險共擔、利益共享”機制，達到政府、企業(yè)、社會組織、老年人的多贏局面，在合作期間運營機構享有項目資產(chǎn)的使用權、經(jīng)營權和收益權。簡言之，政府可以投資公共服務設施、土地使用權等[13]，社會組織可以提供運營成本和管理運營團隊等技術方面資本，兩者形成良好的成本共擔、利潤共享的合作模式，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構供給質(zhì)量的利益最大化。

圖7 養(yǎng)老服務機構BOT模式Fig.7 BOT model of elderly care facilities

(四)調(diào)結構促發(fā)展，強化互聯(lián)網(wǎng)+PPP思維

供給側(cè)結構性改革通過“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結構”，最終實現(xiàn)提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給的目標，即提供的產(chǎn)品和服務適應市場需求結構的變化，實現(xiàn)供求動態(tài)平衡。PPP 模式下通過政府托底、社會組織補充發(fā)展，合力打造多層次、多樣化全方位的養(yǎng)老服務產(chǎn)品[14]。

1.社會組織參與養(yǎng)老服務機構建設和運營?？梢猿浞掷闷渚哂械拿翡J市場洞察力優(yōu)勢，充分挖掘市場潛力，拓寬業(yè)務范圍，調(diào)研分析老年市場的需求變化，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的東風，提供多層次、多樣化、個性化及新型的服務產(chǎn)品供給。譬如利用APP或智能終端等橫縱向延伸，打造全方位的養(yǎng)老服務機構。

2.政府真正承擔起養(yǎng)老服務機構中托底的功能和作用。把滿足失能、半失能或失智老人等貧困或弱勢群體的養(yǎng)老服務需求作為工作的著力點，利用自身優(yōu)勢，充分鼓勵和引導大眾建立養(yǎng)老服務專項基金，并主動承擔起融資擔保的職能。同時統(tǒng)籌兼顧農(nóng)村等地區(qū)服務質(zhì)量偏低的養(yǎng)老服務機構，因城施策，通過改善服務設施、服務質(zhì)量等途徑提高入住率，以緩解養(yǎng)老壓力。對于失能、半失能或失智老人等特殊群體，應盡快建立由民政、衛(wèi)生和人社部門共同認可的失能老人評估標準，并以此標準判定老年人的生活自理能力，配置相關的養(yǎng)老服務[15]。

六、結論

將PPP模式融入養(yǎng)老服務機構建設中進行供給側(cè)結構性改革，既能改善當前養(yǎng)老服務機構中有效供給不足與實際需求不匹配的問題，體現(xiàn)市場經(jīng)濟中政府的責任，又可以為社會組織謀求經(jīng)濟效益，帶動社會經(jīng)濟發(fā)展。通過PPP模式嵌入到養(yǎng)老服務機構，構建有效避免政府壟斷和民辦完全私有化的良性市場競爭機制，加強監(jiān)督，凈化政策實施環(huán)境、人才參與環(huán)境，實現(xiàn)養(yǎng)老服務機構建設供給側(cè)結構性改革。